国家愿景下强化学生身体受教育权之路径建议——以义务教育阶段学生为对象

杨 林

（重庆大学 马克思主义学院，重庆400044）

1 问题的提出背景及国家愿景

1.1 问题的提出背景

改革开放以来， 国家层面对我国青少年体质健康进行过多次测试， 结果显示在身体形态、 身体机能和身体素质3 方面， 我国青少年在若干指标上显示出程度不一的下降趋势［1］。国家卫健委数据显示:目前我国儿童青少年的近视率居世界首位，小学生近视比例为36%，初中生近视比例为71.6%，高中生近视比例为81%［2］。 在学生体质测试中将学生的身体形态划分为正常、低体重、超重和肥胖4 类，身体形态肥胖、超重等非正常的比例为：四年级男生25.8%、女生20.8%，八年级男生21.8%、女生19.4%，部分区域学生肥胖问题非常突出［3］。 教育部等部委组织实施的“中国学生体质与健康调研”（以下称“体质与健康调研”） 数据显示，1995～2005 年学生的引体向上、50m 跑、立定跳远、斜身引体等测试中，除速度素质下降幅度较小外，爆发力、力量素质有明显的逐年下降趋势。 “体质与健康调研” 还显示1985～2005 年义务教育阶段学生的耐力素质也在下降。 而《2008-2010 年国家学生体质健康标准测试数据分析报告》（以下称 《分析报告》） 根据数据得出的结论是：2008～2010 年义务教育阶段学生的上述体测项成绩几乎没有增长。《分析报告》另表明，2008 年义务教育阶段学生耐力素质不及格率在10%～14%之间，2010 年小学至大学阶段学生耐力素质的不及格率为10.64%～12.84%。2008～2010 年时段中反映耐力素质的各项测试指标成绩没有明显改善［1］。 此外，华东师范大学“青少年健康评价与运动干预”教育部重点实验室与日本相关机构合作研究后发布的 《中日儿童青少年体质健康比较研究结果公报》显示：2014 年至2016 年，日本儿童青少年的灵敏协调性、柔韧性和心肺耐力等方面高于中国，中国低龄阶段的儿童青少年在力量、 速度等身体素质指标上与日本的差距有所缩小，但随着年龄增长又被拉大［4］。 上述现状如果得不到及时有效的遏制和扭转不仅会影响个体生活工作质量、增加医疗成本，还会为社会发展带来诸多隐患，甚至影响国防力量的选拔。 如青少年视力不良率持续攀升可能会导致我国在精密制造、 航空航天等领域无法招聘到足够数量的符合视力要求的从业者，这将从另一个层面间接对我国经济、科技、社会的可持续发展及国家安全形成威胁［5］。 此外，如整个民族在身体形态、身体机能、身体素质方面长时间呈下降趋势，也会给国家树立民族自尊心自信心的努力带来一定的负面影响。

在此现状背景下，2016 年10 月中共中央、 国务院联合印发《“健康中国2030”规划纲要》，2019 年8 月国务院办公厅印发实施《体育强国建设纲要》，其中对青少年的体育服务体系建设、身体素质的提升、健康状况的改善都有具体步骤安排和目标设定，以此为推进基础最终达到在“2050 年全面建成社会主义现代化体育强国，人民身体素养和健康水平、体育综合实力和国际影响力居于世界前列”的目标。 本文将从学生身体受教育权的保护角度出发， 探讨在实现国家愿景步骤中改善和提升青少年身体形态、身体机能和身体素质的方法，建议用完善制度的方式保障义务教育阶段学生的运动时间， 提高体育教育效率，增加运动负荷和体能练习，最终达到有效改善青少年身体现状的目的。

1.2 体育教育现状与国家愿景的冲突

《“健康中国2030”规划纲要》提出：“确保学生校内每天体育活动时间不少于1 小时，开齐开足体育课。 到2030 年青少年学生每周参与体育活动达到中等强度3 次以上， 国家学生体质健康标准达标优秀率25%以上。 ”2018 年8 月教育部《综合防控儿童青少年近视实施方案（征求意见稿）》中对我国儿童青少年的近视防控做出了具体目标和规划：“到2023 年，力争实现全国儿童青少年总体近视率在2018 年的基础上每年降低0.5 个百分点以上。 到2030 年， 小学生近视率下降到38%以下，初中生近视率下降到60%以下，高中生近视率下降到70%以下。 ”在学生体质健康期望中，提出了国家学生体质健康达标率和优秀率达到25%以上的目标［6］。 然而与国家愿景相悖的实际情况则为青少年体育教育现状堪忧： 很大一部分学校体育课程未能开齐开足、学生合理运动时间被挤占；体育课程未与学生生长发育规律同步，缺乏科学设计，锻炼效果欠佳。 依据教育部《义务教育课程设置实验方案》规定，四、八年级体育周课时数应为3 节， 但监测发现44.3%的学校四年级体育周课时数少于3 节，60.8%的学校八年级体育周课时数少于3 节［3］。而且仅剩不多的体育课还普遍存在被临时挤占现象， 绝大多数学校开设名为体育课实为其他课程的现状比较突出。 此外，耐力跑、体操、攀岩、游泳等具有一定危险性但对增强学生体质健康、 意志品质极其有效的运动被很多学校禁止开展。 义务教育阶段学生身体受教育权被侵害的现状与国家着力提高青少年体质健康状况的愿景相违背和冲突。 如果这种普遍的体育教育现状得不到尽快的扭转， 那么国家层面增进学生体质健康、 提高民族整体素质的愿景将无法顺利实现。

2 身体受教育权的宪法支撑与立法缺憾

2.1 宪法的明确赋权与普通法律的虚弱实施

就世界范围而言， 联合国全部192 个成员国的187 个成文宪法国家中，有74 个宪法文本对体育做了直接规定，内容涉及健康、教育、经济、文化、社会、外交和政治等领域。 显然全球有超过三分之一的国家在宪法里对体育做了规定， 如波兰宪法第68 条第5 款就明确规定：“公共当局应支持发展体育文化，尤其是在儿童和青年中。”［7］我国《宪法》是治国安邦的总章程，具有最高权威性、极度稳定性、相对原则性、最大概括性等特点。 人的基本权利是作为一个人应享有的自然性权利，需要宪法以条文的形式确定、固化、保障、实现，某种情况下甚至是赋予。 《宪法》第19 条之“国家发展教育事业，举办各种学校，普及初等义务教育”是宪法确定的国家教育义务，即公民受教育的基本权利由国家义务的形式来承诺和维护，结合《宪法》 第33 条的规定：“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务” 可以理解出某些权利义务的相互依存性、不可分割性。 进而，从第46 条之“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。 国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展”可知，教育权、受教育权具相互依存性和不可分割性， 是宪法规定的公民的社会生活基本权利， 是公民的基本接受义务和国家应尽的实施义务，个人有接受公共教育的权利，也有义务接受国家义务行使于己。 相应，青少年公民的身体受教育毫无争议地属于受教育权下之分支权利，结合《宪法》第21 条之“发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质”的基本国策，也可释出存在国家对青少年强制体育教育的义务因素。 综上，对义务教育阶段学生而言，让身体接受教育是国家的实施义务、个体的接受义务，更是个体自然人的一种宪法权利即身体受教育权，是公民权内容涵盖下的体育人权的社会化， 需要国家加以干预、支持、促进的“积极权利”［8］。

然而对于处于宪法总纲之中、当属于基本国策、体育运动的总体决定的我国《宪法》第21 条而言，其条款的实质化、具体化程度不够。这种方针条款下体育运动的保障需依赖于立法者自身的积极作为，而我国体育立法内容和具体措施的落实又不足以支撑第21 条所寄予的希望，以至于导致宪法条款效力的虚置化，并损害宪法整体规范的一致性，使宪法无法全面保持强制力，全民体育权弱化。 国家对儿童青年少年的体育活动给予的保障乏力，实与第21 条虚弱实施和执行不力有关［9］。 任何侵犯公民权利的行为均为宪法所禁止， 而且必要的立法直接关系到普通法律对公民具体权利的确认和保障。 因此，在《宪法》框架下我国《体育法》《义务教育法》《学校体育工作条例》 等普通法律法规都对义务教育阶段学生身体受教育权进行了各种规定，如《体育法》第5 条、第17 条、第19 条等条文规定：“国家对青年、少年、儿童的体育活动给予特别保障，增进青年、少年、儿童的身心健康。 ”“教育行政部门和学校应当将体育作为学校教育的组成部分，……。 ”“学校必须实施国家体育锻炼标准， 对学生在校期间每天用于体育活动的时间给予保证。 ”《义务教育法》第37 条规定：“学校应当保证学生的课外活动时间，组织开展文化娱乐等课外活动。 社会公共文化体育设施应当为学校开展课外活动提供便利。 ”但近20 年来国家各个层面出台了百余部法律、行政法规、部门规章和政府文件都无法遏制我国青少年身体形态、 身体机能和身体素质持续变弱、下降的趋势。 究其主要原因，关涉学生身体受教育权的法律、法规、规章等存在明显的立法疏漏。 以《体育法》为例， 学生的身体受教育权和教师的体育教育权没有在该法中得到应有的体现与尊重，《体育法》在“学校体育”章节中的规定都是义务性规范，在管理效力的价值目标下，学生和教师的体育权利容易被这种管理效力所掩盖和忽视， 这应该是学校发生体育侵权的制度动因［10］。 此外，事后执法不严、违法不纠的现象也长期存在，无法遏制和震慑社会、学校、家长等在升学压力下形成的侵权动机和行为，这些延长青少年学习时间、减少运动次数、 缩短睡眠时间等行为， 导致了青少年身体形态、身体机能和身体素质方面严峻的现实。

2.2 法律条文的缺憾及提升价值

体育法在广义上被认为是一门规制体育行为和解决体育纠纷的规则集合体，涵盖体育与合同、体育与侵权、体育与教育等方面。 关于体育法在我国法律体系中的地位，即在整个法律体系中体育法是不是一个独立部门的判定， 有观点认为它即具有民事性质的规范，又是具有行政性质的规范，是一部兼具行政法和民法的某些特征的独立的部门法。 也有观点认为体育法不是独立的法律部门，而是属于社会法范畴。 在此笔者不做过多探讨，只是对狭义《体育法》及其相关义务教育阶段学生身体受教育权的一些法律、法规、规章进行必要检视。

如前简述，《体育法》 已在第3 章中以国家义务的名义对青少年儿童的运动时间保障、身心健康维护、体育课程开设、训练和竞赛等方面进行了制度安排， 也规定了学生体格健康检查、体质监测机制。 但《体育法》的“法律责任”专章中只是为“药物禁用”“设施保护”“资金安全”等方面设立了仅有的6 条责任条款， 而对于侵犯第3 章中青少年儿童的身体受教育权的行为没有规定任何惩戒或处罚， 即教育单位的法律责任与法律义务没有形成对应关系。 譬如对于体育课开设不足的教育单位、挤占体育课的现象并无处罚措施，更没有明确具有处罚权的行政主体。 也无关于实施国家体育锻炼标准和学生在校期间体育活动的时间保证的详细规定， 以及怠于实施的违法责任。 对于学生体格健康检查、体质检测过程中出现的把关不严甚至数据造假的后果也无从找到相应的处理标准和办法，也就无法去追究违反法律义务者的法律责任，导致教学单位侵权现象较为严重，义务性规则的实效性受到影响。 唯有强加与义务主体怠于履行义务的法律责任承担， 法律的社会意义才能得以彰显，否则相关领域法律的实效性存疑。 如近年偶有司法适用《体育法》的案例，但多为“附随”援引，因《体育法》缺乏必要的制裁性要素， 法院很难将其条文作为直接的裁判依据［11］。

同样，《义务教育法》中，仅有的一条涉及体育教育的条文中也只是粗略地规定了学校应当保证学生的课外活动时间，倡导社会公共文化体育设施应当为学校开展课外活动提供便利，但并无违法惩戒措施，凸显了义务教育阶段学生身体受教育权在该法中的被边缘化和弱势地位。 我国已经走过了文盲消除期、初中级教育匮乏期，在义务教育已广泛普及的现阶段不应再因为追求极致的智力教育和“完美”的终极升学目标而侵犯学生身体受教育权， 忽视体育课程的设置和实施具有与文化课相同的重要意义和必要性， 人为放弃本可以到达的学生全面发展的目标和结果。 有鉴于此，基于受教育权具有的受益权功能和防御权功能， 一方面要求国家建立完善相关的制度、组织和程序，解决身体受教育权利的有无问题，甚至拓展权利的空间，促进权利效力最大化［12］；另一方面也防御来自法律实施部门对身体教育的不作为和故意弱化，解决身体受教育权利的高度实现问题。 此外，我国《宪法》《教育法》都宣示教育的目的在于培养公民德、智、体、美等方面全面发展，意即要求义务教育应具有一定的准市场性，其培养目标和教育内容须考虑到社会或市场的需求，符合市场经济中适者生存法则［13］，单纯的的重智轻体教育无法培养出适应社会激烈竞争人才，综合能力的突出才是应对优胜劣汰自由竞争的不二法则。 因此，义务教育的价值在于权利与义务、 公益性和准市场性的高度融合和平衡。 譬如日本义务教育被法定为公民最基本的保障之一，国家尽其所能地予以普及和提高，并力求受教育者的均衡全面发展，义务教育的国家义务和公益性得以体现；上世纪八十年代， 经济高速发展期的义务教育的均衡化努力与日本激烈的升学考试竞争重叠， 但激烈的升学考试竞争并没有在较大程度上制约公民接受均衡发展和全面培养的义务教育，其原因之一即是义务教育阶段教育行政机构不以升学率考核学校，学校也不以升学率考核教师［14］。2008 年日本文部科学省颁布新版学校体育《学习指导要领》，将体育教育内容设置为“增强体质”和“运动学习”两大板块，强调九年义务教育中学校体育增强体质与运动技术学习并重， 并针对不同水平年级进行了合理的安排［15］，通过运动技术学习使绝大多数学生都能熟练掌握游泳、器械、球类等技能。 因此，接受均衡教育和有着体育特长的学生更能受高等教育“自荐入学”“推荐入学”等入学方式的青睐，而且素质全面的年轻人在就业、晋升等方面也更具优势， 学生权利的保护效果和义务教育的准市场性得以体现。

1998 年国家教委印发了关于 《普通中小学和中等职业学校落实〈学校体育工作条例〉检查评估细则》的通知，旨在规范学校体育工作，加强执法检查，促进学校贯彻落实《学校体育工作条例》，推动学校体育卫生工作的开展，全面推进素质教育。 该《细则》详细规定了评估得分标准，但只是对获“优秀”等级的学校及贯彻落实《学校体育工作条例》取得突出成绩的地区或县进行表彰。 对于评估“不合格”的教学单位或在评估过程中的非严谨甚至弄虚作假行为并无处罚规定， 导致未能将检查评估与日常体育工作有机结合起来推动学校体育工作的发展。 因此，《学校体育工作条例》对义务教育阶段学生身体受教育权的保护也很薄弱，全面性不够，操作性较差。

综上， 法律法规层面对义务教育阶段学生身体受教育权的保护乏力，倡导意义、象征意义大于实际保护效果，涉及学生身体受教育权的制度建设具有较大的提升空间和价值意义。

2.3 处罚主体安排不当导致对责任主体处罚偏轻

如前已述，《体育法》及《义务教育法》中，除了对于义务教育阶段学生身体受教育权的相关规定比较粗疏， 缺乏强化学生身体受教育权保护的可操作细则外，还存在以下共性：并未明确规定违法侵犯学生身体受教育权后的处罚对象， 即违法单位或个人在上述法律框架下无需成为违法责任主体， 主体责任模糊不清， 就现阶段而言学生身体受教育权被侵犯后并无法律上的救济途径。

《行政机关公务员处分条例》规定：对行政机关公务员处分的种类分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除6 种，公办教育、 体育等单位中从事管理的人员亦适用该条例。 因此在《学校体育工作条例》的奖励与处罚专章中，第27 条规定对有“不按规定开设或者随意停止体育课的、未保证学生每天一小时体育活动时间的” 行为之一的单位或者个人，“由当地教育行政部门令其限期改正， 并视情节轻重对直接责任人员给予批评教育或者行政处分。 ”但实际操作中，公办教育单位变相未开设体育课、暗地里停止体育课、挤占体育课和每天一小时体育活动等侵犯学生身体受教育权现象发生后， 并无单位管理人员受到严重行政处分的案例， 对该类单位和管理人员的行政处罚明显缺失或偏轻。 而且《学校体育工作条例》规定由当地教育行政部门作为处罚人， 在普遍重智轻体的社会大环境及风气下，由当地教育行政部门作为违规处罚人，其处理意愿和力度值得商榷。2005 年《教育部关于落实保证中小学生每天体育活动时间的意见》 中明确规定校长是保证学生每天一小时体育活动的第一责任人，要求“各级教育督导部门将落实学生每天一小时体育活动工作， 列为对学校日常教学工作的检查、学校校长年终考评以及有关的工作评比内容之中。 ”此外，2012 年教育部等四部委《关于进一步加强学校体育工作的若干意见》及2016 年国务院办公厅《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》中，均把学校体育和学生体质健康水平作为教育部门及其领导干部业绩考核的重要内容，学生体质健康水平持续三年下降的地区和学校， 教育工作评估和评优评先中实行“一票否决”。 但遗憾的是至今罕见因学生体质健康水平三年连续下降而被“一票否决”评优评先的地区和学校， 旨在加强学生体质健康的行政问责机制并未产生应有的作用。

总之，对侵犯学生身体受教育权导致体质下降的现状，现今法律、 法规及规范性文件要么没有明确规定承担责任的主体， 要么规定由教育行政主管单位对个人责任主体进行行政处罚，并未对单位主体进行必要的处罚和规制，而且教育行政主管部门对涉及本系统内的个人的行政处罚明显偏轻偏少，处罚力度不够，处罚意愿不强。

3 改变现状的可行路径——学生身体受教育权的法律强化

3.1 完善法律法规，变更处罚主体

现有《体育法》并未在“学校体育”专章中对学生体质健康及体育活动时间进行强调和细化，在“法律责任”专章中也未对学校体育中的一些违法行为进行规制， 这不能不说是一种遗憾；《义务教育法》 也没有对学生身体受教育权的保护做必要的强调。 日本于1961 年出台《体育振兴法》，强调中央政府及地方、社会公共团体必须重视青少年的体质健康发展，2000年出台了以《体育振兴法》为依据的《体育振兴计划》，2005 年根据实施情况修改了法规的发展目标， 其中用详细的实施措施及处罚手段将全面提升学生体质健康水平作为该计划的第一目标，以求有效遏制青少年学生身体素质下降的趋势，取得了很好的效果［16］。 如小学三、四年级必须要有游戏性跑、跳、跨、游等增加体质练习，五、六年级有短跑、跨栏、游泳等体能练习。 初一、二、三年级，除游泳、器械等运动技能外，体能练习是必修，项目分为：1）短跑或接力，长跑或跨栏跑；2）急行跳远或急行跳高，学生必须在1 或2 中选择［17］。 这些必选练习项目均源自法律的规定和硬性促使。

我国体育课程标准中也是以运动和健康两条线来划分学习内容领域， 但相较日本而言我们在两大领域的落实情况都不尽如人意。 因此，在青少年身体素质持续下降的社会现状下应及时修改《体育法》或制定我国《体育法》实施细则，择时完善《义务教育法》，强化细化学生锻炼时间及强度等身体受教育权的保障措施， 以期在提高学生体质健康的过程中做到有法可依。 如我国现行《体育法》规定学校必须开设体育课，并将体育课列为考核学生学业成绩的科目， 对学生在校期间每天用于体育活动的时间给予保证。 但体育课程的开设数量、体育学业优劣的后果影响、 学生每天体育活动时间的保证方法均应在高位阶的《体育法》中体现，而不应只在《学校体育工作条例》中明确，以此提高各级部门对学生身体健康的重视程度。此外，《学校体育工作条例》 规定可对不按规定开设或者随意停止体育课及未保证学生每天一小时体育活动时间的个人科以行政处分，但是《行政机关公务员处分条例》中似乎找不到对应的“违法违纪行为及其适用的处分”，为处分带来一定困惑。 因此应择时完善我国《体育法》及其相关法中对青少年身体受教育权的保护条款和违法处罚措施，促使运动、健康领域的方法手段实效落实。

法律法规的完善中要明确和变更处罚主体。 对于未能保证学生体育活动时间及挤占、 变相挤占体育课的行为，《体育法》和《义务教育法》都没有明确规定对该类行为具有处罚权的部门。 《学校体育工作条例》第27 条规定：“不按规定开设或者随意停止体育课及未保证学生每天一小时体育活动时间（含体育课）的单位或者个人，由当地教育行政部门令其限期改正， 并视情节轻重对直接责任人员给予批评教育或者行政处分。 ”前文已述，当地教育行政部门作为处罚人，在普遍重智轻体的社会大环境及风气下，其处理意愿和力度会大打折扣，以至于至今都没有责任单位和个人受到过较重行政处分，势必无法对侵犯学生身体受教育权的行为起到震慑和遏制作用。 因此，建议今后在《学校体育工作条例》的修改及《体育法》实施细则的制定中， 对于上述行为的处罚主体由教育行政部门改为体育行政部门， 即由各级体育行政部门对侵犯学生身体受教育权的学校和个人进行处罚。 这种改变有以下益处：第一，体育行政部门作为体育工作的管理服务机构，更会看重学校体育、竞技体育、社会体育等方面的全面发展，对落实《“健康中国2030”规划纲要》等国家愿景具有不可推卸的责任和积极性。 第二，体育行政部门与实际实施学生体质健康提升计划的教育单位和个人没有行政隶属关系， 在处罚过程中不会存在因隶属关系、人情关系滋生的包庇袒护、处理畸轻等问题，更能凸显处罚的公平、公正和高效。 因此，保护学生身体受教育权、 提升体质健康， 更改行政处罚主体不失为一项重要措施。

3.2 全面引入第三方进行体质检测，以结果为导向倒逼体质提升

国家从2014 年起在各类学校全面实行学生体质测试，虽然教育部《学生体质健康监测评价办法》规定“鼓励第三方机构及公民个人以适当的方式监督学生体质健康监测评价工作”，但第三方机构的工作绝大部分是在各地上报数据的基础上进行一些分析、评价、咨询等工作，第一手体测数据主要还是由学校自主进行采集和上报。 基于各种原因， 修改测试数据、代替测试、测试方法不规范等现象极为普遍，数据的可信度极差。 教育部根据数据抽查复核制度，每年委托第三方机构随机抽取一定比例的学校作为考查样本， 进行测试工作和测试数据的现场抽查复核， 将现场抽查测试数据与学校上报测试数据进行一致性比对， 有一半的学校自报与抽测数据吻合度不到50%，造假最严重的学校两项数据的吻合度只有20%～30%［18］。 教育部、国家体育总局各种文件、办法三令五申对弄虚作假、 徇私舞弊者给予通报批评， 情节严重者给予行政处分，但就算是造假最严重的学校也未得到应有处罚，也没有任何行之有效的处罚措施遏制该现象的发生。

因此， 笔者建议在相关法律法规中规定由体育行政部门或各级政府全面引入第三方机构对各级教育单位进行学生体质检测，可规定第三方机构缴纳数量较大的保证金，一经发现存在数据弄虚作假、徇私舞弊等行为，对第三方机构给予没收保证金、 罚款甚至行业禁入等严厉处罚， 确保检测数据真实性。 如教育单位和个人在检测过程中指令、威逼、伙同第三方检测机构弄虚作假、徇私舞弊，同样可以考虑由上级体育行政部门或政府给予严厉行政处分。 以第三方独立真实的检测结果倒逼教育机构对学生身体受教育权进行保护， 确保各项体育活动的开展和运动时间的分配，提升学生体质健康水平。 同时可鼓励公民及社会组织以适当的方式监督学生体质健康监测评价工作，举报体测不实行为，查证属实后给予适当物质奖励，调动社会监督积极性。 如从2012 年起，韩国根据《学校体育振兴法》开始实施举报和诉讼人员奖励制度，鼓励民众举报和起诉体育中从事违法违规现象的人员。 文化体育观光部专门成立了“体育不法行为举报中心”，该中心接受所有损害体育公平性的不法行为的举报，给予举报者补偿金，并对举报者的身份或举报内容进行保护［19］。 该措施对造假、黑哨等损害体育公平的行为起到很好的震慑作用， 我国可仿效该方法对学生真实的体质检测结果进行有效抽取， 为制定学生体质提升计划提供真实依据。

3.3 制定一线体育教师的奖惩机制，确保学生运动质量

2013 年教育部对部分省、市、区中小学生每天一小时校园体育活动项目进行抽样督查， 结论为部分中小学生每天一小时校园体育活动时间基本得到保证［20］。 《学生伤害事故处理办法》中对学生运动伤害进行了必要的校方责任排除，早在2015年我国“校方责任险”基本实现了义务教育阶段全覆盖，监护人自愿为学生购买意外伤害保险的比例也大幅度提高， 学校体育运动伤害事故的责任分担机制、 转移机制和社会赔偿的保障制度已比较完善， 教学单位和教师开设较高强度甚至具有一定危险性、 对抗性的运动项目和身体素质训练的顾虑已经降到了最低。 那么保证了体育活动时间、打消了担责顾虑后还是没能阻止学生体质下降的原因就和体育教学、 运动训练的质量高度相关， 因此调动一线体育教师的工作积极性至关重要。

我国《体育法》第21 条要求“学校应当按照国家有关规定，保障体育教师享受与其工作特点相关的待遇”，但规定太过于原则，对于哪些与其工作特点有关，哪些又不是与其工作特点有关，立法缺乏可操作性，这是导致学校在实践中对体育教师实行差别待遇的制度性原因［21］。 《学校体育工作条例》也规定对体育教师的职务聘任、 工资待遇应当与其他任课教师同等对待；体育教师组织课间操、课外体育活动和训练、体育竞赛应当计算工作量。 但实际操作中各教学单位对体育教师及体育课的“区别对待”现象比较突出，作为“副科”的体育课课酬工作量计算方式与“主科”差距明显；体育教师在评优、评先、评职称中处于明显劣势地位，与其他“主流”学科教师相比， 体育教师不但没有获得作为一名教师而应该享有的同等待遇， 更没有完全获得必要的法律规定的与其工作特点相关的额外待遇，体育教师及体育课被边缘化现象突出，导致部分一线体育教师工作积极性不高。 此外，国家对于随意停止体育课的、 未保证学生每天一小时体育活动时间的处罚措施仅停留于教学单位和单位负责人，几乎不会传递到一线教师，导致体育教师在体育课被侵占时维权积极性较差； 学生体质健康水平持续三年下降的地区和学校， 教育工作评估和评优评先中实行“一票否决”的制度也与一线体育教师切身利益相关甚少，体育教师提升学生体质健康的工作压力过小。 总之，体育领域内的制度设计对一线体育教师的奖惩不分明， 指导性不强，教师提升学生体质健康的积极性较差，这是在体育活动时间得到保证的情况下学生体质健康水平还是呈下降趋势的重要原因之一。

今后的体育制度设计、修改和执行中，应严格执行体育课课酬工作量公平计算方式及评优评先一视同仁， 对违反规定的教学单位给予必要、严格的处罚；与此同时把学生体质健康水平和体育教师物质、精神奖励紧密挂钩，对学生体质健康水平持续三年上升的任课体育教师应给予必要、公平、可观的奖励；同样，对学生体质健康水平持续三年下降的任课体育教师处以丧失奖金、暂缓评优评先等有效惩罚。 奖罚分明，督促一线体育教师主动维护学生身体受教育权， 增强运动密度和提高运动强度，有效提高教学质量、提升学生身体素质。

4 结语

《“健康中国2030”规划纲要》提出要实施青少年体育活动促进计划， 并为国家学生体质健康标准达标优秀率设定了较高目标。2019 年8 月国务院《体育强国建设纲要》正式印发，其体育强国的三步走战略目标中要求到2035 年青少年身体素养显著提升，健康状况明显改善，将全面实施青少年体育活动促进计划、 促进青少年提高身体素养作为学校体育教育的重要内容。 要实现国家愿景， 提高青少年及全民族体质健康水平，必须采取必要的措施和计划保障目标完成，法治手段是其中必不可少和最为有效的措施之一。 为此，应该用法律途径确保学生身体检测数据真实可靠， 在此基础上严格制定和实施保障学生身体受教育权不受侵犯的奖惩措施， 提升青少年体质，确保国家全民健康愿景顺利实现。