基层形式主义：表现、原因及治理策略

杨 伟 民

(中共河南省委党校 党建教研部，郑州 450046)

形式主义历来是危害党和国家事业的大敌，无论是在革命、建设，还是在改革进程中，形式主义都以不同形式存在。形式主义起源于19世纪末20世纪初的俄国文艺领域，意指只注重艺术作品的形式要素而忽视其素材内容和思想价值的文学表现形式。对形式主义的批判从人文科学领域向社会科学渗透是苏联社会主义政党建立之后[1]。当时的俄国学者认为，形式主义文艺理论的哲学基础有悖于马克思唯物辩证法和历史唯物主义[2]，随后对形式主义的批判就成为马克思主义政党建设和国家建设的重要课题之一。与形式主义的斗争，伴随着中国共产党的百年成长和发展历程。历届党中央都把整治形式主义、推进党的建设作为重要战略部署。2019年，我国进入脱贫攻坚关键时期，同年3月，中共中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，主要解决困扰基层的形式主义问题，明确提出将2019年作为“基层减负年”，基层形式主义问题再次成为研究热点。

一、我国基层形式主义的现实图景

基层形式主义表现形式多样、花样翻新，但总结起来主要表现在两个方面：一是“合理的程式化”行政衍生的低效、重复的行政工作形式，如“比照性”执行和自上而下严酷的指标考核机制衍生的形式主义；二是行政观念异化导致的形式僵化、固化和低效的形式主义，如政绩观扭曲下产生的形式主义等。

(一)自上而下的指标考核机制衍生的形式主义

我国的行政体制是一种纵向的压力型体制和横向的条块连接的模式结构，行政任务和特定政治目标一般是通过自上而下的单考核来完成的，并赋予行政过程和行政目标一定的政治价值。指标考核也称成果测评，是伴随公共管理实践而出现的一种社会现象。将绩效考核引入行政领域，主要是指通过特定的程序和方法，基于预定的考核指标和标准，针对政府开展的某一专项任务或政府工作的某一方面进行全方位、多角度的考核[3]。这一方面体现的是行政权力的规制过程，这个过程又融入了政治价值取向；另一方面，政府通过具体细化的指标体系达到奖优罚劣的目的，并为奖惩提供具体的依据，从而推进行政行为的顺利完成。自上而下的考核机制衍生的基层形式主义有其产生的制度性原因，在基层行政领域表现尤盛，也是久治不愈的顽疾。

(二)基层政府的“比照性”执行

“比照性”执行主要是一种唯上思维导致的对上级政策的机械刻板的变通执行方式[4]，其本质在于基层干部在仔细钻研考核流程、考核内容和考核标准后，对其中常规性或者非核心的大多数工作做足了表面功夫，而对少数核心的、需要创新攻坚的问题进行了回避，以对浅层次要求的认真落实来掩盖不作为的实质[5]。“比照性”执行表现为片面、肤浅、僵化的理解中央精神导致的问题。习近平指出的“绣花功夫”很好地表现出它的本质，其实际上就是一种政治表演，既严重影响了中央政策的执行，也对政治生态造成极大污染。在人民智库发布的一项问卷调查中，被调查者认为基层工作中“反复报相同的材料，补台账、应对各种检查命令”的占42.03%；认为“工作微信群和政务办事群是晒摆拍、晒加班的秀场”的占41.85%[6]。

(三)基层领导干部政绩观扭曲引发的形式主义

中国古代历史上的“竞进之风”在变法期间盛行，就是因为在高度集权之下，下层贪吏曲解上层的“良法美意”而将变革之法变成掠夺民脂民膏的便利[7]。大多数情况下，在反腐的高压态势和基层行政谨慎心理的双重驱动下，基层政府在执行具体政策时，保持一种风险规避的策略，即对下级提出更多更高的要求，从而为本级行政组织预留出责任空间，这样责任和压力就分散给下一级的多个责任主体，其中一个下级主体没有完成任务也不影响上一级组织对本级组织的考核测评，而这种扭曲的政绩观则会导致基层多种形式主义的产生。

(四)基层行政事务性工作过度政治化而产生的形式主义

我国的行政体制是一种纵向的压力型体制和横向的条块连接模式的结合体。行政任务和特定的政治目标一般是通过自上而下的单考核来完成的，并赋予行政过程和行政目标以一定的政治价值。对于职能部门来说，要接受上级部门的业务指导，又要接受同级党委政府的领导，过多的行政事务性工作的政治化导致基层形式主义的产生。例如有些地方出现的“创卫生城市”“创文明单位”等临时性任务，一般都是作为政治性任务来完成的。当基层的所有事务都成为重要的政治性任务时，一方面基层政府部门疲于应付；另一方面党委利用政治权力给职能部门压任务，职能部门则阳奉阴违。

二、基层形式主义产生的原因

中国共产党历来重视反对形式主义。2019年3月出台的《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，使基层形式主义之风在一定程度上得到遏制。但在减负背景下，减负工作本身又成为一种形式主义，这说明基层形式主义问题极具复杂性和顽固性。对此，需要发掘形式主义产生的各种原因，从形式主义产生的制度环境和内部结构性矛盾、从基层形式主义所蕴含的特定政治和社会运行逻辑寻找基层形式主义产生的根源，为防治基层形式主义寻求解决之道。

(一)科层制理论下的压力型体制

中国的政治体制除了具有中国共产党领导的鲜明特色外，其独特优势还在于“能够统一规划国家目标、全面协调各方利益、有序推进社会进步”[8]。这种体制能够实现“在国家范围内从顶部到末梢的延伸和布网，这一方面对公权力行使构成了有力的约束和控制，另一方面促进了公共服务的统一化供给，有效推进了国家的现代化进程”[3]。但是，这种严密的科层制也具有固有的弊端。科层制来源于韦伯的官僚制，是在不断克服传统官僚制标准化、程序化弊端的过程中形成的现代政府组织形式。中国的科层制具有中国独特的实践面相，有“专业化和政治性双重特征”“呈现变动与常态的周期运作，即在实际运作中，常常是名义上的专业任务经常被临时性职责打破甚至重构”[9]。随着现代法治政府建设的推进，以及风险社会下社会治理对政府治理模式提出的更高要求，现代科层制更多地表现为一种纵向的压力型体制与横向的条块连结的模式。其一方面通过压力传导、指标考核等方式来完成特定时间的特定任务；另一方面通过职能部门的数据链接、资源分配等方式来配合完成各项政治目标任务，这也是导致基层形式主义产生的体制原因。

一是上级政府主导的全过程指标考核。有学者从中央与地方的关系视角出发，认为中国的科层制的纵向结构内部实际上嵌入了发包关系[9]，即行政发包制。具体而言，上下级政府在法定关系之外，辅以软性的事务外包合同关系，以经济激励和政治激励鼓励下级政府完成目标，由上级政府以结果为导向对下级政府实施全过程指标考核。这种科层制下的发包制导致“以整体性问责代替了各司其职，以承包人的无限责任代替代理人的有限责任，以人格化问责代替职业主义要求”[10]。项目制是当前国家治理的重要手段，但其只着眼于“单一任务的层层发包关系”，政府通过发包贯彻发展理念并同时调动地方政府的能动性。无论是发包制还是项目制，都是通过科层制下的压力传导，并以指标考核为辅助条件来完成治理目标。基层政府更多地是基于理智上的服从和形式上的合理，而非基于预设的政治目标的实现，这也为形式主义的产生埋下体制上的隐患。

二是同级基层政府政绩竞行下的内卷化竞争。在科层制下，对目标任务都实施量化考核，以绩效排名来确定等级，并由此作为奖惩依据和激励地方政府财政和公共物品供给的再投入。在这种体制机制下，同级基层政府之间处于竞争状态，为了能在这种竞争中胜出，基层政府及其领导干部各显神通，努力完成各项任务，在“求胜求稳”的心态下，有时不得不采取非正常手段来蒙混过关，形式主义由此产生。

三是任务层层加码下基层政府的策略执行。“中国共产党是一个典型的使命型政党，必然要求全国各级党组织和党员围绕党的历史任务采取步调一致的行动”[11]。“基层党组织是我们党的执政根基，我们党的一切政策和方针都要靠基层党组织来落实”[12]。虽然各级党委和政府的职责权限都有规定，但在具体实施过程中，各级党委及其部门的职责权限往往是不清晰的，大量临时性的、应急性的任务通过自上而下的渠道向下分发。在中央权力逐渐加强、下级事权没有相应上收的情况下，这种临时性的任务只能通过行政任务政治化的途径去实现，这也导致基层政府往往避重就轻。

(二)治理理念转变下央地治理模式的偏差

改革开放以来，我国经济领域的市场化改革催生和推进了政府治理从理念到实践的转变。从有限政府到服务型政府建设，再到以人民为中心的主体地位的凸显，表明党的执政理念转变下的政府治理理念的深刻变革。从20世纪80年代治理“规范化”的提出，到党的十九届四中全会通过的《坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中提出的要“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”，治理理念在中国发生了巨大的转变。基层治理是国家治理的基础，基层政府是国家行政权力的末端。在具体的治理实践中，基层政府与中央政府在理念转变、职责分工、技术运用等方面都存在着巨大落差，具体体现在国家意识、政府目标与政策落实上。这既凸显了基层治理的治理困境，也暴露了治理理念转变下体制上形式主义产生的根源。

一是运动式治理的弊端。运动式治理是以强大的政治合法性为基础，“国家通过有效的意识形态宣传与超强的组织网络渗透，借助政治动员对社会资源进行集中配置，以实现各项治理目的一种治理方式”[13]。在中国“集中力量办大事”的制度优势下，运动式治理具有现实合理性。然而，运动式治理镶嵌于科层制与压力型体制机制中，在实际运作中产生了诸多的机构性矛盾。运动式治理是通过政治动员和科层制下的压力机制，辅以政治激励和目标考核方式，使上级政府的治理目标得以上下贯通并付诸实践。但在实际运作中，基层政府基于自身的利益考量和压力机制，会对治理目标进行修正和重塑，从而产生基层政府的“政策变通”与“共谋行为”的“目标替代”[13]。

二是基层政府治理权责的失调。党的十八届三中全会以来，中央不断强调“简政放权”和优化政府机构设置。机构改革的目的是调整政府权力和责任在不同层级和不同部门间的配置关系，实质上是通过构建一套系统完备、科学规范、运行高效的政府治理体系来提升治理效能，实现有效治理。但现实是，经历过多次行政体制改革的基层政府仍然处于“权小、责大、事多”的状态。基层政府治理权责失调主要表现在治理事务泛化、治理权力被分解、治理责任边界扩大等方面。

三是技术治理的局限。技术治理是指政府治理的“技术化”转型，其以实现国家治理体系和治理能力现代化为目标，运用互联网、大数据等技术手段，推动治理方式变革，追求政府治理的规范化和标准化。技术治理已经嵌入国家治理体系，其遵循标准化操作，相应的制度安排以法治化、规范化、技术化和标准化来追求治理过程的精准性，过度的技术化追求忽视了人的主体性，导致“只见数据不见人”的数字治国、文件治国、数字管理等形式主义。但同时，技术(新的科技方式)又作为一种工具被运用于治理过程中，以实现政府的治理意图、提升治理效能。在基层复杂的治理环境中，技术并非总是表现出其固有的先进、便捷等优点。例如基层社会老年群体无论是对新的数字治理理念还是数字技术的接纳度都不高，基层政府工作人员在面对此类行政对象时，有些任务完成得也是极为困难。

(三)思想认识和能力要求跟不上新时代基层治理需要

一是宗旨意识不强。形式主义实质上是一种功利主义、适用主义，是忽视集体利益或整体利益、追求个人利益或小集体利益的结果。宗旨意识不强，思想免疫力、抵抗力的问题，实际上是基层领导干部党性不纯、政绩观错位的结果，也是基层形式主义产生的思想根源。

二是责任担当缺失。有些基层领导干部对形式主义的危害视而不见、任其蔓延，或者采取形式主义的方法应对形式主义，究其原因是担当精神的缺失。首先是遇事怕担责任，其次是懈怠思想严重。面对上级安排的形式主义任务，“睁一只眼闭一只眼”，奉行“事不关己高高挂起”的态度，不积极不主动，得过且过。

三是能力水平有限。除了上述思想认识的偏差，基层形式主义的产生还跟基层领导干部的能力水平有直接关系。一些领导干部平时作风“庸懒散漫”，遇事糊弄敷衍，不注重在日常工作中磨炼摔打、增长本领，一旦上级下达急难险重任务时就理不出头绪、做不了决断、出不了实招，只能用照抄照搬上级文件来掩饰工作能力的欠缺。

(四)党组织内部结构和组织理性的不完善

组织领导是中国共产党领导的主要方式之一。党的十九届四中全会明确了组织领导的体系和构架：“健全维护党的集中统一的组织制度，形成党的重要组织、地方组织、基础组织上下贯通，执行有力的严密体系，实现党的组织和工作全覆盖。”党组织通过一定的形式确保政策的上下贯通，并保持党组织本身的纯洁性和先进性等特征，如加强党的自身建设的集中教育制度、三会一课制度、定期巡视制度等，但由于组织内部结构和组织理性的不完善也造成了形式主义的产生。

一是对党组织的依附性产生的对党忠诚心理。马克思主义政党是通过组建党的组织和不断完善党的组织来加强自身建设的，将对党组织忠诚作为一项政治素质贯穿于党员成长的全过程。党组织通过政党文化、意识形态教育来达到对党员的形塑，从而实现党员由内而外，在理想信念、思维习惯、行为方式上对党的忠诚，以及对党规党纪的遵守与践行。

二是党组织自上而下的单向度关系是基层形式主义产生的催化剂。组织内部上下级之间是单向的“部署—落实”关系，导致下级办事缺乏灵活性、创造性，工作只注重如何让上级满意，想领导之所想、做领导之所好[14]，政策执行忽视客观实际，建立在“唯上”的思维之中 。事实上，这种自上而下的单向度关系助推了基层形式主义的产生。

三、构建基层形式主义治理的系统工程

(一)思想认识上正本清源

党的事业的根本是“人民至上”，党员干部只有时刻把人民利益放在最重要的位置、把“群众满意不满意”作为判断工作成效的根本标准，形式主义才能够无处生根。为此，首先要强化党的政治建设。要在思想认识上正本清源，最关键是要把党的政治建设放到首位，加强理想信念教育。理想信念是总开关，把持不好，理想信念就会动摇，就会滋生形式主义。同时要坚持人民利益至上原则，党的路线方针政策和重大决策部署无一不体现着人民最根本最重大的利益，我们只有从政治高度上认清这一点，才能真正学懂弄通做实习近平新时代中国特色社会主义思想，强化“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”，使“党性和人民性”相统一，形式主义的思想认识根源也就得以彻底破除[15]。其次要坚持实事求是的思想路线。坚持实事求是的思想路线就是要在工作中理论联系实际，创造性地开展工作，既要认真领会上级精神，又要了解社情民意。习近平指出：“如果在贯彻落实上级精神时，在体现基层和群众的愿望时，只是依样画葫芦，不善于上下结合，其结果必然是貌似‘负责’，实乃敷衍塞责。”[16]坚持实事求是就是要做好实践考察，了解群众的实际需求，摸准基层的脉搏，结合实际开展工作，避免照本宣科地执行上级任务。最后是要树立正确的政绩观、权力观。基层治理作为国家治理的基础，培育基层干部正确的政绩观、权力观关系基层治理能力现代化的进程。树立正确的政绩观、权力观，自觉坚持以人民为中心的发展理念，就是要摒弃“会议管理、文件管理、表格管理”的形式主义理念和思维定式，使“形象工程”“面子工程”无处遁形。

(二)能力水平上打磨锤炼

解决好“本领恐慌”，才不至于陷入疲于应对的形式主义工作状态。提高能力水平非一日之功，也不可能一蹴而就，因此在日常工作中要下足功夫，练就真本领。首先要下足学习的苦功夫，真正把学习融入工作生活，使之成为日常习惯和自觉追求，掌握好马克思主义这一看家本领，提高运用马克思主义世界观和方法论观察和分析问题的能力。其次要深入实际调查研究。调查研究是马克思主义的思想方法和工作方法，也是我们党的优良传统。要“避免前呼后拥、走马观花、隔靴搔痒，满足于听听、转转、看看，蜻蜓点水，浅尝辄止”，切实走好群众路线，练就做好群众工作的真本领，克服形式主义。再次要做好科学部署工作。要做好长期规划，建立工作推进时间表、路线图，不搞突然袭击，给基层了解情况、上报材料留足时间。而要制定科学求实的工作任务就必须做到“理、法、情”三者的紧密结合。“理”就是要紧扣中央精神和中央决策部署，贯彻落实工作要遵循规律、明确好工作思路、分解好工作步骤，稳扎稳打，一步一个脚印把工作做实做细；“法”就是要坚持法治意识和法治思维底线；“情”就是布置的工作任务要结合当地实际，在坚持原则的前提下适度灵活，给予基层干部一定的自主权，使其工作更能得心应手。

此外，推进基层干部能力培训常规化也是提升基层干部能力水平的重要方法。要以提升治理能力和专业能力为根本，推进基层干部能力培训常规化。

(三)制度机制上建立健全

“形式主义的滋生蔓延主要在于制度性缺陷”[11]。基层形式主义问题是多种因素共同作用的结果，但制度机制上的原因是根本原因，问题就在于政府条块权责关系的失调。因此，治理基层形式主义要从整合条块关系入手，建立健全相关的制度体系。首先要整合条块关系，厘清基层政府职责边界。权责对等是现代政府运行的基本规则。基层形式主义产生的体制机制原因是上下级政府之间的权责不对等。因此，要赋予基层以一定的事务自决权，解决基层权小责大事多的现状，实现权责统一；要整合条块关系，减轻基层过多过泛的政治任务，避免基层“眉毛胡子一把抓”；要为任务下沉配备相应的资源，解决“事下人不下，责下权不下”的不对等关系。其次完善考核、评价、激励机制。要强化群众满意度考核，使真正在群众中有好口碑的基层干部得到提拔重用，真正把政治上过硬、业务能力突出的干部选好用好；要把工作业绩落到基层干部的评价、晋升上，让基层干部把更多的精力投入到为人民群众办实事上；要优化问责机制，慎用“一票否决权”，把问责与容错机制有机结合起来，激发基本干部干事创业的动力，避免因“避责”而产生形式主义；要进一步完善对党员干部的关爱帮扶机制，特别要落实好基层干部的工作生活待遇，切实解决好基层干部的实际生活困难，解除其后顾之忧，让基层干部把精力完全用到为民办实事上。最后要建立信息资源共建共享机制。信息技术的运用在提升政府技术治理效能的同时，也滋生了“信息形式主义”，进而让“技术赋能”变成了“技术负能”。因此，要加强管理放权，培养基层干部的自主性和能动性，不做报送信息的传声筒；同时要加强治理的法治建设和安全防范，加强信息整合力度，建立信息资源共建共享机制，培养基层干部的数字素养，在工作中树立创新意识，从而提高学习能力和应变能力。

(四)组织功能上健全完善

首先要进一步发挥党组织的自净功能。我们党一直对形式主义保持高度警惕，历届中央领导集体都注重同形式主义作斗争，这是组织自净功能的表现。新时代，随着党的事业的全面发展，基层治理工作全面铺开，形式主义以新的形态嵌入基层治理的各项事务中，侵蚀党的肌体。为此，要进一步发挥党组织的自净功能，“教育引导党员、干部改进学风文风会风，改进工作作风，在大是大非面前敢于担当、敢于坚持原则，真正把心思用在干事业上，把功夫下到察实情、出实招、办实事、求实效上”[17]；要把形式主义作为重点工作来抓，对存在形式主义问题的党员干部严肃处理，充分发挥党组织的自我革命功能，保持党组织的先进性。其次是处理好民主与集中的关系。在组织行为中，民主与集中的关系是组织行为制度化的关键，如果只有集中而没有民主，对集中的反馈往往夹杂着形式主义。要充分发扬民主，调动基层工作的积极性，赋予基层一定的话语权，有效避免“唯上”思维；要尊重基层工作实际，上级的工作部署要减少主观判断，让人民群众参与其中，避免组织形式主义[14]。最后要以党历次整风的经验教训为镜鉴。从历史看，我们党历来重视对形式主义的整治，并积累了不少经验，形成了若干制度和措施。这些制度和措施对于防治形式主义发挥了重要作用，可以为新时代治理基层形式主义提供借鉴。