社会资本理论视域下高校参与式治理机制研究

李艳丽 张紫菁

(1.2.武汉理工大学,湖北 武汉 430070)

教育是国家和社会发展进步的基础。高校是国家推动科技文化创新,培养高素质人才的重要领地。近年来,随着国家经济发展水平和综合实力的不断提升,国家对教育事业的投入逐渐增多,这种投入不仅包括经费、师资力量、技术设备的投入,还包括各种法律、制度、规范的制定和实施。然而,高等教育的质量并没有因为国家资源投入的增加而显著提升,相反,人才输出弱、教育创新不足等现象依然成为高等教育的难点。高等教育的高投入并没有带来高产出。

针对目前高等教育高投入低产出的状况,不少学者认为解决这一问题的关键在于改革高校管理体制。综合国内学界的研究成果,会发现主要从人力资本[1]和正式制度[2]两个视角对高校管理问题展开研究。在学者们看来,教育只是简单的投入与产出的经济活动,其中的各种关系都可以通过正式制度进行规范和整理。然而,制度的真正运转,除了制度本身设计合理外,还会受到制度背后的文化、社会历史、主体的心理水平等影响。与此同时,学者们尝试以制度背后的社会资本为切入点,分析社会资本对教育发展产生的影响。基于社会资本的微观、中观解释角度,部分学者从学生个体或家庭出发,分析其社会资本的拥有状况可能会影响到学生的择校、高等教育意愿、就业状况等[3];基于社会资本的宏观解释视角,学者们从教育的各个主体之间的关系出发,认为在学校的运作中,人际关系、信任机制以及非正式制度等会影响到高等教育的发展[4]。显然,宏观的社会资本角度较好地揭示了社会资本是除经济以及正式制度以外可能影响高等教育质量的较为重要的因素。现有研究虽然从社会资本的角度揭示了这一问题,却没有回答在已有社会资本存量不足的情况下,如何对社会资本进行再生产,进而优化教育机制。为此,本研究尝试以社会资本理论为基础,反思和探讨当前高校管理体制存在的发展难题,并结合部分高校的调研结果,提出积累和再生产社会资本,建立参与式高校治理机制。

一、内部与外部:当前高校管理体制下的权力构成

管理是各个层级的利益主体通过分配和利用权力,有效整合资源,实现共同利益的过程。认识当前国内高校管理体制存在的问题,首先要厘清高校内外的权力构成。美国学者伯顿R·克拉克在其著作《高等教育系统:学术组织的跨国研究》中,将高等教育的组织系统划分为工作、信念和权力三大基本要素。他指出,在高等教育内部的学术系统中,谁占据着支配地位,谁统治着高等教育,并将对学校的发展造成至关重要的影响。

(一)公办学校和民办学校

高校的办学性质不同,在权力构成上会有明显的区别。以办学主体和办学资金为区分依据,可以将学校划分为两大类,即公办学校和民办学校。公办学校是以国家为创办主体,以政府公共财政拨款为资金建立的学校,具有鲜明的社会公益性特点;民办学校则是除国家以外的社会组织、企业单位或公民个人用非国家财政经费依法创办的学校。与公办学校不同,民办学校在具备公益性特征的同时,可以自由选择运营模式。民办学校由于资金主要来源于社会和市场,需要依靠办学来支撑学校的运转,往往具有营利性质。我国在法律规范上对公办学校和民办学校的管理体制作出了较为严格的规定。2018年,修正后的《中华人民共和国高等教育法》规定,由国家创办的高校,也就是公办高校需实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。党委全面领导并负责学校各项工作,校长在严格执行党委决议的同时依法独立行使职权。同年,修正的《中华人民共和国民办教育促进法》规定,民办高校应当设立包括学校理事会、董事会或其他形式在内的决策机构,并且建立相应的监督协作制度。其中,学校理事会或董事会的组成人员应当是学校创办者或其代表、校长以及教职工代表。创办者需根据学校制定的章程规范参与校园管理。由于办学性质的差异,公办学校和民办学校在校园内部实行着不同的管理制度,但两者均受到教育行政部门和相关政府部门的指导和监督。

(二)高校内外的权力构成

伯顿R·克拉克从底层——高层的纵向视角出发,将高校内外的权力划分为三个层次。首先是立足于学科本身的权力,该权力存在于高校基层,以学科教授为主体;其次是高一级的院校权力,该权力的统治对象是学校整体,以董事会或理事会、校园行政人员为主体;最高一级的权力是系统权力,它超出了学校范畴,属于校园外部的中央权力,以政府部门、一般国家政治和进入系统的学术权威人士为主体。[5](P120-135)以克拉克的高等教育权力结构理论为基础,结合当下国内高校的发展现状,可以将高校内外的权力划分为以下几个类别:

1、高校外部权力

一是党政权力。新中国成立以后,我国的高校管理体制经过几番调整,最终确立了公办学校实行党委领导下的校长负责制。党委在高校管理中占据着核心地位,并始终发挥集中统一领导的作用,这反映出我国全面坚持党的领导的根本原则。除此之外,不论民办高校或公办高校,都要接受教育主管部门和其他行政部门的指导和监督。在政府主导下出台的一系列教育政策对高校的诸多方面作出了实质性的规定,深刻影响学校的办学许可、招生就业、风险保障、教师待遇、学生权益、税费缴纳、财务统筹等方面。在我国,党委和政府代表的政治权力在高校管理中始终占据着权威地位。

二是市场权力。为了促进国家教育事业发展,激发民间资本办学活力,改革开放以后,国家改革由政府一手包揽办学的局面,开始大力鼓励和扶持民间资本进入教育领域,并将民办教育写进我国国民经济发展和社会进步的大政方针政策中。随着民办学校的诞生,市场逐渐在高校的权力结构体系中占据一席之地。受市场经济的影响,高校为了获取更加丰富的教育资源,得到民间资本的投入,开始大力推进教育体制改革,提高教育质量,增强市场竞争力。与此同时,作为学校创办者的公民个人、社会组织乃至企业单位将自身的管理理念带入高校,间接或直接影响高校管理方针的变革。

三是社会权力。除教育行政部门和市场经济以外,社会民众也在无形中参与高校的建设和发展。一方面,社会是推动高校运营的主体之一,高校办学对社会大众具有开放性、透明化的特点,受大众帮助,被大众监督。教育改革应当贴近社会发展需求,为国家和社会服务。另一方面,随着高校竞争压力的增大,越来越多的高校需要从社会中获取包括资金、口碑、师资、生源等各项资源。高校积极面向社会,广泛宣传自己的教学设施、育人理念和办学成效,扩大自身影响力,从而争取更多的社会平台和社会力量支持办学。由此可见,社会权力作为影响高校发展的权力主体之一,在高校管理体制的构建和运转中发挥着不可忽视的作用。

2、高校内部的权力

一是管理权力。高校内部的管理权力一部分来源于党政权力下至基层的延伸,一部分来源于学校组织管理系统中的权力。在民办高校,理事会或董事会行使着管理的职责,其中以企业单位、社会组织或公民个人为代表的学校创办者拥有最高话语权,校长和其他教职工人员受其聘用。通常情况下,民办高校的校长对校内一般事务负责,重大事项则需向创办方代表请示,由其商议并制定对策。而在公办高校,学校内部实行党委领导下的校长负责制,以校长为首的校园行政人员拥有最高话语权,在党委和政府的指导监督下开展行政管理工作,为学校的稳定运行和发展提供保障。

二是学术权力。高校本身是以教书育人、传授和学习知识技能为核心的组织机构。高校鲜明的学术色彩和教育色彩让学术权力成为校园内部除管理权力以外的又一关键权力。学术权力具有明显的“去官僚化”特征。立足于高等教育这一基本属性,从事学术活动的专家、教师乃至一些学术机构都会对学校的组织管理活动造成一定程度的影响。这类权力主体在教学和科研领域拥有专业化水准和前瞻性眼光,他们在学术方面的深厚造诣使得其成为学校处理学术事务、举办学术活动、规划人才培养时最有发言权的人,也是最具权威性的人。

三是学生权力。学生作为高校管理体系中的被管理对象,是高校组成人员中基数最大的部分。我国教育发展史中传统的“尊师重道”思想使得学生一直以来都居于高校权力的末端地位,抑制了学生的主观能动性。实际上,学生和其他校内权力主体一样,作为高校建设的推动者、参与者和利益共享者,他们享受着学校的教育功能和服务,也为学校的校风建设、办学成果等贡献出相当大的力量。因此,学生也应当是高等教育权力系统中的一类权力主体。

由此可见,在我国现有的高校权力构成系统中,包括校园外部的党政权力和校园内部的管理权力,以及体现高等教育的学术权力是当下高校最具权威性的权力。而市场权力、社会权力和学生权力作为国家改革教育体制后新兴的权力力量,在权力构成中的占比并不算高。

二、高成本与低产出:目前高校管理体制存在的问题

为了解目前高校管理体制存在的问题,本研究采用问卷调查与结构性访谈相结合的方法,对武汉市部分高校做了关于“高校师生参与治理现状”的调查。

长期以来,我国高校沿用行政管理思维,管理主体是相关教育主管部门及校级行政部门,管理客体包括高校及高校内的教师和学生。由行政管理思维引导并建立的高校管理体系引发了高校发展的诸多问题。

(一)高校管理体制行政化影响了高校的创新能力

目前,我国高校管理体制较突出的特征就是行政化。而行政化管理体制所蕴含的行动机制就是服从。在资源有限的情况下,教育主管部门会将高校分为三六九等,并配置以相应的资源。这一行为表面上看能够实现资源利用最优化,但从实际运行效果看,行政化管理体制必然将影响高校的自主性。由于过度依赖政府分配的资源,高校之间为了争取更多的发展机会,往往会选择默许、迎合甚至盲目服从教育主管部门的意图或者命令,这就很可能会违背教育与科研发展的规律,甚至出现学风败坏、学术不端等不良现象。以武汉部分高校的调查为例,有81.51%的受访者认为当前教育领域存在行政权力与学术权力失衡的现象,认为这是当下高校管理体制最突出的问题。在高校内部,行政化管理体制带来的弊端也是明显的。高校有些管理部门的工作人员既非某个专业的专家,也不懂某个专业学科现状,却拥有专业领域的决定权。在受访者中,有将近半数的教职工和学生(41.94%、44.83%)认为,目前高校的管理和服务制度不合理且不能够满足自己的日常教育学习需求。教育管理体制的过度行政化,极大地影响高校发展以及广大师生的主动性、创造性,抑制高等教育发展的内生活力。

(二)单向多层次的社会网络结构增加了高校的管理成本

目前,高校管理体制层级较多,形成了自上而下的单向度多层次社会网络结构。各级管理部门与被管理者之间缺乏强有力的信任基础。在调查中,超半数师生认为,参与学校管理过程中存在信息不透明、制度不够完善、参与组织独立性不够等阻碍,这就使得高校很难形成立体的社会化网络结构。在这种单一的社会网络结构中,逐渐形成单向信息传递机制,以及资源从上到下的流动机制。信息及资源在流动过程中,主要通过制定各项政策逐层下达。一方面,这会增加高校被管理者对上级管理意图理解的难度,甚至对政策产生误读;另一方面,这极大地增加了政策执行的难度,会在高校基层出现上有政策,下有对策、敷衍塞责等现象,从而弱化高校治理成效,增加高校管理成本以及政策执行难度。

(三)参与主体单一制约了高校的发展活力

目前,高校管理思维是一种领导与被领导、服从与被服从的思维。在固化的管理思维之下,负责学校发展过程中各类重要事项的决策者主要是高校主管部门和校内管理部门。而教师和学生作为被管理者,处于被动地位,未能主动有效地参与到高校治理中。由于包含师生在内的其他参与主体的缺失,导致高校治理主体较单一。高校主管部门和校内管理部门拥有相对绝对的话语权,再加上对高校基层以及社会信息的吸纳有一定的滞后性,沟通渠道闭塞,往往很难有效解决学校管理和教育发展中的实际问题。在调查中,尽管有近90%的被调查者认为自己有足够的能力参与高校治理活动,并表示自身有一定的主动参与意识(教职工67.74%、学生65.02%),但实际上仅有7.39%的师生真正参与过学校治理活动,其中主动参与的人数仅占9.36%。在参与意见采纳或反馈方面,高达72.59%的被调查者的意见或反馈并没有被学校采纳或者得到关注。由此可见,在高校治理实践中,教师与学生的主观能动性并未被真正地调动起来,信息与意见表达机制尚未有效建立,高校基层人员的治理诉求得不到回应。即便出台了相关政策,也往往缺乏现实可操作性或者前瞻性,在很大程度上影响了学校发展活力。

三、社会资本匮乏:目前高校管理体制运行困境的主因

目前,高校基于行政管理思维的运行体制极大影响了高校的发展活力,也难以承载高素质精英人才培养以及提升国民素质的重任。导致高校管理体制运行困境的原因有很多,在本研究看来,无论是制度的设计还是运行,都必然与它所处的社会环境密切相关。1985年,美国学者格兰诺维特在研究“社会网”理论时,指出无论从宏观角度还是微观角度,社会主体的行为始终受到其嵌入的社会关系网络的影响。行为主体通过社会关系网络,可以汲取和使用社会结构中的流动资源,以此获得收益。林南等学者将这类流动资源命名为“社会资源”,还以此为前提,创造性地提出了社会资本理论。社会资本理论兴起之后,经过布尔迪厄等学者的不断发展和完善,被逐渐运用到经济学、政治学、社会学等各个学科领域,为人类社会的发展和运行提供了新的理论研究框架。罗伯特D·帕特南认为,社会资本“能够通过推动协调的行动来提高社会效率的信任、规范和网络”[6](P100-104),是将民主制度这个陀螺运转起来的重要力量。高校资本作为社会资本的一种形式,蕴藏在高校结构之中,能够通过多元主体在高校内外的长期互动合作,为其提供包括信任关系、成员身份和制度规范等在内的各类有形或无形的社会资源。因此,本研究认为,目前高校管理体制运行存在困境的重要原因在于社会资本的匮乏。

(一)高校运行过程中各主体之间的信任基础薄弱

信任是社会资本中最为重要的一大要素。信任不是盲目的,而是基于主体对彼此身份或行为的认同,如果场域内的行为主体拥有共同的价值观念和利益追求,那么他们就更容易产生互动,且以此为基础建立起互信互惠的亲密合作关系,从而引发集体行动。目前,在高校运行体制中,包括管理部门工作人员、师生等在内的各类主体被各种考评体制所束缚,反映出管理层与被管理对象之间的信任缺失。这种考评体制设计严格的考评指标,如果不能按要求达标,被考评对象就面临着惩罚,其逻辑假定就是被管理对象会“藏力”。为了能够顺利通过考评,被管理对象可能会造假,可能只做列入考评指标的工作,其他难以被量化考评的重要事项可能被忽略。同时,由于信任基础的薄弱,在年底考核期,各二级单位及师生需要填写大量报表,以证明自己完成考核目标,这占用了各二级学院和教师的大量教学和科研时间。高校尽管在短期内能提升管理效率,但从长远来看,彼此之间的不信任增加了管理的成本。

(二)高校运行过程中普遍的互惠规范尚未建立

除了信任,规范也是社会资本理论当中的一个关键范畴。法律法规、道德标准等在内的社会规范均能够对主体行为产生约束。建立普遍化的互惠规范,能够让行为主体在信任机制下结成牢固的互动关系网络,从而减少利益冲突,节约交际成本,有效实现自我管理,促进社会互惠交往。目前,高校基于管理思维,管理者与被管理者遵循权力运行逻辑,双方地位不平等,以命令和服从作为主要的协调机制。基于不平等基础上的命令与服从关系,使得作为被管理方的各主体只是被动地完成上级交付的各种教学、科研任务,缺乏创新动力。同时,由于高校管理者与师生之间的非平等地位,加上彼此信任基础差,难以达成利益共识。教师认为学校的发展与其关涉不大,管理方认为教师的发展则是个人私事。缺少互惠的规范,不仅让高校缺乏凝聚力,也使被管理方缺乏主人翁意识,无法形成学校发展的共同合力。

(三)高校运行过程中参与网络单一

网络作为社会资本的基础,是形成普遍互惠规范的关键平台。高校管理体制的单纯管理思维,会形成以垂直的多层级为主体的社会网络结构。一方面,参与管理的主体单一,作为高校重要生产力量的教师参与管理的比例较少。尽管高校有工会和教师代表大会,但工会在实际中仅负责开展校园文体活动和关心慰问教职工,很难成为链接个体教师参与决策的组织载体;教师代表大会尽管是学校收集意见的重要渠道,但一年只召开一次,是非常设性的机构,难以满足教师参与学校发展的需求,教师在高校运行过程中显得比较被动。另一方面,在单向的多层次的网络结构中,信息及资源在流动过程中往往是自上而下,很难调动各级主体的主动性,极大地增加了管理成本。

四、社会资本与参与式治理机制:高校治理可能的优化路径

高校基于行政化管理思维的运行体制是其高投入低产出的重要原因。通过对收集数据的矩阵分析,以中性态度“一般”为分界线,会发现此次针对武汉部分高校的调查中,支持社会力量参与高校管理的人数大大多于反对社会力量参与高校管理的人数。高校不同于政府机关,其学术性特征明显,这意味着师生在学校内部具有重要的地位。为了实现高校的高质量发展,实现其教书育人、引领科技创新的重要功能,高校应当将行政化的管理思维有效转变为治理思维。美国学者詹姆斯·N·罗斯瑙曾将“治理”描述为一种制度安排和决策。当两个或更多的利益主体发生矛盾冲突时,它可以在其中发挥调解作用,从而让每个利益主体都能在稳定状态下妥善享有自己应得的权益。[7](P9)显然,政府不是治理的唯一主体,对高校的规范和管理也不需要通过强制方式来实现。良好的高校治理可以理解为高校内外的多元组织或个人运用公共权威,通过引导和规范高校的日常运行,在一定范围内维护秩序并最大限度地满足高校主体和教育发展的需要。

因此,本研究提出构建高校参与式治理机制是高校治理优化的可能路径。除了制度构建外,社会资本在其中占据着十分重要的地位。其中,社会资本的信任、普遍的互惠性规范以及社会网络是参与式治理实现的关键要素。

(一)拓展高校治理的参与主体

K.帕达吉斯认为:“参与式治理是一种运用民主方式使公共决策更加审慎、参与、透明和责任的努力。”[8]参与式治理强调参与主体的多元化,注重弱势群众的有效参与,核心在于赋权参与者,使其主动而非被动地进入公共治理领域。调研反映,教职工在学校治理过程中的主人翁意识更为强烈,有67.74%的被调查者愿意为学校的发展出谋划策,有65.02%的被调查者认为学生同样需要参与到学校管理制度制定的过程中。这表明,无论是学生还是教师都有强烈的参与高校治理的动机与愿望,这是消除高校管理障碍的重要突破口。在高校治理过程中,要通过多方赋权,形成各主体协同参与、广泛动员的多元化治理机制。高校各主体彼此合作、协同参与,既提高了个体参与意识和能力,还强化了互信关系,进一步提升了主体参与的质量。这在高校师生对社会力量参与高校管理的态度统计量表中得以验证,超半数的调查者认为引进社会力量会对办学资源扩充、协商治理和科学决策有一定的促进作用。因此,一方面要积极引入多元主体,将社工机构、企业单位等社会力量充分吸纳进高校治理体系中;另一方面要大力激发高校治理的内生活力,调动高校管理人员、教职工以及学生参与校园公共事务的热情和信心。

(二)增强高校治理参与主体之间的信任

“信任恰如润滑剂,能使任何一个群体或组织的运转变得更加有效。”[9](P18)高校要真正实现管理体制向参与式治理机制的转变,就要培育、增强各主体之间的信任度,搭建信任桥梁。就高校而言,信任包括内部信任和外部信任。前者是高校各行为主体如学校管理层、教职工与学生之间的信任,后者则是高校与国家教育部门之间的政治信任,高校与社会人士、各类组织之间的社会信任。[10]从内部信任的角度看,学校应将管理思维转变为治理思维,接纳师生作为学校决策的主体之一,主动进行信息公开。同时,学校可以开展各种社会文化活动,增强彼此之间的互动,塑造信任的互动机制。从政治信任的角度看,教育主管部门应转变决策思维,加大信息公开力度,更少地干涉高校发展的具体事务,实现高校多元化、自主化发展,而高校应更加信任政府,更好地参与到决策之中并减少与教育主管部门的冲突和摩擦。从社会信任的角度看,高校应和社会强化信任关系,形成高校为社会发展输送高素质人才和尖端技术,社会为高校提供教育资源和推广平台的互惠合作循环模式。

(三)建立高等教育参与式治理机制的普遍的互惠规范

参与式治理指政策相关主体共同参与公共决策、实行合作治理的过程。[11]在参与式治理中,人们有权参与利益相涉决策,通过协商平等分配资源。合作治理的实现需要行为主体以普遍的互惠规范协调彼此之间的行为。因此,高校的参与式治理体制的另一个关键点就在于构建普遍的常态化的互惠规范。一方面,在与政府部门的互动关系中,政府与高校互相输送人才和资源。同时,高等教育主管部门在制定决策和分配资源过程中应尽量遵循普遍的互惠规范,而不是搞特殊化。另一方面,在与社会的互动关系中,高等教育要紧密嵌入社会网络,并以刚性制度对其进行规范和完善。

(四)构建高校参与式治理机制的立体社会网络

阿尔蒙德、维巴等人在评估民主的功能是否有效时,认为社会的放射结构与整体的多变异性结构的紧密配合,从而使相当比例的人能够卷入政治是关键性条件。这种放射结构类似人体的毛细血管,各种需求、埋怨、抱负流入到结构中,从而影响政策的制定与执行。[12](P132)参与式治理的真正实现意味着构建多元参与的社会网络。社会资本的形成和积累依赖于行为主体的互惠交往与信任机制;反过来,人际关系和社会环境的和谐稳定同样需要社会资本的注入与支撑。因此,主体之间交往的频次、深度和广度,即社会网络的状况会影响社会资本的生产与积累。最有利于社会资本生产与积聚的社会网络不仅是横向的水平网络,而且包括垂直的社会网络,即立体的社会网络结构。横向的社会网络能够增强社会成员间的信任水平;而垂直的社会网络能够带来新的信息和资源。高校参与式治理机制建立的另一个关键因素在于构建高校参与主体之间的立体社会网络。

综上所述,要想打破中国高校现有的治理困局,就应改变当下管理理念和机制,构建一个以信任关系为基础,以政府、社会、高校等各主体多元参与为核心,以普遍的常态化的互惠规范为框架,以激发高校治理内生活力为动力的立体式社会网络,从而活化治理机制,丰富社会资源,创造“政——社——校”多方协作共赢的局面,实现高等教育有序长足发展。立基于社会资本基础之上的参与式治理机制符合高校学术性、创新性与公共性等特征,将是中国高等教育体制改革的可能途径。