北美地区湿地边界划定及规划管控研究

周天庆 游添茸 吴桐嘉

湿地是自然生态系统中连接陆地生态系统和水域生态系统的重要纽带，与森林、海洋并列为地球三大生态系统，被誉为“地球之肾”。为保护全球湿地资源，1971年，18个国家共同签署了《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（以下简称《湿地公约》），致力于通过国际合作，保护湿地在涵养水源、净化水质、蓄洪抗旱、调节气候和维持生物多样性等方面的重要作用。截至2016年，《湿地公约》的缔约国已达到169个。湿地作为重要的生态要素对其进行保护，不仅要明确湿地斑块的地类边界，还应从保护、管理湿地生态系统完整性的角度明确湿地生态系统的保护边界，在此基础上提升保护利用水平，并进行合理的规划管控。相较于《湿地公约》中对湿地的认定方式，加拿大和美国结合自身的湿地资源和国情政策，在湿地边界的划定上各有特点。

北美地区湿地界定及边界划定

经验做法

加拿大湿地总面积超过129万平方千米，约占全国陆地面积的13%，其湿地保有量位居世界前列。因此，加拿大在进行湿地边界认定时，除了湿地斑块外，还包括沼泽、农田和海岸缓冲带等要素，并以湿地公园的形式进行湿地识别，其更加注重湿地生态系统的完整性，使其更好地发挥生态价值。美国的湿地边界认定与加拿大的侧重点有所差异，更加关注湿地斑块边界的准确性，采取定量的方式，通过水文、植被和土壤等三要素进行湿地边界划定，从而更加精准地开展退耕还湿及其他湿地修复工作。

基于现状湿地资源特征的湿地界定。鉴于加拿大湿地资源丰富、地广人稀的特殊性，其在进行湿地边界认定时，划定范围相对较宽。不同省基于湿地生态系统完整性的考虑，以湿地公园的形式进行湿地识别，并划定湿地边界。该范围除《湿地公约》中定义的湿地斑块外，还包括部分沼泽、湖泊和海岸的缓冲地带。美国的湿地定义与《湿地公约》标准稍显不同，这与美国自身的湿地国情密不可分。1984年，美国有超过一半的湿地资源已经不含水或被机械化填平，这些湿地资源多被用于城市开发和农业生产。此后，美国提出“湿地不净流失”的国家政策，要求将每一个新受影响的湿地替换为面积相同、具有相似功能和价值影响的湿地。虽然美国不同研究者和政府机构对于湿地的定义各不相同，但普遍都有三个共性考虑因素，即都通过湿地植被（水生植物）、含水土壤和湿地水文来定义。美国之所以普遍采用这三个因素定义湿地，是因为基于此能有效开展退耕还湿的修复工作。任何经人为改善能够符合湿地三要素判定条件的区域，都可以被快速、准确地识别为新的湿地，从而实现非湿地资源向湿地资源的转变。

湿地边界确定的技术方法。目前，基于湿地水文、土壤和湿地植被三大特征确定湿地边界的基本理论，得到了湿地科学研究范围内的普遍认可。基于该理论，采取不同的技术手段，从而衍生出了多种湿地边界确定方法。一是基于湿地“三要素”的调研法确定湿地边界。例如，美国环境保护局及美国陆军工程团采用调研的方法确定湿地边界，并形成了完备的技术手册。《工程兵团湿地开发手册》中对湿地植被、兼性湿地植被和旱地植被等进行了明确的区分，规定了湿地的含水土壤和湿地水文控制指标，明确当一个区域能够满足“三要素”要求时便可认定为湿地。二是通过多要素的数学模拟法确定湿地边界。在综合湿地边界“三要素”（水文、植被和土壤）的过程中，有时须考虑三种指标之间的相互影响，从而将三种独立的技术指标合成为一个综合性指标。基于湿地“三指标”和生态系统学的理论，以保证河、湖湿地的基本生态功能为前提，通过数学模型精准确定河、湖缓冲带边界已成为湿地边界确定的常用方法。三是基于大数据的遥感技术提升湿地边界确定的准确性。无论是湿地实地调研还是数学模型模拟，都需要进行大量的实地测量或收集多年数据，对人力和财力都是一个巨大的消耗，同时还存在一定的局限性。随着遥感技术的发展，通过遥感影像实现大尺度下快速准确提取湿地边界，成为湿地科学研究中的重点。可用于湿地信息提取的遥感数据源，包括多光谱影像、高光谱影像和激光雷达影像等。遥感技术获取数据的速度快、时效性强，能够对湿地进行高效率的长期检测，结合遥感卫星的重访周期，可在一定时间内获取多幅同一地区的影像，为湿地信息提取提供多时相信息，有效解决了湿地边界受水文条件和季节影响大的问题。

北美地区湿地管控的经验做法

以生态系统完整性划定湿地边界的湿地分区管控。加拿大利用湿地公园分区体系实现湿地资源的开发和管理，基于湿地生态系统完整性划定湿地公园边界，再结合环境敏感性和濒危动植物种群评价来确定湿地公园的功能分区。至此，加拿大形成了以湿地公园边界为基准向内划定湿地管控分区的湿地管理模式，并对不同功能分区的环境保护和综合利用进行管控。加拿大的湿地公园按照生态敏感性评价分为五类：特别保护区、荒野地区、自然环境区、户外活动区及公园服务区。其中，对于特别保护区提供最高级别的保护;荒野地区为具有代表性的自然景观，以尽量减少人类或设施的侵入为管控原则;自然环境区为能够实现人与自然和谐共享的区域，可支撑一部分的人类活动，如进行户外娱乐和教育活动，而这些活动所需的设施和服务都是最低限度的;户外活动区适用于能够支持更密集的游客使用和主要设施的地区;公园服务区允许进行服务于湿地公园的设施建设。

划定湿地边界外的湿地缓冲带，实现湿地资源管控。美国引入湿地缓冲区的概念，对湿地边界和城市建设边界之间的过渡区进行管控。为了保证湿地生态系统的完整性，沿湿地边界向外拓展湿地缓冲区，以协调城市建设和生态保护之间的矛盾。美国湿地管理部门会发布相关政策和研究报告，就不同城市不同湿地类型的湿地缓冲区宽度和管控要求进行描述。绝大部分湿地缓冲区的边界是根据区域功能要求，借助数据经验沿湿地边界向外拓宽直接划定，并依照划定宽度的不同提出不同的管控措施和功能指引。在大部分城市，以湿地边界向外拓展100英尺（约30.5米）划定湿地缓冲带。从生态功能的角度，湿地缓冲区是湿地及水生生态系统的重要组成部分，是城市进行自然资源保护的土地管理实践。同时，湿地缓冲区的划定也有效地保护了水岸边城市建设的安全，使房屋和市政道路及基础设施免受洪水破坏。湿地缓冲区内的活动管控应当以保护缓冲区及其所临近湿地的自然资源价值为主要目的。

对我国的启示

积极开展湿地专项调查，为湿地保护范围的确定提供基础支撑。笔者建议，以各地湿地资源确权登记工作为契机，按照《自然资源确权登记操作指南（试行）》和《自然资源调查监测体系构建总体方案》要求，以国土三调为基础，开展湿地专项调查，支撑湿地保护范围的确定工作。在专项调查中，应对各地湿地调查成果进行实地核实，验证每块湿地的实地现状，更新湿地调查结果，获取湿地生物物种、水源补给、流出状况和积水状况等更综合的湿地信息。

编制基于湿地生态系统功能保护的专项规划。笔者建议，根据湿地专项调查的湿地斑块定界，补充完善各地区湿地分区及管控，落实并对接国土空间的相关要求，编制基于湿地生态系统功能保护的专项规划，实现保护与发展相协调;在国土三调和湿地专项调查的基础上，结合湿地生物多样性和湿地生态资源脆弱性评价工作，对各类湿地斑块进行分区管控，外围划定湿地缓冲区，内部确定分级管控区。同时，制定湿地分区保护和管控的相关办法，明确资源核心区的管控要求，协调城市建设与湿地资源保护之间的发展关系。

完善湿地等级体系和保护体系，加强各级湿地资源的全面保护和利用。笔者建议，积极会同各部门开展湿地生态系统保护的相关规划工作，落实并对接国土空间规划的相关要求;将面积较小、相对分散的小微湿地纳入湿地等级体系，完善包括湿地自然保护区、湿地自然公园及湿地保护小区在内的湿地保护类型，明确各类湿地的保护范围;结合湿地生物多样性和湿地生态系统敏感性评价结果，在湿地保护区及湿地公园内划定保护分区，制定分区管控办法，保护湿地核心区、缓冲区的生态功能。

对湿地开展持续性监测，加大保护管理力度。笔者建议，对城市范围内的湿地资源定期开展全覆盖的动态遥感监测，支撑基础调查成果年度更新;将湿地资源调查与监测数据纳入国土空间数据管理平台，实现自然资源的统一管理，形成保护规划一张蓝图。同时，建议明确湿地边界、面积和管控要求，实现“总量+质量+布局”的全域国土空间用途管制;推进湿地保护制度建设，按照生态文明建设的总体要求，有计划、逐步建立起包括自然湿地保护制度、退化湿地恢复制度、湿地生态补偿制度、湿地保护红线制度等一系列制度安排，强化依法“治湿”。（摘编自《中國土地》2021年第11期）