长城国家文化公园管理体制探究

徐缘，侯丽艳

河北地质大学法政学院，河北石家庄050031

长城国家文化公园是指由国家依法确定并统一规划，以保护传承具有长城线性文化遗产自然价值为目标，将长城所具有的科学、历史和文化价值以公园化的形式呈现，由国家划定并依法进行保护和管理的特定区域。长城是我国线性文化遗产资源的典型代表，遗址多且分散，区域跨度大，保存环境复杂。作为大型文化遗产保护的新方式，如何在立足于尊重文化遗产、彰显长城沿线文化资源特色的前提下，将长城沿线众多的文化元素有机结合，建设具有中国特色的长城国家文化公园，是当前迫切需要解决的问题[1]。长城国家文化公园的管理体制即“由谁来管”的问题，包括政府、企事业组织、志愿者个体等多元主体。作为长城国家文化公园建设的核心问题和关键环节，管理体制的合理性直接影响着管理的效率和效能。因此，探索长城国家文化公园新型管理体制对于长城国家文化公园建设发展尤为重要。

1 长城国家文化公园管理体制的现实样态

为了保护和传承我国重要的自然和历史文化遗产，我国从2017年起便提出“国家文化公园”概念。2019年12月《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》（以下简称《方案》）出台，明确开展长城国家文化公园建设工作，实现文化遗产的“共享”与“活化”。同时，《方案》提出，长城作为跨省市、跨部门的大型历史文化遗产，必须创新管理体制机制，构建协同管理机制。河北省作为长城国家文化公园的试点省份，已于2021年6月1日起正式实施《河北省长城保护条例》，长城国家文化公园首次入法。2021年2月，河北省迁安市成立了全国首个县级长城国家文化公园建设保护机构——长城国家文化公园管理中心，负责迁安市内长城国家文化公园的整体规划、资源利用等工作，促进文旅深度融合，形成统筹推进、市县联动、高效运转的建设保护工作体系。

2021年2月9日，我国正式成立国家文化公园专家咨询委员会，下设长城专家组，长城国家文化公园体制建设发展进入新阶段。各省市在《方案》的具体指导下，分别成立省级建设工作领导小组，编制各省份发展规划，推动建设基础工程，各项工作均取得了实质性进展。但由于没有成熟案例可供遵循，在实践探索的过程中存在统一管理机构缺位、保护管理力量薄弱、协调统筹不畅等诸多问题和不足。从当前现实情况看，我国长城区域跨度大，亟需建立跨区域、跨省市、跨部门的统一管理体制和协同管理机制。因此，文章在总结我国和国外典型国家的国家公园管理体制的基础上，结合我国长城的现实情况，试图构建一个适应跨区域、跨省市、跨部门的大型线性文化遗产和国家公园特点的长城国家文化公园管理体制。

2 我国国家公园管理体制现状分析

在政策层面，2013年我国首次提出建设国家公园。2017年《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《总体方案》）出台，提出我国国家公园将形成“统一事权、分级管理”的管理体制，为我国国家公园体制改革提供了总的指导方针。2018年国务院出台“三定方案”，组建国家林草局（国家公园管理局）统一行使管理权；我国现有的10处试点地区也分别成立国家公园管理局进行各国家公园具体事务的管理工作[2]。

在实践层面，我国目前的10处国家公园试点区形成了多样化的管理模式，大致分为三类。一是“中央直管模式”，东北虎豹国家公园管理局依托国家林草局驻长春专员办组建成立，形成“管理局—管理分局”两级垂直管理体制。二是“中央和省级政府共同管理模式”，大熊猫和祁连山国家公园管理局分别依托国家林草局驻成都和西安专员办组建成立。三是“中央委托省级政府管理模式”，青海省政府接受中央政府的委托，由三江源国家公园管理局进行统一管理，形成了“管理局—管委会—生态保护站—保护管理站（乡镇政府）”四级垂直管理体制。除政府主导参与国家公园管理外，各试点省份在此基础上还积极探索多样化保护管理模式[3]，例如祁连山国家公园探索生态保护与民生改善协调发展新模式；武夷山国家公园管理局将管理费用纳入省级财政预算，实施特许经营制度，坚持管理权与经营权相分离；三江源国家公园创新设置“一户一岗”生态管护综合公益岗位，建立利益共享和协调发展机制等。

总体来看，我国国家公园管理体制在形式上实现了统一[4]，中央层面由统一的管理机构——国家林草局行使管理权；各试点地区均设置了国家公园管理局，并在此基础上不断创新，积极吸纳企事业单位、志愿者个人、民间团体等多方主体参与国家公园管理，提高管理的科学性和民主性。但从试点实践情况看，由于国家公园属于中央事权，各地方政府缺乏主动性[5]，各国家公园管理局的人员编制尚未明确，各分局“有名无实”；各地方政府过度追求经济利益，特许经营强度不降反升，破坏了国家公园生态系统的完整性，导致无法实现建设国家公园的根本目的。

3 国外国家公园管理体制的经验借鉴

3.1 美国——“中央主导型”管理模式

作为世界上第一个建立国家公园的国家，美国采取“中央主导型”管理模式，联邦内政部统一负责国家公园管理事务。内政部下设国家公园管理局（NPS），独立行使管理权，主要负责国家公园的规划编制、政策安排、为国家公园的运营提供经费保障等管理工作，地方政府无权干预国家公园的日常管理事务。管理局下设7个地区管理办公室，主要负责园内的特许经营、商业管理等事务。管理分局下设基层管理机构——公园管理处，每个国家公园设园长一名，负责国家公园具体事务的管理，例如园内的资源管理、游憩娱乐、教育宣传等项目的开展，形成“国家公园管理局—地区办公室—基层管理机构”三级垂直管理体制[6]。此种纵向权力分配方式使美国在未单独建立内部决策、执行和监督三方机构的情况下，仍然保证权力不被滥用，同时也为其他主体参与国家公园管理创造了条件。

在政府主导的基础上，美国多方社会力量也同时参与国家公园的管理工作。企业、个人、科研机构、非政府组织以特许经营项目、社会捐赠等方式，通过设立国家公园基金会，为国家公园提供资金和人力支持，保障国家公园的高效运转。美国的垂直管理体制在坚持国家公园公益性、科学性保护原则的基础上，实现建立国家公园生态保护的根本目的；同时公园管理局独立行使职权，提高管理的有效性和科学性。

3.2 德国——“地方自治型”管理模式

作为联邦共和制国家，德国采取“地方自治型”管理模式[7]。中央层面由环保部及联邦自然保护局负责宏观层面的管理事项，例如立法框架安排、政策支持等；微观层面的具体事项由各州进行实际管理。州立环境部设国家公园管理办事处，管理办事处下设管理办公室，对国家公园年度发展计划、特许经营等具体工作进行管理，形成了“环境部—管理办事处—管理办公室”三级垂直管理体制[8]。国家公园的运营经费纳入州财政预算，用于国家公园的设施建设和相关保护管理工作。德国形成了一方主导、多方参与的管理格局。州政府在为每一个国家公园制定专门管理机构的基础上，还设置了两个专门机构——国家公园专家咨询委员会和地方政府委员会。专家咨询委员会吸纳了生态、经济等多领域专家，对国家公园的建设提供自己的专业建议，协调各部门与相关利益者的关系。地方政府委员会主要负责国家公园发展计划、规划制定、特许经营等政策的制定，协调政府与国家公园管理局的关系，为双方提供交流平台。

除州政府负责国家公园管理外，德国也非常重视环境教育工作，每年都会与相关学校、非政府组织和当地协会合作，开展“国家公园学校”项目；同时，德国还与当地农户、旅游公司等建立了“国家公园合作伙伴”合作机制。在处理与周边社区的关系上，德国采取社区共管方式，听取民众意见，消除信息壁垒，减少管理失控现象。德国各州政府根据本区域实际情况对国家公园采取多样化管理，有利于高效监管，同时更加贴合本地区实际，也更易取得当地人民的支持。但州政府在决策方面易受当地经济发展的限制，难以实现国家公园“保护优先”的目的。

3.3 日本——“央地协同型”管理模式

作为亚洲第一个建立国家公园的国家，日本实行“央地协同型”管理模式[9]。由中央环境省统一负责国家公园的管理工作。环境省内设自然保护局国家公园课进行国家公园相关法律制定和规划安排。环境省下设自然保护（环境）事务所，主要对国家公园的资金保障、规划设计、项目发展等事项进行管理。自然保护环境事务所下设自然保护官事务所，负责管理国家公园的基础设施建设、野生动物保护等具体事务，形成了“环境省—自然保护（环境）事务所—自然保护官事务所”三级垂直管理体制。

此外，日本还引入公众参与机制[10]，除政府外，企事业组织、民间团体、志愿者个人等也参与到国家公园的管理工作之中，其主要职责包括为游客解答疑问、协助开展基础设施维护工作、自然景观美化等管理工作。日本民间团体还自发形成了公益法人性质的“公园管理团体”制度，主要负责公园的日常设施修缮、数据处理、环境保护等工作。日本多元主体的管理模式能够使国家公园的各项难题得到针对性的解决方案，管理方式灵活多样；社会力量的参与，使得国家公园建设与社区居民的矛盾纠纷大大减少。

4 长城国家文化公园管理体制构建的路径选择

作为国家公园的创新性发展，长城国家文化公园建设需要在把握国家公园的本质属性中强化长城保护。从我国和国外典型国家的实践来看，坚持垂直管理体制，统一管理机构是国家公园管理高效的必然选择。长城作为跨区域、跨省市的大型线性文化遗产，涉及部门多、牵扯利益广，必须创新管理体制机制，由中央统筹管理，建立统一的管理机构，形成以政府为主导的垂直管理体制。在国家统筹、统一规划的框架下，支持和保障地方创新和社会参与，探索长城国家文化公园建设新模式，形成政府主导、群众支持、社会参与的长城保护新局面。

4.1 垂直管理体制

在借鉴我国及国外典型国家经验的基础上，我国宜采取以政府为主导的垂直管理体制，即在中央层面设国家文化公园管理局长城国家文化公园管理分局（简称“长城管理局”），统一管理全国范围内长城国家文化公园的事务，包括长城国家文化公园建设保护规划的管理与监督；协调文旅、生态、经济等多部门之间的关系；对各省、市之间的违法违规行为进行监管，为公园的运营提供资金保障等。长城管理局内设长城国家文化公园专家咨询委员组，委员组成员包括考古、文化、生态保护等多方领域的专家学者，对长城国家文化公园的建设事项进行宏观指导，负责完成长城管理局委托交办的事项，为长城管理局提供决策咨询和政策建议。各省（市）成立长城国家文化公园管理委员会（简称“管委会”）作为长城国家文化公园管理工作的专门机构，负责本省（市）区域内长城国家文化公园的管理工作。同时，相邻省份之间加强区域合作，建立信息共享、长效合作机制，实现资源共享、权责互联。根据本省（市）的实际情况，各省（市）管委会内设专家咨询小组作为咨询机构，负责研究、解读本省（市）有关长城国家文化公园建设的相关政策、法规，为管理机构提供专业建议；广泛宣传、深入解读长城国家文化公园发展理念，统筹协调推进工作进一步发展。各市（区）成立长城国家文化公园管委会分支机构，负责实施具体发展规划、文旅融合项目开展、资源管理、宣传教育、查处违法行为等具体管理工作，各县（乡镇）成立长城国家文化公园管理中心作为基层建设保护机构，形成“长城管理局—管委会—管委会分支机构—管理中心”四级垂直管理体制。

就长城国家文化公园建设现状来看，实施垂直管理体制有其合理性。首先，建设长城国家文化公园是一项国家工程，必须由国家统筹领导，统一规划。此种管理体制模式解决了我国长城跨区域、跨部门的难题，有助于明确国家在政策制定和战略规划中的指导地位，有利于我国长城国家文化公园公益性、文化性和科学性目标的实现。其次，各省（市）成立专门机构统一对长城国家文化公园的管理事项行使管理权，可以有效避免实践中政出多门、条块管理现象，使《方案》中提出的“权责明确、运营高效、监督规范”的管理模式和“中央统筹、省负总责、分级管理、分段负责”的工作格局真正落到实处。最后，中央统筹能够保证公园建设的资金来源，避免过度依赖地方政府。由中央统一领导，统筹协调具体工作安排，管理工作的效率大大提高。

4.2 社区共管机制

社区共管机制是指地方政府、管理机构、社区居民和其他参与主体建立合作伙伴关系，共同参与保护管理方案的决策和实施，实现权力、责任和利益的共享[11]。我国在《总体方案》中提出国家公园建立社区共管机制的具体要求和内容；德国采取“社区共管模式”的有益经验也值得我国借鉴。首先，在实行垂直管理体制的基础上，明确我国长城国家文化公园的管理主体为当地管理机构和社区管理组织。当地管理机构代表国家行使管理权，负有管理长城国家文化公园生态环境的职责；当地社区管理组织经管理机构赋权并在其监督指导下行使管理权。其次，采取以共管委员会为主的管理模式，由决策小组和当地社区村（居）委会管理社区事务。决策小组和当地社区村（居）委会的人员由当地村民公开选举组成，二者在进行管理决策过程要充分听取当地居民意见，并将最后的意见向公众公示，提高决策的透明度；同时，在决策小组和村（居）委会之外建立专门的监督机构，对各管理成员的行为和管理决策过程进行全程监督。此外，健全社区合作机制。当地社区可以与有合作意向的企事业组织或个人签订协议进行项目保护合作；合作保护协议双方由当地管理机构进行监督，对不履行协议、恶意毁约的行为进行处罚。最后，健全生态保护补偿制度，明确保护补偿标准，将补偿资金作为专项资金纳入当地财政预算，由中央统一拨付，以保障原住居民的基本权益。

4.3 公众参与机制

在明确长城国家文化公园管理主体的基础上，要引导社会力量积极参与到保护长城国家文化公园的工作中，鼓励企事业单位、民间团体、志愿者个人等多方主体参与到保护长城国家文化公园的工作。首先，将长城国家文化公园与乡村振兴相结合，建立社区参与和志愿服务机制，形成政府主导、社会多方参与的保护新格局。管理局可以与环保组织或学校建立合作关系，实施志愿者服务计划，通过吸纳多领域具有专业知识的志愿者，在统一培训的基础上，负责长城国家文化公园的分段保护工作。其次，开设长城文化教育宣讲工作。设立“长城文化博物馆”，聘用专职管理员通过讲解、宣传、展示等多样方式向公众开展长城文化教育，为公众提供精神层面的参与机制，提高公众的保护意识。健全生态管理和公益性岗位制度，聘请园区内合格的居民作为生态管理人员，负责长城国家文化公园日常的设施维护、日常清洁等工作。管理机构应当与有关部门建立信息资源共享和协商机制，支持公众开展园区保护的监测活动，为园区生态自然保护提供有力的数据支持。科研机构也可以对长城线性文化遗产保护修复等工作进行研究，为管理机构实施决策建言献策。

此外，政府可以对长城国家文化公园实施公园化的运营管理机制，助力长城资源的活化和利用。通过实施特许经营制度，将公园内的旅游项目交由企业管理，实行政企分离。管理者只负责管理工作，避免长城国家文化公园建设重经济、轻保护。企业可以将长城文化资源转化成有形的、可体验的文化项目，在长城保护的基础上适度发展文化旅游、特色生态产业，建设“长城博物馆”“长城文化主题公园”等文化场所，将文化资源挖掘与游憩模式创新相结合，重点发展旅游业和文化创意产业。例如河北省为实现“互联网+”旅游，推出“云长城·河北”。迁安市成立旅游集团，探索形成“中心+公司”新机制，大力实施“旅游+”模式，不断丰富全域旅游产品和业态。政府可以将一系列旅游项目与企业签订合同，同时处理好公益性与市场化的关系，对企业特许经营的范围严格把关，禁止从事耗费园区核心项目的服务，对违规经营的企业进行处罚甚至取消其经营资格。

5 结语

长城国家文化公园建设是从整体性视角对我国长城的文化价值和精神内涵进行发掘，将我国“长城文化”由“国家资源”转化为“国家象征”，既显示了我国中华文化的民族化和本土化，促进中华民族的伟大复兴和中国梦的实现；又推动了中华文化的国际化，有利于世界不同文化之间的交往和文化多样性的存续。对长城国家文化公园管理体制的探索，是长城国家文化公园发展的关键环节，在中央、地方、部门和社会组织管理中起着决定性作用。长城国家文化公园作为一项跨省域、跨部门的系统工程，应当在国家统筹和统一规划的框架下，鼓励和保障地方创新和社会参与，逐步形成政府主导、群众支持、社会参与的长城保护新局面，真正实现长城由国家文保单位向国家文化公园的转型。