浅谈行业系统消防立法工作的思考

摘要：消防工作是各行业主管部门对本行业、本系统实施行政管理的重要内容，也是《中华人民共和国消防法》明确规定的部门法定职责。近年来，消防救援机构参与的行业系统消防安全工作繁多，涉及的场所诸如养老机构、医疗行业、教育培训机构、文博建筑、托育机构等，对具体工作开展方式、工作要求等普遍采用部门联合发文的方式，精细化不够、針对性不够，缺乏具体的工作措施。按照习近平总书记“管业务必须管安全、管行业必须管安全、管生产经营必须管安全”三个必须的要求，以行业系统消防立法为牵引，就落实行业系统消防安全责任制做几点思考。

关键词：行业;消防;立法;思考

1引言

随着社会经济生活的多样性变化以及政府职能的不断转变，消防工作涉及面也越来越广，做好消防工作离不开全社会的共同努力和积极参与。但从目前情况看，政府、部门、单位、公民“四位一体”消防安全责任体系尚未健全，消防安全责任制落实不到位的问题仍比较突出。一些行业部门对“管行业必须管安全”存在认识误区，存在消防管理责任不清、主动性不强，对本行业、本系统消防安全疏于监管的情况。按照习近平总书记“管业务必须管安全、管行业必须管安全、管生产经营必须管安全”三个必须的要求，以行业系统消防立法为牵引，就进一步完善消防法律体系，落实行业系统消防安全责任制做几点思考。

2行业系统消防管理工作现状及问题

2.1监管机制不健全

目前，各行业系统普遍没有设置专门的消防安全监管机构，消防管理人员多为兼职人员且流动性大，人员数量、专业知识及工作水平均难以适应行业消防管理的需要。工作机制方面，有些行业主管部门仅限于开会、发文、传达上级精神，部门协作、议事协调、督导整改等机制运行不畅，社会化、信息化手段欠缺，行业消防管理标准化水平低，难以保障工作有序开展。监管机制缺失、制度落实不利、联动排查滞后等方面问题较为突出。例如，截止2021年上半年浦东消防救援支队先后公告了603家单位、21名个人的消防安全不良行为，并抄告住建、质监、工商等部门。但配套的联动机制体系尚未在一些行业部门建立，对于消防部门的抄告没有积极响应，“你说你的、我干我的”状态依然存在，联合监管应有的效果无法充分体现。

2.2责任体系不健全

目前行业主管部门普遍存在不知道“管什么”，更不知“如何管”，需要予以细化、量化。行业系统缺少对部门主要责任人、分管负责人的职责、问责机制等相关规定的明确，导致普遍存在消防安全责任制落实难的现象。《上海市消防安全责任制实施办法》第四条明确“在各自职责范围内依法依规做好本行业、本系统消防安全工作”的法定职责，一些行业系统部门对这一条内容没有正确理解，片面地认为消防安全是消防救援部门一家之事，与自身没有关系，不需要承担责任，例如在火灾事故处理中一般只追究社会单位责任，很少对行业部门进行追究其监管责任，使一些行业部门产生“即使未有效履行行业监管职责也不会被追究责任”的错误思想。

2.3职责把握不清晰

《中华人民共和国消防法》中规定的部分行业部门的责任内容，并没有体现在其他相关法律体系中，造成目前“各扫门前雪”的行业监管模式。例如《社会消防安全教育培训规定》（公安部令第109号）第六条第四款明确规定教育行政部门应当履行的职责包括“依法在职责范围内对消防安全专业培训机构进行审批和监督管理”，但是这一职责并没有在《上海市消防安全责任制实施办法》中做出明确规定，诸如此类由于缺乏系统梳理造成行业部门对自身消防安全监管职责掌握不够清晰的情况普遍存在。

3推进行业系统消防安全立法工作的必要性

3.1依法治理的法律保证

消防法律法规体系以《中华人民共和国消防法》为主体，以行政规章、地方性法规、政府规章和技术标准为补充，是根据社会和经济高速发展对消防安全的迫切需要而制定的，同时推进行业系统消防立法工作能够实现行业系统内部的消防管理工作方式从“人治”向“法治”转变。对明确有法可循的职责进行全面梳理，同时不随意扩大、转移无法可依的职责。明确不同行业部门其担负的消防安全监管职责，根据工作实际和实地调研，增加可操作性。为维护提升立法的权威性、严肃性，应通过地方立法或行政规定等形式对行业部门消防安全监管职责面向全社会予以公布。

3.2加快制度建设，不断规范执法行为

行业部门普遍存在“消防工作只是消防救援部门的事情”观念，落实主体责任意识较为淡薄，这也是推动行业部门消防立法、履行主体责任的迫切需要。首先，要通过修订法律规章，进一步明确各行业部门担负的具体消防安全监管职责，使其形成消防安全要尽责的观念。其次，确定每项职责具体落实方法。例如，民政部门审批设立养老机构时，对消防安全许可情况需同步审查;同时，明确自身行业消防安全监管中发现的问题移送消防部门办法。再次，要加强过程管控，将行业部门履职情况纳入政府行政督察、年终考核等工作中，定期检查行业部门消防监管工作。确定追责办法，促使每项职责都能落到实处。

3.3法律权威维护的必要手段

消防法律法规全面保障了人民群众的生命财产安全，推进行业系统消防立法工作要求消防执法人员始终坚持从严执法，对行业系统内威胁公共消防安全的各类隐患保持“零容忍”态度，利用消防法律强制措施，以高压态势强力震慑消防违法行为，促使全社会敬畏消防法律、自觉遵守法律。

4对行业系统消防立法的几点想法

4.1建全行业系统消防责任体系

一是要突出强调《上海市消防安全责任制实施办法》中明确的“坚持党政同责、一岗双责”的要求，行业主管部门党政主要负责人、分管消防工作的负责人和专职消防的管理人的工作职责通过立法予以明确，同时明确专职消防管理人、网格化工作人员的上岗资格。二是要明确行业系统隶属机关、团体、企业、事业等单位的消防安全责任，按一般单位、重点单位、高危单位分别予以规定。三是要对工作中易造成责任不清或没有明确规定的多产权建筑，委托租赁和经营管理单位的主体责任应通过立法予以明确和细化。

4.2明确行业系统排查整治方式

一是通过立法进行规范和细化各行业主管部门开展消防监管的对象、检查内容、检查频次、联合检查方式和实施程序等。二是行业系统火灾隐患尤其是重大火灾隐患的排查、判定、整改、督办、销案等全过程要求进行规范，进一步明确隐患单位的主体责任和行业主管部门的监管责任。

4.3开展行业系统消防议事机制

一是要规范行业消防议事机制，每半年至少召开1次消防安全专题会议，听取消防安全工作汇报，每年至少召开1次全行业消防安全工作会议，遇有重大火灾隐患整治等重大消防事项可随时召开会议研究解决，并规范各类会议的召集程序和相关要求。二是要细化行业系统安全责任制落实形式。明确责任书的形式，规范签定对象、责任书内容、报备变更、督导考核、责任追究等环节。

5小结

行业系统消防立法，是以《中华人民共和国消防法》为根本，在原有理论和实践基础上对消防法律体系的深化和完善，既是适应经济社会发展的需要，也是对新时期、新形势下行业系统消防管理工作的新解读，能够有效确保行业系统消防安全责任制的落实，健全消防安全责任体系，优化营商环境，维护社会和谐稳定。

参考文献

[1]公安部.《社会消防安全教育培训规定》（公安部令第109号），2008

[2]应急管理部消防局.《消防安全责任制实施办法》释义与解读，2018

[3]上海市应急管理局.《上海市消防安全责任制实施办法》，2020

作者简介

周岚，女，初级专业技术职务，上海浦东新区消防救援支队三林大队，主要从事消防法制工作;