利益相关者视角下矿业遗产旅游PPP 项目开发风险

马彩薇， 徐水太

（江西理工大学经济管理学院，江西 赣州341000）

我国是矿产资源极其丰富的国家之一，出现了许多因勘查开发矿产资源而兴起和发展的矿业城市，这些矿业城市通过发展矿产业大力促进了当地经济的发展，从而推动了我国社会经济的高速发展，为我国实现强国之路做出了不可磨灭的贡献。 据《国务院关于印发全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020 年）的通知》统计，我国的矿业城市有248 座，其中处于矿业衰退及闭矿阶段的占比87%， 这些矿业城市面临着因资源枯竭而产生的诸多城市发展问题。

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。 实现高质量发展，必须将社会经济发展方式转变与产业结构调整升级相结合，大力发展第三产业。 旅游产业因其综合性强、关联度大、产业链长，可有效促进社会就业、产业发展、价值提升、生态效应、城镇化发展等，是国民经济战略性支柱产业。 目前，我国居民消费水平不断提高，带动了旅游产业的发展，开发矿业遗产旅游项目能有效解决矿业城市因资源枯竭而产生的社会就业、产业结构调整、生态环境等一系列问题[1]。 矿业遗产包括物质文化遗产和非物质文化遗产，其中矿场/坑、矿业建筑、矿业厂房、设备与产品、文字记载等属于物质文化遗产；生产工艺、歌谣、传说、社会活动、宗教信仰等属于非物质文化遗产，是具有历史性、真实性、完整性、科学性、地域性、独特性等价值的遗迹[2]。 矿业城市可通过大力开发矿业遗产旅游项目，推动城市产业结构调整升级，实现社会效益与经济效益双赢。

近年来， 我国大力支持社会资本方通过PPP 模式进入城市基础设施和公共服务类项目建设领域。2015 年国务院转发财政部、发展改革委、人民银行的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》中提出，要大力吸引社会资本参与公共产品和公共服务项目的投资及运营管理，提高其供给能力与效率，为推动国家经济发展做贡献。 为响应号召，2018 年文化和旅游部、财政部联合印发的《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》中提出，要调动更多社会资源参与到公共旅游产业的发展中， 鼓励运用PPP 模式完善旅游公共服务供给机制。 当前，PPP 模式已成为我国大多数旅游项目开发的重要手段且效果显著[3-4]。 但相比于其他旅游PPP 项目而言， 矿业遗产旅游PPP 项目仍处于缓慢发展和逐步推广阶段，项目开发涉及的利益相关者众多， 且存在着各不相同的权责定位和利益需求，所产生的风险和不确定性相对较高。

Edwards 通过对威尔士和西班牙的矿区遗址及其旅游价值进行探讨，首次提出了矿业遗产旅游这一概念[5]。 Timothy 通过对建立监管机构的必要性、效益性、精简性、保障性和灵活性5 个方面进行分析，说明了政府部门监管社会资本方进行“棕地”改造再利用的重要性[6]；Jeremy 提出了矿区居民可与企业合作开发项目，以促进矿区居民就业形势和旅游项目的可持续发展[7]；王莹分析了矿业遗产旅游项目开发过程中地方政府与中央政府、新员工与矿区原职工之间的关系及作用[8]；何军提出了由政府主导、社会广泛参与的工业遗产旅游项目开发模式[9]；汪霄提出了通过社会资本方参与废弃矿山改造有助于实现经济效益和生态效益的双重目标[10]；谢佳慧分析了矿区居民对矿业遗产旅游项目开发的作用，提出政府部门和企业应高度重视群众诉求，维持并加强居民地方感[11]。 综上所述，国内外学者对矿业遗产旅游的概念内涵、开发模式、开发诉求等方面进行了研究，对矿业遗产旅游的利益相关者也有文献研究，但大多数研究中只涉及到政府部门与社会资本方、中央政府部门与地方政府部门、 新员工与矿区原职工等一部分利益相关者，未对矿业遗产旅游可能的关键利益相关者进行全面系统地识别， 也未见基于PPP 模式下的矿业遗产旅游相关研究， 这显然与国家推广的旅游开发模式不相符。 因此，本文以国家鼓励运用PPP 模式开发旅游项目政策为依据， 在界定矿业遗产旅游PPP 项目利益相关者的基础上，基于利益相关者理论对项目开发过程中各利益相关者及其行为风险进行分析，从而提出相应的策略建议， 以促进矿业遗产旅游PPP 项目的推广和运用。

1 矿业遗产旅游PPP 项目利益相关者识别

PPP（Public Private Partnerships），即公共私营合作制，是指政府部门与社会资本在公共产品或服务中建立起的一种伙伴关系， 其核心特点是风险共担、利益共享、长期合作，如图1 所示[4,12]。 政府部门在确定公共产品或服务要求后，对其进行必要的质量与定价监督，社会资本方则发挥其资金、技术和人才优势，按照政府部门的要求建设公共产品或提供公共服务，并通过向使用者收费和必要的政府付费获得合理的收益报酬。

在矿业遗产旅游PPP 项目中， 政府部门通过某种采购方式确定社会资本方，双方为此组建一个特许经营项目公司。特许经营项目公司负责承担矿业遗产旅游PPP 项目的筹资、建设与运营等，筹资过程中必然有金融机构这一主体的参与，此外，建设与运营阶段还包括各承包单位、矿区原职工及居民等，各利益相关者之间存在着相互影响的利益需求，其关系网络如图2 所示。

Freeman 提出的利益相关者理论被广泛地运用于企业管理和公司治理领域[13]。利益相关者理论认为任何一个企业的发展都离不开各利益相关者的投入与参与， 企业应该追求的是各利益相关者的整体利益，而不仅仅是其自身的利益。 利益相关者是指能够影响组织目标实现或是受到组织实现其目标过程影响的任何个体或群体。 本文基于Mitchell[14]建立的Mitchell 三分类评分法对矿业遗产旅游PPP 项目的利益相关者进行识别，从利益相关者的3 个基本特征(权力性、紧迫性和合法性)得出矿业遗产旅游PPP 项目的确定型利益相关者和预期型利益相关者，如图3所示。

确定型利益相关者包括政府部门、社会资本方和各承包单位， 是矿业遗产旅游PPP 项目开发过程中最关键的参与者，对项目开发起着决定性作用，又与项目有着最直接、最密切的利害关系。 预期型利益相关者包括矿区原职工及居民、金融机构，主要为矿业遗产旅游PPP 项目提供资源支持和资金保障， 与项目之间有着较为密切的利害关系。

1.1 确定型利益相关者

1.1.1 政府部门

政府部门包括中央和地方政府部门，在矿业遗产旅游PPP 项目中， 二者的权利职责和利益需求是不同的，但都以维护和实现社会效益为总体目标，具有公益性。 中央政府部门在矿业遗产旅游PPP 项目中充当政策制定者和项目调控者的角色，主要负责统筹部署项目实施总体战略，规划项目发展方向；制定矿业遗产建设标准，弘扬生态治理理念；制定相应财税补贴政策，设立项目专项建设基金；出台有关法律法规，对地方政府部门与社会资本方的合作进行监督与管理等。中央政府部门的利益需求是希望通过推动矿业遗产旅游开发对矿业废弃地进行生态恢复和景观规划，以此提高土地资源利用率、改善生态环境、提高社会治理水平，并在开发过程中提升政府形象和执政能力等。 地方政府部门在矿业遗产旅游PPP 项目中充当项目发起者和管理者的角色，主要负责确定社会资本方， 围绕特许经营项目公司制定绩效考核机制，对项目开发全过程进行监督和指导；健全利益需求表达机制，维护矿区原职工及居民等基层群众的民生及精神需求等。地方政府部门的利益需求是希望通过吸引社会资本方参与矿业遗产旅游开发，解决自身资金紧缺、技术不足等问题，并从中获取额外的服务与效益；通过大力发展旅游业带动市场活力、推动地方经济发展、提升城市形象等。

1.1.2 社会资本方

社会资本方是矿业遗产旅游PPP 项目的关键合作者和管理者，主要对项目开发进行建设投资和技术投入，以经济收益最大化为总体目标，具有逐利性。在合同期内，社会资本方与地方政府部门组成以社会资本方为核心的特许经营项目公司，以其为载体负责项目全生命周期的一切事宜，包括寻求和规划项目建设资金；统筹管理各承包单位对项目的建设工作；制定项目总体运营方向等，也因此掌握矿业遗产旅游PPP项目绝大部分的资源使用权。社会资本方的利益需求是希望通过与地方政府部门合作进行项目开发，从中享受政府部门制定的减免税收、 建设补贴等优惠政策；降低矿业遗产旅游开发风险并从中获得长期稳定的经济收益；与地方政府部门形成长期友好的合作关系等。

1.1.3 各承包单位

各承包单位是矿业遗产旅游PPP 项目的参与者和实施者，主要包括材料设备供应商、勘察设计单位、施工单位、监理单位。 材料设备供应商主要负责为矿业遗产旅游PPP 项目开发提供所需的材料设备，材料设备供应的及时性、准确性和合格率是项目得以顺利开发的重要前提之一。勘察设计单位需依据矿区地质特征和施工管理要求对项目进行勘察设计工作，勘察成果资料和设计方案是项目建设施工的重要依据。矿业的发展导致矿业遗产环境复杂且脆弱[15]，在工程勘察设计期间，勘察设计单位需对矿业遗产进行汇总统计， 并根据其地理位置及特点进行工程施工设计，以便在后续施工阶段对矿业遗产采取保护措施。 施工单位主要负责项目的建设施工， 在进行项目施工安装作业的同时还要对其成本、进度、质量等进行控制，对矿区环境和矿业遗产采取保护措施。 监理单位依据法律法规、 有关矿业遗产建设技术标准、 设计文件等规范，代表特许经营项目公司对项目建设质量实施监理。各承包单位的利益需求是希望及时获取相应的劳动报酬及利润，并与合作方保持长期稳定的合作关系。

1.2 预期型利益相关者

1.2.1 矿区原职工及居民

矿区原职工及居民是受矿业遗产旅游PPP 项目开发影响最大的利益相关者， 其见证了当地矿业的发展历程，承载着矿业遗产的非物质文化因素，其本身就是矿业遗产的重要组成部分， 对项目开发起到了至关重要的作用。 在矿业遗产旅游PPP 项目开发过程中， 矿区原职工及居民既是受益者， 又是受害者， 一方面可以享受矿业遗产旅游开发所带来的就业机会、经济增长及其生活环境的改善，另一方面又需承受矿业遗产旅游所带来的各种负面影响， 如过度商业化、物价上涨、矿业遗产破坏、环境污染等。 矿区原职工及居民的利益需求是希望在矿业遗产旅游PPP 项目开发过程中， 所提出的问题及要求能够得到及时的关注和改善， 自身生活水平及精神文化需求得到保障。

1.2.2 金融机构

矿业遗产旅游PPP 项目开发前期需要大量的资金投入，且后期收益回报缓慢，在项目开发过程中急需金融机构提供较高比例的融资份额，缓解项目资金流运转。 金融机构是矿业遗产旅游PPP 项目的参与者和扶持者，在保证其自身利益的基础上为项目开发投入或融入大量的建设运营资金，保证项目的正常运转[16]，其利益需求是希望在矿业遗产旅游开发后期实现经济收益最大化。

2 矿业遗产旅游PPP 项目利益相关者行为风险分析

对矿业遗产旅游PPP 项目进行风险管理的前提和基础是对各利益相关者进行行为风险识别与分析，利益相关者风险管理贯穿于项目开发的全过程[17]。 矿业遗产旅游PPP 项目开发周期长、施工难度大、建设成本高，在项目开发过程中，利益相关者的个体行为能够影响组织行为，组织行为又会反作用于个体行为，彼此关系交错复杂，呈现复杂多变性。 各利益相关者的行为风险是个体因素、组织因素、项目环境因素之间相互作用的结果[18]，涉及到各利益相关者的投入程度、参与方式、组织结构、权责定位、利益需求、行为动机、互动关系等方面。 基于此，本文根据各利益相关者在项目开发过程中的权责定位及利益需求对其进行行为风险识别与分析，如图4 所示。

2.1 与政府部门相关的行为风险

中央政府部门通过制定优惠政策鼓励社会资本方参与矿业遗产旅游PPP 项目开发， 通过法律法规对项目开发进行总体监管[19-20]。 中央政府部门的行为风险主要包括项目重视程度风险、 总体规划决策风险、政策法律制定风险、监管力度风险等。 矿业遗产旅游PPP 项目是矿业城市特有的旅游产品，且属于高服务性和公益性的城市公共设施项目，在项目建设和运营阶段，地方政府部门需重视矿业遗产保护工作和制定旅游产品定价标准[21]。 地方政府部门的行为风险主要包括项目重视程度风险、矿业遗产重视程度风险、政策法律实施风险、监管力度风险、产品定价风险、道德行为风险等。 政府部门的行为风险分析如表1 所列。

2.2 与社会资本方相关的行为风险

社会资本方作为矿业遗产旅游PPP 项目的确定型利益相关者之一，在项目开发中所作出的决策和实施的方案对项目未来发展都尤为重要，这需要他们具有综合性的决策能力和组织管理能力。 此外，社会资本方作为外来开发者，还需处理好与矿区原职工及居民之间的关系，避免因为不了解当地实际情况或沟通不当等问题引发社会矛盾，项目设计及运营方案尽可能与当地文化相融合。社会资本方的行为风险主要包括项目重视程度风险、具体方案决策风险、组织管理风险、投融资风险、合同风险、把握市场需求风险、产品定价风险、关系处理风险、道德行为风险等，社会资本方的行为风险分析如表2 所列。

表2 矿业遗产旅游PPP 项目社会资本方行为风险Table 2 Behavioral risk of social capital parties in mining heritage tourism PPP project

2.3 与各承包单位相关的行为风险

各承包单位的行为选择对矿业遗产旅游PPP项目开发的进展有着重要影响。 材料设备供应商的行为风险主要包括材料设备交付风险、材料设备质量风险等。 勘察设计单位的行为风险主要包括地质勘察风险、设计方案风险、矿业遗产保护风险等。 施工单位的行为风险主要包括施工技术风险、成本超支风险、工期逾期风险、工程质量风险、施工安全风险、环境保护风险、矿业遗产保护风险等。 监理单位的行为风险主要包括组织管理风险、 综合素质风险、道德行为风险等。 各承包单位的行为风险分析如表3 所列。

表3 矿业遗产旅游PPP 项目各承包单位行为风险Table 3 Behavioral risk of contractors in mining heritage tourism PPP project

2.4 与矿区原职工及居民相关的行为风险

矿区原职工可为矿业遗产旅游PPP 项目开发提供大量熟悉当地实际情况和文化的劳动力，以此推动项目开发的进程； 矿区居民可与社会资本方进行合作，为矿业遗产旅游提供餐饮、住宿、导游、商业等服务，以此获取一定的收入和利润，改善当地民生问题。 但当项目开发目标与矿区原职工及居民产生利益冲突时， 其行为则会严重阻碍项目开发。 矿区原职工及居民的行为风险主要包括矿区改造认知风险、履行政策安排风险、社会治安风险等， 矿区原职工及居民的行为风险分析如表 4 所列。

表4 矿业遗产旅游PPP 项目矿区原职工及居民行为风险Table 4 Behavioral risk of former employees and residents of mining area in mining heritage tourism PPP project

2.5 与金融机构相关的行为风险

金融机构对自身的发展预测和对矿业遗产旅游PPP 项目的发展评估，会对项目开发投融资产生一定影响[22]。 金融机构的行为风险主要包括投融资风险、发展前景风险、发展方向改变风险、投资方向转变风险等，金融机构的行为风险分析如表5 所列。

表5 矿业遗产旅游PPP 项目金融机构行为风险Table 5 Behavioral risk of financial institutions in mining heritage tourism PPP project

3 矿业遗产旅游PPP 项目开发的策略建议

3.1 健全权责定位机制

矿业遗产旅游PPP 项目利益相关者众多， 在项目开发过程中各利益相关者承担着不同的权利和职责。 政府部门需加快完善相关法律法规制度，制定矿业遗产旅游PPP 项目开发准入标准， 健全项目权责定位机制，明确项目开发中各利益相关者的权利与义务。在决策问题上需明确中央和地方政府部门的权责划分，遵循“中央适度集权、地方适度分权”原则，由中央政府部门制定矿业遗产旅游的宏观决策，由地方政府部门根据当地矿业发展及其人文情况实施具体决策。社会资本方及各承包单位需制定明确的责任分工制度和质量终身责任制，在项目开发前期签署权责协议。 在矿业遗产旅游PPP 项目开发过程中，各利益相关者要准确把握自身的角色和权责定位， 做到不越位、不缺位、不错位，合理履行权利与义务。

3.2 完善利益分配机制

矿业遗产旅游PPP 项目兼具公益性与逐利性的特征，利益分配是否合理关系到项目开发的进程。 政府部门在项目开发中处于主导地位，对利益分配掌握较大的主动权。政府部门需为社会资本方和金融机构预留足够的收益回报空间， 以建立良好的合作关系，吸引更多的社会力量加入矿业遗产旅游PPP 项目开发。 矿区原职工及居民在矿业遗产旅游PPP 项目中处于弱势，且对矿区改造认知不足，地方政府部门应给予矿区原职工及居民必要的政策引导和财政补贴，强调和维护他们的合理利益需求，协调好社会资本方与矿区原职工及居民之间的关系、避免和解决矿业遗产旅游PPP 项目开发过程中可能出现的各种社会矛盾。 在矿业遗产旅游PPP 项目开发过程中，政府部门需全面考虑和保障各利益相关者的利益需求，完善项目利益分配机制，保证项目的顺利开发。

3.3 建立独立监管机构

建立相对独立的监管机构是保证矿业遗产旅游PPP 项目可持续发展的重要手段，监管机构应由经法律授权，与项目开发不存在直接利益关系的中央政府部门和社会特定组织机构所组成。监管机构基于特定的公共政策和法律制度的要求， 建立矿业遗产旅游PPP 项目全生命周期监管机制，对项目融资、建设进展、安全质量、矿业遗产保护、产品定价以及影响项目可持续发展的相关动态等进行监督和管理； 建立项目绩效评价体系，对项目运营、资金使用、服务质量、社会效益等进行综合考核评价。监管机构还可根据合同协议约定明确各利益相关者的责任义务、风险分配和利益目标等，制定风险分担和利益分享机制。监管机构需通过对项目各利益相关者及其之间的互动行为进行监督和管理，以有效防止各利益相关者机会主义行为风险的产生，从而保障矿业遗产旅游PPP 项目开发实现多重效益。

3.4 建设信息服务平台

信息时效性和透明化是矿业遗产旅游PPP 项目顺利进行的重要保证之一。各利益相关者在项目前期拟定合同时无法完全明确项目全生命周期的质量标准和风险应对方案，也无法将项目开发过程中会面临的事件及其权责利益都详尽地纳入合约之中，在项目开发过程中容易因信息不透明、交流不及时、沟通不到位等原因导致各利益相关者利益受损，引发冲突与矛盾，致使项目无法顺利进行。因此，建设矿业遗产旅游PPP 项目信息服务平台， 加强项目信息管理至关重要。 通过矿业遗产旅游PPP 项目信息服务平台的搭建，可实现项目事前计划、事中跟踪、事后评价等阶段的连续性和时效性，及时对项目进行动态的修正和调整，以有效降低不利事件发生的概率和影响；可在面临突发事件时，及时进行有效地交流沟通，采取应对措施，降低或避免各利益相关者的利益损失。 信息服务平台的搭建可为项目各利益相关者提供一个高效、便捷的信息收集平台，保证其知情权和信息交流效率，推动矿业遗产旅游PPP 项目的开发。

3.5 加强矿业遗产保护

矿业遗产是矿业城市宝贵的工业文明的体现，也是矿业遗产旅游PPP 项目生命力之所在。 在矿业遗产旅游PPP 项目开发前期，地方政府部门应委托文物保护专家团队负责矿业遗产的鉴定和保护工作， 指导勘察设计单位制定矿业遗产保护及开发设计方案， 协助施工单位开展矿业遗产保护性修建工作， 与项目开发规划设计形成全过程、全方面的联动，规避“修建性破坏”风险。 在矿业遗产旅游PPP 项目运营阶段，要提高旅游景区工作人员的文化素质和工作素养， 加强矿业遗产的保护措施，防止矿业遗产被过度消费和破坏，地方政府部门还应定期组织文物保护专家团队对矿业遗产进行检查和修复工作。 在矿业遗产旅游PPP 项目开发过程中， 要以保护矿业遗产的真实性和完整性为前提和关键，保留和发展城市特有的矿业特色。

3.6 完善产品定价机制

矿业遗产旅游PPP 项目的收益来源主要包括矿区及建筑群门票收入和旅游产品消费收入。在对矿业遗产旅游PPP 项目门票及其旅游产品进行定价时， 一方面要考虑社会效益，维护和满足广大群众的需求；另一方面要考虑经济效益， 为社会资本方和金融机构创造收益，保证其积极性。其中，对于矿区及建筑群门票的定价不宜过高，以起到吸引游客的作用，政府部门可通过减免税收降低社会资本方的损失；对于物质文化及非物质文化价值高的旅游产品，应当以保护为主，定价适当偏高以限制客流量， 防止过度商业化而造成不可逆的损失；对于资源禀赋高，经营性强的旅游产品，政府部门应适当放宽，保证社会资本方盈利但不暴利，确保社会资本方具有一个相当于社会平均利润率的最低收益水平。完善旅游产品定价机制可以保证项目各利益相关者的利益， 同时有效避免矿业遗产旅游PPP 项目受到社会经济发展以及市场经济波动状况的影响。