宁夏独立学院发展现状及独立学院转设路径、困境及对策研究

【摘要】独立学院转设是我国当前高等教育改革的重大任务，推动独立学院转设是建设高质量高等教育体系的政策诉求和必然趋势，特别是 2020年5年教育部《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》印发之后，提出转为民办、转为公办和终止办学3种路径，独立学院转设步伐明显加快。本文立足宁夏区情，深入分析独立学院转设路径及发展困境，并提出了对策建议。

【关键词】独立学院发展现状;转设路径;困境;对策建议

一、独立学院转设背景

独立学院依托办学声誉较好的公办高校吸引民间资本进入教育领域，充分利用社会力量和市场机制增加了高等教育资源供给，改变了政府包揽高等教育的体制，培养了大量的高素质应用型人才，有力推动了高等教育结构优化和大众化进程。从发展实践来看，独立学院在历经创新探索、规范发展、转型发展等阶段后，逐渐暴露出“校中校”、独立学院“不独立”、产权归属模糊不清、内部治理不完善等诸多问题，需要通过转设解决这些办学不规范问题。

2006年9月，为促进高等教育协调发展，教育部印发《关于“十一五”期间普通高等学校设置工作的意见》，提出“独立学院视需要和条件按普通高等学校设置程序可以逐步转设为独立建制的民办普通高等学校”，这是国家最早指明独立学院发展路径的文件。

2008年2月，为促进独立学院规范管理和质量提升，教育部颁布《独立学院设置与管理办法》（以下简称“26号令”），标志着转设工作正式启动，要求现有独立学院充实办学条件，在5年内提出合格考察验收申请，符合普通本科高校设置标准的，可申请转设民办高校;对既不申请考察验收、也不申请转设的给予5年过渡期，并提出了“关、停、并、转”全面的规范发展路径。

2009年2月，教育部办公厅下发《关于编报省级〈独立学院5年过渡期方案〉的通知》，要求省级教育行政管理部门提出每所独立学院具体的工作意见和进度。另外，教育部关于“十二五”“十三五”期间普通高等学校设置工作的意见，明确每年都可以开展独立学院转设申报工作，并鼓励条件成熟的独立学院申请转设为独立设置的本科学校。

2016年，全国人大常委会审议通过的《民办教育促进法修正案（草案）》明确了对民办学校按照非营利性和营利性进行分类管理的政策，但推进部分独立学院分类登记的前提是要将其转设成为真正意义上的独立民办高校。

2018年12月，教育部办公厅要求“坚持把独立学院转设摆在高校设置工作的首要位置，积极推动独立学院‘能转快转、能转尽转’”。

2020年5月，教育部辦公厅印发《关于推进独立学院转设工作的实施方案》，要求把独立学院转设作为高校设置工作的重中之重，到2020年末各独立学院全部制定转设工作方案，同时推动一批独立学院实现转设;并提出转为民办、转为公办和终止办学3种路径。

2021年7月28日和8月3日，教育部先后印发《关于“十四五”时期高等学校设置工作的意见》（教发【2021】10号）和《关于开展“十四五”时期高等学校设置规划编制工作的通知》（教发司【2021】76号）提出独立学院转设优先纳入“十四五”高校设置规划，满足一定条件的适当放宽要求，并设两年办学条件提升期，提升期结束后按办学条件重新核定招生规模。《意见》还指出，有条件的地区可通过新建、分立、资源整合等方式，设置质量高、特色强、规模适度的普通本科高校;积极探索以捐资、设立基金会等方式举办普通本科高校。

二、独立学院转设发展现状

（一）全国独立学院转设进展

根据教育部网站统计，2008年独立学院共322所，分别占全国民办高校数和普通高校数的50.3%和14.2%;截至2020年12月底，独立学院还有189所，占全国民办高校数和普通高校数的比例分别为25.0%和6.9%。2008年以来，独立学院数量逐渐减少、占高等教育的比例逐渐缩小，共完成转设132所，其中，2020年教育部公示转设的独立学院就有68所，2021年教育部公示转设38所，转设数量超过近10年的总和。

（二）宁夏独立学院转设进展情况

宁夏有2所独立学院，在建立之初政府是没有任何投入的，而都是由母体学校主办，依靠社会力量投入和收取较高的学费补貼运行。这种形式虽然增加了高等教育的供给，满足了社会就读本科教育的愿望，但是在一定程度上增加了受教育群体的经济负担，造成了法人地位未落实、产权归属不清晰、办学条件不达标、师资结构不合理、内部治理不健全等问题，在一定程度上影响了教育公平和高等教育健康发展。

目前中国矿业大学银川学院已于2021年5月经教育部批准同意，成功转设为独立设置的非营利性本科层次民办普通高等学校，并更名为银川科技学院，成为宁夏首家成功转设的高校，这所办学16年的独立学院，迈上了全新的发展征途。

另一所宁夏大学新华学院转设路径尚未明确，宁夏大学新华学院是宁夏大学按照新机制、新模式举办的一所全日制普通本科高等学校，由宁夏大学作为投资主体并控股的独立学院（宁夏大学占股60%），合作方为银川市新华百货商店股份有限公司（上市公司）和宁夏海星酒店有限责任公司（魏烈强个人），企业和个人各占股20%。宁夏大学新华学院转设工作涉及自治区财政投入，学校机构设立，师生安置等重大事项，自治区党委和政府还在进一步研究中，目前转设方向尚未确定，转设路径尚未明确。

截止当前，宁夏2所独立学院其中1所已实现成功转设，1所尚未完成，完成率为50%，转设工作也较于其他地区进展缓慢，以其作为个案研究具有重要的典型意义。

三、现实困境

独立学院转设作为响应国家政策、积极鼓励引导独立学院健康发展的最主要路径选择，其过程并非一片坦途，通过研究部分独立学院在探究适宜自身发展转设道路，其实也面临诸多困境。

（一）政府层面：统筹高等教育能力不足。政府统筹高等教育能力不足是全国绝大部分独立学院转设要面临的问题，主要体现在两个方面。

一是国家教育行政部门缺乏政策制度及时有效供给。仔细梳理独立学院现行转设的政策，从政策学角度来看，导致独立学院转设政策执行难以深入的重要原因就在于现行转设政策自身的特性，现行的独立学院转设政策对于目标利益群体兼顾得不够全面，政策大多停留于纲领性的口号，缺乏实质性的举措。“这种政策结构特征不仅严重影响了独立学院转设政策的实施效果，而且进一步恶化了教育的不公平状况，影响了政府政策的权威性。”

二是省级人民政府缺乏统筹协调各部门联动的工作机制及顶层设计。独立学院转设问题涉及国土、税务、财政等十多个部门，不是教育主管部门能单独解决的。而现状是由于缺乏政府统筹协调、各部门又条块分割，很难形成各部门联动的工作机制。以资产过户为例，江苏独立学院多数是利用学校基金会名义和母体高校资源举办，这些类似国有性质资产的过户必须通过国资委、发改委、财政、税务等部门的同意，同时土地、房舍等过户要缴纳至少数千万元的税费，这笔费用额外给独立学院增加了重负，导致举办方一直犹豫将资产过户到学校名下。

（二）办学主体层面：利益博弈延缓转设进程。“目前，独立学院转设推进缓慢，面临较大的挑战。政府对独立学院转为公办高校的动力不足，独立学院内部利益方对独立学院转设为民办高校往往持有抵制态度。”5年过渡期早已结束，国家及地方政府并没有采取必要的措施引导独立学院转型发展问题，没有满足教育部第26号令要求的独立学院依然在办学。截至目前，全国还有183所、宁夏还有1所独立学院没有实现转设，这就是26號令施行13年后的现实，表面上是对国家教育政策的挑战，其实背后蕴含着是否转设的利益较量。现行转设政策规范了独立学院发展过程，尤其要求举办方加大办学投入，“在一定程度上降低了投资方对独立学院资产的控制程度和控制能力，同时也增加了投资方的办学成本，压缩了投资方的利益空间。”转设牵扯多方利益，并非易事。独立学院、母体高校、地方政府，三方利益的交织与博弈，是这场全面转设过程中最主要的命题。独立学院一旦要转设，必然会形成地方政府、母体高校、国有企业或民营企业等举办方以产权为争夺核心的利益博弈，三者的利益诉求不一，难以达成一致。藉此形成多种激烈的博弈关系，而这些围绕利益的博弈关系，确实延缓、制约了当前独立学院成功转设的进程，导致整个转设行动无法循序推进。

（三）独立学院层面：自身办学条件欠缺。独立学院转设依据的文件是《普通本科学校设置暂行规定》，转设是否成功关键在于办学的基本条件是否达标，尤其占地面积、建筑面积、师资队伍、教学仪器设备、纸质图书等核心指标必须向新建本科高校看齐。如首先必须要有独立的校园，校园占地面积必须达到500亩以上且必须过户到独立学院名下，生均占地面积不少于60平方米，生均建筑面积不少于30平方米，生均纸质图书不少于80册（不同类型的学校要求不同）。绝大多数独立学院基本上都有自己独立的校园，但是真正落实法人财产权把土地过户到学校名下的极少，因为很多独立学院创办、迁址，地方政府都有积极的参与，很多是地方政府旗下的教育发展公司或管委会投资兴建的新校园，不像辽宁、黑龙江、湖北等地区民营企业办学占主导，土地一般很容易直接过户在独立学院名下。另外，师资队伍也是独立学院转设的痛点。独立学院师资有三部分组成，母体高校在职或退休教师、校外退休人员和独立学院自聘中青年教师，经过多年发展已经形成稳定的教师队伍，但是除去母体高校的教师和超龄教师，就很难达到转设对于专任教师的要求。宁夏独立学院若有转设的规划，首先必须要解决土地和师资两个核心指标。

四、对策与建议

（一）加强政府统筹力度，建立健全部门协同工作机制

“消解独立学院转设政策执行困境，需从健全独立学院发展相关法律法规、加大中央政府和省级政府对独立学院转设的支持力度、加强顶层设计与实行分类管理等3个方面进行完善。”简而言之，就是政府应加强对高等教育的统筹力度，尤其省级政府应将独立学院转设工作，作为调整省域高等教育结构和布局，构建高质量高等教育体系这样的战略高度来统筹谋划省域独立学院的转设工作。

首先，要建立健全政策法规，确保独立学院转设平稳过渡。如“独立学院在执行26号令的过程中出现转设、转让、回归母体、停办等退出形式，缺乏相关适用的规定，对此应该加强管理，做好资产清算、师生安置，保证有序退出、平稳运行，规避办学风险，保护师生权益，防范国有资产流失。”通过制订转设扶持政策，积极推进转设。对积极推进转设工作的母体高校、转设后的独立学院给予支持，既要鼓励母体高校配合支持独立学院转设，又要为独立学院转设后的发展注入政策的活力。

其次，要建立健全省级人民政府统筹各部门联动工作机制。转设涉及自然资源、财政、税务、工商、民政等多个部门，要加强转设工作统筹协调力度，就必须建立健全省级人民政府统筹各部门联动工作机制，协调解决过户、土地、税费等困难，打破条块分割，形成转设合力。尤其针对资产过户的税费减免，省级人民政府要协调各部门形成共识并出台政策法规，目前黑龙江、上海、重庆等地为推动独立学院积极转设，出台法规对资产过户减免税费或减免行政服务性收费，值得学习借鉴。

（二）协调各方利益关系，实现各方利益均衡化

为提升转设政策效力、实现既定目标，必须对相关各方利益进行有效整合，协调他们之间的利益关系，以期达到最终的利益均衡。

首先，在转设前，要适当考虑一般出资者（非举办者）的付出及利益。要充分发挥社会资本的最大功用，就必须考虑资本的逐利性，不能回避出资者合理经济回报的问题，只有这样才能增强出资者沿着既定转设目标、规范办学的积极性。另外，“合理回报的比例是一个实质合理性问题，必须制定一个既切合各省实际又有助于各省教育资金合理流动的回报比例。”但是其取得“合理经济回报”的数量、途径、方式可经过协商解决，但不能影响独立后学校的教育教学和发展。

其次，要考虑母体高校的利益。转设就是要让独立学院不再依附母体高校独立发展，但是母体高校在前期发展投入了品牌价值、师资资源等，这些资源的投入必须要折算成货币资金“管理费”，用于独立学院与母体高校脱离“母子关系”，进而让独立学院真正走向独立。最后，要处理好地方政府与母体高校之间关系。就江苏而言，部分独立学院迁址办学都是与所在地地方政府的强力支持分不开的，地方政府为引进高等教育资源，投入了土地、资金等资源以及优惠政策，南京邮电大学通达学院迁址扬州办学背后就是扬州市政府的大量投入，所以这类独立学院转设就要充分考虑地方政府的利益，如若地方政府财力雄厚，可以考虑转设成为公办本科学校，真正融入地方，助力地方经济社会发展。

（三）夯实独立学院办学条件，提升办学实力

面对外部政策环境的不断变化，作为兼具公办高校基因与民办机制的办学组织如若要谋得长远健康发展，首先就是要摈弃消极观望的心态，积极改善、夯实办学条件，提升办学水平。目前独立学院转设为独立设置高等学校依据的文件仍然是《普通本科学校设置暂行规定》，转设就是要对标新设普通本科学校的办学条件，其中最为突出的问题就是占地面积问题和师资问题。纵观独立学院转设历年公示材料，土地必须达到500亩且必须过户到学校名下，专任教师必须要达到280人以上且师资结构与师生比也要达到一定要求。因此，独立学院要努力建设一支精良的教师队伍。一方面要加强师德建设，创新教师考核和聘任制度，不断优化教师队伍层次结构;另一方面要改善教师待遇，给予他们学习进修等自我提升的机会，不断提升教师队伍的整体素质和水平。从长远来看，独立学院要从管理制度的建构和优化方面下功夫，提高自我治理能力，即必须建构科学有效的治理体系，优化学校内外联合治理结构，深化管理制度改革。

五、积极探索和创新转设路径

借鉴全国转设已有的部分先例，根据独立学院不同的情况，对宁夏独立学院的转设路径提出以下思考。

（一）转设为民办本科高校。此种路径又可以细分三条：

（1）由公办高校和企业合作举办的独立学院，重点理顺与母体高校的权责利，加快资产过户，完善办学条件，转设为民办本科高校;

（2）由公办高校与本校教育发展基金会合作举办的独立学院，地方政府无意愿或无能力接收，可寻找合适的社会力量参与办学，转设为民办本科高校;

（3）与当地民办高职院校合并转设为民办本科院校。

（二）转设为公办本科高校。此种路径又可以细分两条：

（1）完善条件后独立转设为地方政府（地级市或县级市）举办的公办本科高校;对于校园面积等不符合《普通本科学校设置暂行规定》要求，在本地拓展办学空间确有困难，按照目前实际情况很难推动转设的独立学院，可迁址到经济发达市、县、区等高等教育资源相对缺乏的省辖市，转设为公办本科高校;

（2）可选择与当地公办高职院校合并转设为公办本科高校，建议学校名称要考虑参与高校的办学历史、学科专业等因素，确定合适的名称，统一为“XX职业技术大学”不能全面反映学校的办学特色。

（三）终止办学。地方政府没能力或无意愿接收，同时母体高校也无意愿转设的，终止办学，但不建议选择此条道路。这样会减少高等教育的供给量，不利于高等教育普及化，此乃下下策。如南京大学金陵学院转设为南京大学苏州校区，看似摇身一变成为公办高校的分校区，完全归属于母体高校，但实际上这种形式就是转设三条路径中的“停办”。回归母体不是一个好办法，关门更不是一个好办法，停办是最不好的一個出路。

【参考文献】

[1]杨新春、张万红、张立鹏.独立学院转设的动因、困境及对策再探析——以江苏为例[J].《中国高教研究》 （ 2021年第4期）

[2]钟秉林、景安磊.独立学院转设现状分析与转设后可持续发展路径探析[J].《中国高教研究》 （ 2021年第4期独立学院发展研究栏目）

[3]朱进喜、严晓洁.分类管理政策下独立学院转设的基本路径探讨[J].《高教论坛》（ 2019年5月第5期）

【作者简介】曾文峰，男，1984年出生，河南南阳人，中级经济师、高级工程师，主要研究方向为高校发展规划、转设评估、院校研究、人力资源管理。

【项目来源】本文系宁夏回族自治区教育厅2020年度教育政策研究课题（宁教函【2020】249号文件）zckt2020017《宁夏独立学院发展现状及独立学院转设路径、困境及对策研究》的项目研究成果。