面向突发事件的粮食应急保障研究现状与思考

翁天玺

摘要：从印尼海啸到新冠疫情，粮食应急保障越来越成为社会关注的热点。文章将粮食应急保障体系分成粮食储备与应急物流建设两方面进行分析，指出中国粮食储备系统存在储备品種少、质量差、储备主体不明、地区不平衡不匹配等问题；同时提出中国粮食应急系统最大的短板不是储备，而是粮食物流体系的建设，尤其粮食应急物流体系建设。

关键词：突发事件；粮食；应急保障

中图分类号：F326.11 文献标识码：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20210218

2020年1—4月，出于控制疫情传播的考虑，国家开始全面封城并对小区进行封闭式管理，因为居民从常规途径（农贸市场、传统线下超市）获得粮食与生鲜产品受限，一大批的电商平台紧急开通了线上买菜的服务；支付宝在疫情期间，上线了线上买菜、送药上门等服务；部分社区的居民自发地组织起来，通过微信群等方式进行生活物资的采买；地区政府灵活运用公交车等交通工具改装成卖菜车，为居民提供基本生活物资。

新冠疫情使得居民生活数字化，并催生出了社区团购、地摊经济等一系列经济热点，但是也暴露出了粮食应急保障体系面对突发事件时的准备不足：跨区域运粮困难，储备粮食品种单一，家庭储备地区差距大，粮食调运损失污染问题，突发事件伴随的抢购风潮等等。疫情稳定后，各省市纷纷出台新的物资储备管理实施细则，将粮食的应急保障放在更加重要的位置。

既往制定应急保障预案时更多考虑的是储备物资的安全、数量问题，之后逐渐开始考虑如何科学地制定储备点和采用更好的储藏运输技术，普遍缺乏对于供应链全局的考量，灾害时过度依靠行政力量，情景应对不足、案例缺失使得民众手足无措，容易受到群体行为的裹挟。本文聚焦于突发事件下的粮食应急保障，将其分为储备与物流两大块进行分析，肯定粮食储备的成效，并指出和粮食储备相比，我国长期忽视粮食应急物流的建设，将静态的注重经济性、稳定性的常态物流和动态的注重时间性、可靠性的粮食应急物流混为一谈，并倡导将情景应对管理模式应用于突发事件下储备粮紧急调运，以期为国内粮食安全保障体系建设提供理论基础和政策启示。

1 粮食储备是应急保障的基石

“手中有粮，心中不慌”，持有一定的粮食储备来应对突发事件一直是社会的共识，但是近年来国内外对于由谁承担粮食储备的主体，储备数量如何确定，储备品种该如何选择都产生了很多的争议。

1.1 粮食储备体系演变

我国作为一个农业大国，从封建时代起就有常平仓等制度作为应对饥荒调剂余缺的手段。中华人民共和国成立之初，出于战备和预防自然灾害的目的，建立了一定的国家储备作为政府调控的手段。主要有50年代划拨出的备荒储备粮、60年代成立的“506”战备粮和农村集体储备粮[1]，统购统销时期的粮食储备制度有着特殊的时代背景，对于稳定粮食市场保障国计民生发挥了积极的作用。

改革开放后，粮食储备体系也要遵循一定的市场规律，因此在粮食储备结构不发生重大变化的前提下（仅取消了“506”粮），开始对粮食系统进行市场化改革，设立了新的部门国家粮食局，作为全国粮食系统的主管单位；筹备组建了中国储备粮管理总公司，作为粮食政策的执行主体，负责中央储备粮的收购保管轮换工作，为粮食系统的进一步市场化扫清了障碍，也为以后的粮食改革埋下了伏笔。此次改革形成的以后备储备（政府专项粮食储备）为主，战略储备及周转储备为补充的粮食储备结构一直延续至今[2]。

21世纪初期我国粮食产量连年下滑，这主要是由于种植粮食的收益下降引起的。为了鼓励农民种粮，维护粮食安全，政府制定了对三大主粮的最低收购价政策，该政策后来又扩大到棉花、油菜籽、大豆等一系列农作物上。该政策形成的粮食储备被称为“临时收储粮”也叫“托市粮”，这部分粮食主要由中储粮委托地方粮库代为定价、轮换、购销，成为地方粮食储备的主要来源，也成为了专项储备的一个补充。

1.2 基于粮食储备数量与质量来提高应急保障水平

1.2.1 对于储备数量与储备主体的争议

粮食储备规模是粮食储备研究的重要话题。根据国家统计局2020年12月10日公布的数据显示，我国粮食生产实现“十七连丰”，同年我国粮食进口总量突破1.4亿t，但粮食储备轮换速度缓慢，收购数量连年上涨。近年来，随着粮食市场市场化改革的进一步深入，粮食储备数量究竟该维持一个什么水平，究竟是政府储备为主还是彻底放开民间储备，引发了学界长久的讨论。

根据FAO的标准，一国的粮食储备应维持在该国年粮食消费量的17% ～ 18%，目前我国粮食储备远超该标准。Steel[3]提出了政府储备和私人储备应随粮食供求变化而有所侧重，粮食紧缺时，鼓励私人储粮，粮食供过于求时，政府应加大储备。Eaton[4]运用线性规划模型，以1960—1974年世界粮食产量来推算1975年后25年的粮食储备规模；Bigman[5]发现粮食的供给是非线性的，推翻了Eaton在1980年的结论，并进一步提出自由贸易时粮价的波动系数更小，贸易的自由化有助于减少储备数量；Park[6]通过构建动态规划模型来研究中国贫困地区农户的储粮动机，发现交易成本最小化和消费安全是最主要的原因，粮食交易市场的完善程度会显著减少农户的储量。目前发达国家基本形成了以民间储备为主，政府不直接储备粮食或持有少量粮食，余缺从国际市场上进行调配的格局。

国内对于粮食储备的研究也是从数量的讨论开始，赵继新[7]根据国际储备17%的标准，测算出我国需要220亿公斤的储备粮；吴志华等[8]通过粮食储备成本与效率的对比来确定粮食储备的最优规模；王晓潺[9]认为我国现在的粮食储备规模不合理，储备成本高，财政负担过大。高淑桃等[10]提出要重视储备布局和品种结构，追求数量不可取；周迪[11]提出不能盲目套用国际标准，他在测算我国城乡口粮消费特点和粮食生产趋势的基础上，采用平稳趋势法对我国粮食储备规模作出预测。

粮食市场进一步放开后，学界开始探讨是否可以借助市场的力量进行一部分储备试验，但政府储备还是占据绝对的地位。钟甫宁[12]、朱晓东[13]和程国强[14]均指出粮食是一種特殊性质的商品，是百价之基，必须坚持政府的宏观调控应与市场机制有效结合。史清华等[15]通过对比长三角近1 000个农户1995—2005年观察数据发现，农户的家庭储粮仅能维持三个月，相比自己储粮，农户更愿意从市场上获得粮食，这对市场提出了更高的要求。魏霄云等[16]通过对山西、浙江和贵州三个粮食缺口较大省份的农户储量进行了测算，得到了与文献[15]相同的结论，农村家庭的粮食供给越来越仰仗于市场，基于此，作者对于农户储粮能否在未来继续承担一定的储备任务表示怀疑。

1.2.2 提高储备质量的研究

经济的发展提高了人们对于生活品质的要求，消费结构的改善也使得部分学者意识到，粮食储备的质量急需提高。一方面是粮食行业作为低利润产业，技术发展缓慢，储备技术落后于时代的发展，现场检验、干燥、杀虫、熏蒸、装卸等技术都急需更新，任一环节的疏漏等都有可能使得问题粮食流入市场[17]；另一方面是要改变过去粮食储备只重数量不重质量的观念，可以适当地储备一些优质的粮食进行轮换，这有利于提高储粮企业的利润空间，提高储粮的积极性。

2 应急物流能力决定应急保障的效果

2020年初发生的新冠肺炎疫情，给现行的粮食应急保障体系带来了现实挑战。从库存总量来说完全能够满足消费的需要，但道路交通的中断，远少于平时的输送人力，应急演练不足造成的低效率可能导致储备粮的物流活性无法瞬间激发。本次疫情暴露出粮食应急保障物流的两大问题：一是粮食物流发展缓慢，专业化、自动化、信息化程度低；二是粮食应急物流的机制保障和预案构建不足。

Kemball-Cook等[18]通过对索马里难民的粮食援助事件，首次提出了建设粮食应急物流体系，并梳理了影响物流的关键因素。但是该研究并没有得到学界的重视，直到2004年印度洋海啸，救灾物资和人员大规模滞留，学界才开始认识到应急物流体系建设的重要性，目前国内外均有相当多重量级的成果。Thomas等[19]对应急物流进行了概念界定；国内较多使用王宗喜等[20]对粮食应急物流的定义：以提供重大公共疫情、严重自然灾害、局部军事冲突等突发事件所需粮食及其相关物资为目的，以追求时间效益最大化和灾害损失最小化为目标的特殊物流活动；娄源功[21]提出建立国家储备粮经济调运系统，并给出调运模式优化原则。总结学界的现有研究，可以发现对于应急物流的研究大体分为如何提高物流能力与情景应对、物流决策两方面。

2.1 基于硬件、软件改进提升粮食物流能力

吴志华等[22]提出长江三角洲地区粮食运输配套的辅助设施相对落后，阻碍了整体粮食运输效率的提高，且依赖铁路从东北运粮，依赖公路从邻省运粮，突发事件下运粮渠道很容易被挤占，建议要加快发展粮食安全的微观基础；陈来柏等[23]在对比中外粮食运输效率时发现，我国粮食运输自动化专业化程度低、铁路运能不足、市场组织化程度低，粮食运输还停留在较为原始的阶段；王帅等[24]强调粮食运输网络中的关键节点对于粮食送达的及时性起到决定作用，要加强铁路和港口的基础设施建设，创新物流方式；胡非凡等[25]认为粮食物流数字化和智能化将成为必然趋势；甄彤[26]介绍了以RFID、GIS、物联网、大数据以及区块链等信息技术在物流领域的快速发展，并提出粮食物流要在信息化上实现弯道超车；钱煜昊[27]也提及我国粮食物流体系缺乏顶层设计，各地的粮食物流体系各自为政，一旦出现险情，跨省运粮就会成为难题。

2.2 预案构建、情景应对提升粮食应急物流能力

从世界各国情景应对的实践来看，美国和德国的经验最值得借鉴。美国运用情景构建的方法罗列了15种可能遭遇的重大风险，对其进行重点防范与准备；德国更注重对于突发事件的应急演练。我国目前还没有类似的情景总结，对于重大突发事件的应急演练也准备不足，多数粮食应急预案还停留于应急处置阶段，对物流的功能与活动认识不足，忽视了情景构建对突发事件下储备粮紧急调运具有先导性，能够为复杂条件下的物流能力提供方向和目标，对储备粮应急储备、储备粮紧急调运和储备粮持续供应具有不可或缺的指导作用。这种在突发事件应对中弱化物流的认识与实践，必将削弱粮食应急预案的功用，甚至会因物流“短腿”而成为抑制中国粮食应急体系发展的障碍，因而亟需从理论上加以澄清。

姜卉等[28]认为重大突发事件各有其特征，传统的立足于预测预警的应对模式已不合时宜，要及时地转向界定情景进行决策应对；刘铁明[29]对国内外预案编制技术进行了对比，重点论述了预案和情景应对的先导作用；王博等[30]对自然灾害类突发事件应急方案进行了系统的整理，并提出了评估方案。目前对于突发事件应急方案的研究集中于水利电力自然事件上，还较少有学者将情景应对的方法用于研究粮食应急保障，仅有李凤廷等[31]提出要将情景应对引入粮食应急保障体系中来，事先的应对有助于粮食系统的迅速反应与正确决策；王琳 [32]提出运用区块链技术建立粮食应急案例库，为粮食应急保障决策提供数据支撑。

3 结论与政策启示

3.1 研究结论

本文系统地回顾了我国粮食应急保障体系的建设发展过程，肯定了我国储备工作是能满足突发事件需要的，也指出了粮食储备系统存在的储备品种少、质量差、储备主体不明、地区不平衡不匹配问题；同时指出我国粮食应急系统最大的短板一直不是储备，而是粮食物流体系的建设，这部分是由于粮食行业的衰弱，更大的原因是应急保障理论研究的落后，将常态物流与应急物流混淆，将常规运输场景与突发事件场景混淆。

3.2 对策建议

3.2.1 优化储备数量储备品种，注意地区平衡

在确定地方储备的数量和品种时，应尊重当地的饮食习惯，注意地区之间的轮换、品种换串；对于中央储备的粮食，应遵循敏感地区、灾害频发地区、缺粮地区优先的原则，充分做好中央与地方储备的协调。

3.2.2 重视乡村储备体系建设，引导多元储备主体发展

改善农户储粮条件，减少产后损失，引导农民储粮备荒。乡村储备既可作为中央与地方储备的重要补充，也可加强农户的抗风险能力以提升市场主动性，对于稳定粮油价格，平稳售粮行为有着积极意义。粮食储备格局国有粮库一家独大的局面得到了部分改善，应鼓励农村合作社与种粮大户参与到粮食收储设施的建设上来，对其参与粮食流通进行引导。

3.2.3 加强粮食运输基础设施与配套设施建设，整合粮食物流资源

经济欠发达地区的运输基础设施普遍较差，这些地区同时也大多是粮食的主产区，在政策上应给予支持，集中力量进行基础设施的改造升级。不同行政区域物流资源的整合，建立统一的规划调拨管理办法有助于取长补短降低整体的运营成本，更有助于在突发事件发生时迅速地将运力、物力、人员在全局范围内进行调配。

3.2.4 情景应对预案建设要推陈出新，取长补短，切忌形式主义

突发事件的应对有赖于良好预案建设、不懈的应急演练工作，这方面的工作有赖于各级政府的牵头，从制定相关的管理办法到将应急处置条例印刷成册分发宣传，将工作做实做细。

参 考 文 献

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Comprehensive Literature Review of Food Supply System under Public Emergency

Weng Tianxi

（ Institute of Food Economics， Nanjing University of Finance and Economics， Nanjing， Jiangsu 210003 ）

Abstract： From the Indonesian tsunami to the COVID-19 that has swept the world， emergency food security has increasingly become a hot spot in sociology. This paper is divided into two aspects： grain reserve and emergency logistics construction. It is pointed out that there are some problems in China’s grain reserve system， such as less variety， poor quality， unknown reserve subject， regional imbalance and mismatch. At the same time， it is pointed out that the biggest shortcoming of China’s grain emergency system is not reserve， but the construction of grain logistics system， especially the construction of grain emergency logistics system.

Key words： public emergency， food， food supply system