防止赦免权被滥用

尼古拉斯·里德·兰根

特朗普直到其任期的最后一刻，还在召集暴徒侵入国会。而他的最后行动——在总统任期的最后12小时里给140多人带去了特赦——也几乎同样恶劣。

总统拥有如此完全不受问责的权力十分有趣。美国开国元勋们拒绝了绝对君主及其标志（如封爵），但赦免权却作为君主权力——皇家仁慈特权——流传下来。

最初的仁慈特权，让英国君主能够几乎不受制衡地赦免定谳罪犯。和总统赦免权十分相似，仁慈特权并不因为免除刑罚而使当事人完全脱罪，但确实能让罪犯免于最坏的结果——常常是死刑。理论上，仁慈特权是修正不公、强调皇家仁慈的良性工具，但在现实中，它总被滥用。

美国开国元勋们认识到这一危险，因此他们没有给行政权施加更有效的制衡显得有些幼稚。他们相信，给予国会弹劾总统的权力可以成为“大保险”（詹姆斯·门罗语）。但门罗没有料到参议员会就范于煽动家，或把自己绑定在党派忠诚上，共和党在两次特朗普弹劾审判中用压倒性多数说明了这一点。

为了让赦免权不偏离初衷，美国应该了解英国法院如何逐步阻止行政部门动用绝大部分（甚至全部）皇家仁慈权——办法是让其接受日益繁重的司法审查。

20世纪80年代，上议院（其司法功能在2009年让渡给了新成立的英国最高法院）发现，皇家仁慈权是否可以审查，决定权在于法院。但法院担心这主张了太多权威，当仁慈权涉及“重要政策”，影响到外交事务和武装冲突等问题时，它们往往不会迅速干预。

但在最近几十年，英国司法制度越来越不愿意让政府为所欲为。事实上，英国最高法院在2019年英国脱欧大案切里/米勒（2号）案中说明，不可违的皇家特权几乎不存在。

在本案中，法庭被问到，首相鲍里斯所提出的议会长期休会——这显然是为了推出议员们不会支持的脱欧方案——是否合法。法官们一致裁定，因为休会让议会无法“行使其作为立法机关以及……（监督）行政部门的宪政功能”，因此超出了“权力的合法限度”。

尽管英国法院缩小了特权的范围，但英国政府仍设法得到了新的不受制衡的权力。立法机关在符合自身或政府的总体目标的情况下，授权大臣“修订、取消和替换”规约的部分内容或相关规约，已是新常规。此外，这些规约常常辅有试图限制或“剥夺”法官审查大臣运用这些权力所作决定之能力的条款。

这一对权力的渴求，在去年秋天约翰逊政府提出“内部市场法案”时达到了顶峰。该法案事关脱欧后的国内監管，却试图完全绕过立法机关，赋予大臣做出相关裁决的权力，还试图阻止相关司法审查，同时允许大臣做出侵犯人权和国际法的决定。

幸运的是，法案最可怕的条款最终在变成法律之前被撤销，部分原因在于时任美国当选总统拜登的强烈反对。但立法机关的呐喊并没有吓退约翰逊，他仍然老方一帖。比如，在废除固定任期议会法的草案中，政府再次纳入了剥夺条款，告诉法院召集选举是政客而非法官的事。

约翰逊政府对司法审查的怨恨不难理解，它总是与法院碰个头破血流。但在自由民主国家，接连在法院中败北的政府必须停止非法行为，不可强夺法官的权力。

美国最高法院——其中的保守派法官倾向于支持开国元勋的“初衷”——不妨从英国法官身上汲取经验，后者时刻准备面对有着君主制倾向的行政部门创新。特别是，英国最高法院愿意承认宪法原则的精神和目的，同时仍然应用一贯和一致的法律解释，这增强了其应对新挑战的能力。