高铁公共安全法治保障研究的现状、原因及对策

曾明生

(华东交通大学 铁路法治研究院，江西 南昌 330013 )

安全和速度是高铁的生命。习近平总书记已就高铁安全工作多次批示，中央领导同志明确提出贯彻落实要求。这体现了党中央以人民为中心的发展思想与安全发展理念，也表明了党中央对人民生命财产安全的高度重视，以及对高铁安全工作的高度关注和殷殷重托。笔者从近十年来国家铁路安全报告的分析发现，铁路事故死亡人数由2011年的1566人，逐年减少至2019年的788人，但是铁路安全隐患问题仍然很多，铁路沿线外部环境安全状况仍然严峻，急需采取标本兼治的举措来消除隐患(1)参见国家铁路局在其官方网站公布的2011年至2019年《铁路安全情况公告》。。为维护好高铁这张“国家名片”，在全面推进我国治理体系与治理能力现代化建设的进程中，我们应充分用好法治智慧，防控高铁安全事故的发生。特别是在铁路反恐与防控突发重大疫情研究方面，要力求取得更多更好的成绩。因此对高铁公共安全法治保障问题的深入研究，具有重要的现实意义。本文拟从国内外高铁公共安全法治保障的研究现状(成绩与不足)、主要原因及对策建议等方面进行探讨，以期抛砖引玉。

一、国内外高铁公共安全法治保障的研究现状

(一)国内相关研究现状

对高铁安全问题的研究，我国学界早期主要是从安全技术角度来探讨的。此后其研究角度逐渐扩展到高铁安全法治保障方面。特别是，自2011年“7·23”特大事故发生后，有关高铁安全的法治保障研究越来越多。

在立法保障上，当初主要是围绕《铁路法》和相关法规的修改来展开的[1]。 后来，有学者提出应制定高铁安全保障的专门法律的主张[2]。学界对此仍有不同见解，认为可以在《铁路法》中全面规范[3]。近些年有关高铁安全的立法研究逐渐增多，已有一些有益的探索[4]，但是当前对具体立法内容的研究还不够全面系统，仍要进一步深入。在执法保障上，我国学界也有较多的研究。其中有的主张完善高铁应急预案管理[5]； 有人主张建立物防、技防、人防、联控及情报防控的线路治安防控体系[6]； 有的主张全面构建路地一体化管控体系[7]； 又有的认为，应当进一步完善高铁立体化治安防控体系[8]；还有人提出构建中国特色的人防、物防、技防“三位一体”高铁安保体系[9]； 有的主张构建高铁运营综合管理体系[10]等。可见，学界对构建高铁安保体系也有不同的认识。即使对“三位一体”保障体系的探讨和运用，也有待进行更加深入系统的研究和发展。值得注意的是，越来越多的专家学者关注铁路反恐问题。目前国内对铁路反恐防暴问题的研究不断加强，可研究还是不够全面、系统与深入。安全管理与风险防范等相关研究，基本上局限于理论推演的层面，缺少实证研究。

与前述研究相比，当前我国学界在维护高铁安全的司法保障、守法保障和依法监督保障方面，研究成果相对较少，也缺乏对国外高铁这几方面法治保障的研究。在司法保障上的讨论，又和完善我国高铁安全监督法治化路径的研究有关[11]。而且，有学者开始探讨高铁安全的社会公共责任、高铁安全共建共治共享的法治化治理路径[12]以及高铁安全保护区问题[13]等内容，其中既涉及监督问题，又涉及守法问题。但是其中仍然缺乏深入的实证研究以及国际视野的比较研究。

总之，当前我国学界的有关研究已为我国铁路安全保障提供了诸多重要的理论参考与思路借鉴。然而，对高铁公共安全法治保障方面的深入研究，仍然相对较少，至今尚无全面系统的著作，也缺乏相关实证研究的厚重之作和学术论文。

(二)国外相关研究现状

在西方法治发达国家，对高铁公共安全法治保障的研究也是比较重视的。在日、德、美等国，有关铁路安全的法条数量较多，学界高度重视对铁路安全立法保障的研究。日本在20世纪60年代已经研究新干线铁路法以及比较研究各国的铁路法制包括安全管理规定；还有人探讨放宽铁路法制限制和确保公共性问题。当时出台的《注释铁道六法》也涉及安全管理的内容。德国有学者著作《铁路通则法评析》(Wittenberg，2004年) 、《铁路规制法导论》(Thomas Schmitt，2010年)和《铁路监管法》(Erik Staebe，2018年)；美国也有学者研究高速铁路投资立法及其铁路安全的立法完善问题[14]等。其中体现了高铁建设立法先行的原则[15]。

在执法保障和事故防范的研究方面，西方学界和实务界特别重视。日本学者对铁路职员的惩戒效果、铁路事故防范、铁路安全综合评价指标、铁路反恐以及大地震中的铁路安全展开研究。在德国，从1996年至今连续公开出版《当前铁路法律问题》系列出版物23卷。其中涉及铁路法和工人保护(Reinhart Kuntner，2002年)、邻里保护与铁路建设(Andreas Hauer，2002年)、铁路安全法律责任(Roman J. Brauner，2008年)、铁路监管强制执行安全责任(Ralf Schweinsberg，2010年)、多国铁路公司法律责任比较研究等问题的研讨。尤其是，美国虽然高铁建设落后且铁路事故较多，但美国铁路安全保障和铁路反恐的相关研究颇多。在关于铁路恐怖袭击事件数据库建设上，美国陆地公共交通恐怖袭击及严重犯罪袭击数据库，走在世界前列[16]。该数据库在美国反恐决策上发挥了重要作用。其中涉及确保美国铁路客运系统安全的研究[17]；还有研究者在《制定美国高铁安全战略》报告中采用比较研究和实证研究方法提出安全保障战略的措施和建议[18]；也有人对关键基础设施的保护和对策[19]、防范人为和自然灾害确保铁路安全[20]等内容进行比较深入的研究。

在司法判例研究方面，西方学界也有一些成果。日本学者对JR福知山线脱轨事故的企业责任问题和刑事责任问题进行研究。德国和美国等国家也有某些类似的判例讨论。关于铁路安全守法保障和依法监督的保障方面，其专门的研究成果相对较少。据此可见，西方发达国家对高铁公共安全法治保障的研究也有自己的优缺点。尽管有的国家非常重视实证研究，但是目前也无专门研究高铁公共安全法治保障的全面系统的著作。

综上，国内外现有研究仍然留下了一些探讨空间。可以结合国内外有益经验，全面系统地、更加深入地研讨高铁公共安全的法治保障问题，为进一步促进我国高铁公共安全的法治保障以及为高铁“走出去”，提供更多更好的安全保障的智力支持。

二、我国高铁公共安全法治保障研究不足的原因分析

导致我国高铁公共安全法治保障研究不足的原因，既有表层原因，又有深层原因；既有历史原因，也有现实原因；既有主观原因，又有客观原因。它们是相互联系的，交叉发展的。这里，笔者主要从主观原因和客观原因来展开。

(一)主观原因

1.高铁安全法治保障观念的形成和发展是一个渐进的过程。高铁安全法治保障观念，是一种强调用法治来保障高铁安全的特殊的法治观念。正如有人指出，我们已完成“权利意识”的启蒙，但是“法治观念”的启蒙还在路上。这也是党的十八大提出“法治思维”与“法治方式”的深层原因所在[21]。 要让人们牢固树立法治观念，这是新时代中国特色社会主义法治建设的一项重要内容。增强民众的法治观念是实现国家治理现代化的思想条件与必然要求[22]。 法学理论工作者的法治观念的形成，也不是与生俱来的，也有一个不断深化认识和强化的过程。因此，高铁安全法治保障观念的强弱程度，也会在一定程度上影响着其中相关的研究。

2.铁路法学界对铁路法治的实证研究还不够重视。随着西方新法律现实主义的盛行与社会学研究方法的引入，近些年来实证研究已逐渐成为我国法学理论界的研究潮流[23]。 但是，在铁路法治研究领域，实证研究方法的应用仍然没有引起圈内学者的普遍重视。

3.当前铁路法学界更重视对铁路立法、铁路执法的研究，而对铁路司法、铁路守法、铁路依法监督的研究还重视不够；更重视某一视角某一层面的具体研讨，而对系统化的研究也还没有高度重视；更重视对国内铁路法治的研讨，而对国际比较研究重视不够，或者在一定程度上存在畏难情绪。

(二)客观原因

1.高铁安全法治保障的实践，大致有一个从无到有、从弱到强的渐进发展过程。有关高铁安全的法治保障是我国法治建设的重要组成部分。到1997年，我们党的十五大才首次提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略与重要目标。之后，党的十六大、十七大、十八大和十九大，一直都就如何推进依法治国作了重要部署。因此，对高铁安全法治保障的理论研究，与其逐步发展的法治建设是息息相关的。而其起步应当是在有了高铁之后的事。

2.高铁的发展与铁路法治的建设状况，制约着高铁安全法治保障的理论与实践的发展。高铁安全是其法治保障的直接对象，如果没有高铁，就谈不上高铁的安全问题，更遑论其法治保障理论与实践的问题。随着高铁的不断发展以及法治建设的不断进步，人们对高铁安全法治保障的理论与实践，也提出了越来越多的更高要求。

3.当前铁路法学界专业研究人才的数量和质量，明显地制约着对高铁安全法治保障的研究水平。专业研究人员的数量相对较少，其中外语能力强的更少。一些学者理论水平较高，而对铁路法治实践了解较少，有些实务专家经验丰富而理论素养不足。这些都制约着他们对高铁安全法治保障的研究状况。

4.反恐信息的保密需要，制约着高铁安全法治保障研究的学术交流与信息共享。随着我国进入高铁时代，高铁运输成为新常态，确保高铁安全稳定，已成为当前我国铁路公安机关的重要任务与全新课题。积极推进反恐防控体系建设，进一步巩固主动防范、科技防范、立体防范和实战防范的反恐格局，努力实现高铁反恐怖工作由“被动防御向主动防范，由初级阶段向高级水平”跨越升级[24]。 其中反恐怖情报工作是反恐战争取得胜利的关键因素。铁路反恐怖情报信息系统搜集、处理、加工、分析大量敏感与机密的信息，其中有的涉及乘客隐私，有的涉及暴恐情报，其泄露则会造成非常严重的后果，因而其系统的安全保密至关重要。即使涉及反恐措施的新动向的相关信息，也可能会影响到反恐的问题。

以上主观原因和客观原因是相互作用的，它们共同推动着我国高铁公共安全法治保障理论研究的发展。

三、加强我国高铁公共安全法治保障研究的若干建议

针对上述问题的原因分析，就其对策建议而言，笔者拟从应当重点研究的基本问题，以及有关创新等两方面来讨论。

(一)大力加强对高铁公共安全法治保障基本问题的研究

其基本问题，就是“如何真正形成全社会长期齐抓共管共保高铁安全的良好法治格局”。其中包括两方面：一是高铁系统内安全的法治保障问题(涉及高铁内的传染病防治、铁路反恐等问题)；二是高铁系统外环境安全的法治保障问题(其中特别是解决铁路沿线环境安全违法犯罪等诸多隐患屡禁不止的问题)。而它们又涉及高铁立法、高铁执法、高铁司法、高铁守法、高铁监督的基本问题。

我们对这些问题进行深入研究，具有重要的学术意义和应用价值。在学术价值方面，可以在前人研究的基础上，通过拓展性研究和竞争性研究，积极推进高铁公共安全法治保障理论系统化的新发展；可以通过对铁路反恐和铁路线下环境安全执法保障以及司法保障的实证研究，进一步夯实和丰富犯罪学中预防涉铁犯罪的研究。在应用价值方面，深入研究这些问题，有利于更好地推进高铁公共安全的法治保障，有利于更好地指导涉铁犯罪的刑事立法、刑事司法以及刑事执行的实践活动，也有利于促进我国交通强国战略的实施和法治文明的发展。

(二)应当注重在研究视角、方法与内容上的创新

我国以往的相关研究不够全面系统，也缺少实证研究的深入探究。因此，以下讨论主要从系统论视角和实证研究等方面来展开。

1.从动态法治系统角度认识并研究高铁公共安全的法治保障

高铁公共安全的法治保障，是以动态的良法之治的方式来保障高速铁路的公共安全的，它也是高速铁路公共安全的一种特殊的保障方式，是现代铁路法治的重要内容。我国高铁公共安全法治保障发展完善的基本路径和环节，包含立法保障、执法保障、司法保障、守法保障以及依法监督的保障，其中涉及法治系统的五个环节[25]。 对这一法治保障的体系，可以展开五个专题的研究。专题一：完善高铁公共安全的立法保障。其中可研究其保障的立法方式、立法内容等，包括起草《高速铁路安全条例(专家建议稿)》。特别是探讨“人防、物防、技防”和大“联防”(不同于局限在“人防”中的小“联防”)四位一体的预警机制的建设，研究完善铁路安全公益诉讼立法与铁路反恐立法等。专题二：强化高铁公共安全的执法保障。其中进一步完善其立体化的治安防控体系建设，进一步加强其安全隐患排查，加强高铁反恐情报收集研究，继续改进高铁反恐预警机制和大力强化高铁应急反恐能力建设等。专题三：强化高铁公共安全的司法保障。努力实现高铁司法公正，同时也要兼顾高铁司法效率。其中涉及民刑交叉、行刑衔接和司法裁判等问题研讨。专题四：加强高铁公共安全的守法保障。高铁沿线公民与企业保护铁路安全环境的守法行为、旅客不携带危险物品乘坐高铁的守法行为，是保障高铁公共安全的基本手段。大力宣传高铁安全法治保障的重要性，强化守法保障。其长效机制的建设，有待进一步深入探讨。专题五：强化高铁公共安全依法监督的保障。继续完善政府监督机制与高铁安全检察监督的协作机制，充分发挥社会监督作用，真正形成齐抓共管共保高铁安全的良好法治格局。对高铁安全的社会公共责任理论以及高铁安全共建共治共享的法治化治理，应展开更为深入的研究。

2.重视从国际视角研究高铁公共安全法治保障问题

努力加强对国内外有关高铁公共安全法治保障的比较研究。可重点对德、法、日等国家高铁公共安全法治保障的现状，展开全面系统的研讨。在梳理和总结代表性国家现行法律法规内容的同时，还要对其铁路法治实践进行相关研究，注意其缺点和局限性[25]。

特别是铁路反恐问题已成为一个国际性问题。在研究铁路反恐对策时，有必要全面系统深入地研究国外铁路反恐的研究成果与先进做法，借鉴国外相关的先进经验[16]。 也要关注其缺点并引以为戒，不简单照抄照搬，力求探索中国特色的世界一流的法治保障新模式。

3.重视实证研究方法的运用

可通过对中国裁判文书网上公开涉及铁路安全的全部案例，进行大数据研究和分析；又可选择去代表性的铁路法院调研，进行抽样调查的实证研究。其调研方式包括查阅案卷、旁听庭审、深度访谈、发放调查问卷等。由此获取一手案例、实证数据及铁路法治实践中的问题和经验。因为考虑到其中大数据收集的实际困难，对执法保障、守法保障和依法监督的保障，可以只采用抽样调查的实证方法，而对司法保障的实证研究，可以通过中国裁判文书网展开大数据研究分析。通过认真研究可以发现其中立法、执法、司法、守法和监督方面的具体问题及其严重程度，其中也应对问题的原因展开深入细致的讨论。

尤其值得注意的是，我国尚未建立全面的反恐数据库，包含铁路反恐案例数据库。国外反恐数据库大多可供我国研究时使用，但因不同数据库对恐怖主义有不同界定，在体例结构、详略程度和语言等方面也有较大差异，故而无法满足我国铁路反恐决策与研究的需要[16]。 对此，理论研究部门和实务部门要加强合作，积极建设具有中国特色的铁路反恐数据库，不断推进我国高铁安全法治保障水平。

4.加强多学科方法的综合运用

应当重视多学科分析与系统分析相结合的研究。高铁公共安全法治保障是一个系统工程，因而应当将高铁公共安全法治保障问题，置于法哲学、宪法学、民法学、行政法学、刑法学、诉讼法学、经济学、管理学、社会学以及犯罪学的大系统中进行研究，以多元视角，综合采用归纳分析和演绎分析等逻辑方法展开研讨。而且，其中铁路反恐问题也是涉铁恐怖活动犯罪的综合治理问题，其有效解决也离不开法学、侦查学、治安学、刑事技术学、网络安全执法学、犯罪学、管理学和社会学等多学科的支撑与滋养。因此需要众多学科研究人员的合作研究。建议组织多学科人员对铁路反恐战略、政策法律、工作标准、技术管理、国际合作等方面进行全面系统深入的研究，对铁路恐怖袭击的有效预防、情报预警、应急处置和侦查打击策略进行既有分工又有配合的深入研究[16]。 如此有利于探索更为科学合理的理论，对法治保障的实践提供更好的指导。

5.加强高铁安全的风险防范与法治理论前瞻性的研究

人类文明发展的历史，与劳动工具和生产力的发展密切相关。而法治文明的发展史，也与此发展变革相关联，历经诸多的时代挑战。从劳动工具和产业形式的历史变革来看，人类社会的法治文明发展，已大致历经农耕文明时代、工业文明时代与互联网时代，目前正向人工智能时代迈进。何谓“人工智能时代”？通常认为，人工智能时代以人工智能技术应用为核心，人工智能技术通过模拟人类神经网络，使计算机系统对数据库深度学习，进而能够进行分析、判断和决策。依据人工智能产品是否具有独立意志及其能否脱离人类控制而自主决策，可把其分为弱人工智能产品与强人工智能产品。因而，人工智能时代也可分为弱人工智能时代与强人工智能时代。据此，我国当前已进入弱人工智能时代[26]。与此演化历史相对应，一个全新时代的到来，对传统的法律理念与原有的法律法规冲击最大，而我们未来可能面临的强人工智能时代，也会给社会带来一系列的法律应对及立法完善问题。现在，法学界已有越来越多学者对人工智能带来的法律问题(包括可能的刑事责任问题)展开有益探讨，但是存在诸多不同的认识[27]。 探讨人工智能时代高铁安全监管与治理的法治保障问题，具有重要的现实意义和理论价值。其中对强人工智能时代法治保障的理论前瞻，也可能带来若干启发性的思考，因此值得关注。人类社会是否可能进入“强人工智能时代”？如果可能，那么何时进入？学界对此也有不同的认识。其中大致有肯定说、否定说和折中说。如果可能，那么，这无论在民事法、行政法、刑事法领域还是在前述五个法治环节，它都可能带来重大挑战。其中包括“强人工智能体”的责任主体资格和责任性质的认定与否、其行为如何控制、如何保障高铁安全等问题。笔者持一种折中说的立场，认为“强人工智能时代”终将到来，我们需要未雨绸缪。因此，可以对“强人工智能时代”高铁安全的风险防范与法治理论进行前瞻性的讨论。

总之，在当前我国缺乏高铁公共安全法治保障实证研究以及尚无相关全面系统著作的情况下，应当加强实证研究和系统化的理论探讨。其中包含对国外铁路安全动态法治实践的考察、加强法治系统五个环节的动态保障、“强人工智能时代”高铁安全的风险防范和法治理论前瞻等，拓展铁路法治理论研究的新内容。换言之，从多学科视角展开交叉研究与系统化的探讨，同时引入抽样调查法和大数据实证研究方法，使其定量研究与定性研究相结合、实证研究和规范研究相结合，实现我国在该研究领域的多视角与实证方法上的创新运用，积极推进我国高铁公共安全法治保障理论在更大格局中的新发展。