云南省农业灾害救灾管理策略研究

□李凯敏，王景艳

（保山学院 云南 保山 678000）

1 研究背景

农业灾害救灾管理问题引起了各部门的高度关主。2015年中央农村工作会议上，李克强总理指出，目前我国农业面临着生态环境受损，耕地、淡水等资源紧张等问题，农业可持续发展面临着前所未有的挑战。在这样的情形下，不管财力多紧张，都要确保农业投入只增不减。2015年12月25日《人民日报》刊文强调，农业是“四化同步”的短腿，要严格落实“三农”工作“重中之重”的责任要求。虽然面临着各种困难和风险，但是农业生产必须尊重自然、顺应自然、保护自然，才能实现农业可持续发展。2017年党的十九大首次提出了实施乡村振兴战略，习近平总书记强调，“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。农业产业的稳定发展不仅有利于增加农业生产收入，提高人民生活水平，同时对稳定物价、保持经济平稳增长具有一定的促进作用。

云南省地理环境复杂，立体气候特征显著，主要以传统农业生产方式为主，农业产业化、规模化、现代化水平较低，对自然灾害的防御能力较低。云南省铁路、公路交通运输体系覆盖面较小，农业灾害预警机制不合理，救灾防灾体系不够完善，农业灾害救灾管理亟待改善。针对农业发展现状制定灾害预警机制，实施有效的救灾管理策略，是保障农业产业稳定发展的重要举措。

2 云南省农业灾害的基本情况

2.1 云南省农业灾害现状

2006—2017年，云南省农业灾害频繁发生（见表1），其中以干旱灾害的影响最为严重。除2008年和2016年外，每年因干旱受灾的面积达到全省农业总受灾面积的50%左右。其他自然灾害给农业产业发展造成的影响也不容忽视。2013年，洪涝灾害受灾面积占农业总受灾面积的47.11%；同年，低温冻害受灾面积占农业总受灾面积的41.84%。农业灾害具有突发性、不可预估的特点，造成的影响较大、波及范围较广，灾害损失巨大。

表1 2006—2017年云南省农业灾害损失情况

2.2 农业灾害对云南省国民经济的影响

2006—2017年云南省农业灾害直接经济损失占全省GDP的1%左右，这个统计数据还没有加上因灾造成的农作物、牲畜和房屋财产等间接损失。云南省农业灾害类型多样、时空分布广泛、发生频率较高、直接经济损失较大。云南省地理环境较为复杂，经济结构单一，农业规模化、产业化程度较低，大多数地区对传统农业的依赖性较高。一旦发生农业灾害，造成的间接经济损失巨大。

3 云南省应对农业灾害的现状

2013年以来，云南省通过实施应急体系建设重点专项规划、农业灾害综合防治体系建设以及农业气象防灾减灾体系建设等多项重大举措，初步构建了覆盖气象、地质、旱涝以及森林火灾等领域的农业灾害监测预警体系。各级政府和相关部门密切配合、高效合作，不断提升农业灾害防灾减灾能力，直接经济损失占全省生产总值的比例不断下降，云南省抵御农业灾害的能力和水平显著增强，农业灾害防治取得明显成效。然而由于农业灾害风险的特殊性以及农业保险业务的分散性和非广泛性，云南省在农业灾害救灾管理方面与其他地区相比仍然存在较大差距。

4 云南省农业灾害救灾管理存在的问题

4.1 农业灾害救灾管理手段比较单一

目前，云南省农业救灾管理体系仍是以政府为主导，各部门分工配合，上下级分级管理的救灾管理体制[1]。救灾物资主要依靠财政拨款和社会捐赠，而单一的财政救助体制已逐渐不适应农业损失补偿的现状，通过资本市场分散农业风险是大势所趋。

其次，缺乏完善的农业灾害预警机制，对农业灾害的评估不足，缺乏科学的评估方法与途径。农业尤其是种植业，从种植到收获的整个过程中，有各自的规律，面临不同的风险。目前灾害预警机制仍然是以气象信息预警为主[2]，缺乏对农业产业全局性、持续性和关联性的分析研判和预警机制。

4.2 农业灾害保险市场体系不健全

首先，云南省农业保险业发展不均衡，农业保险主要依赖于中央财政补贴，市场化程度不高[3]。农民对政府灾后补偿的依赖性较强，自身防灾减灾意识不强。

其次，农业保险综合运营成本率高，导致经营效益低下。云南省农业风险多为自然灾害，如旱灾、冰冻灾害、洪涝灾害、泥石流等，具有风险大、发生频率高、影响范围广、损失规模大等特点，导致农业保险的损失率高，因此农业保险的纯费率很高，保险费率基本在4%以上。

再次，农产品保险种类覆盖面不够广泛，没有覆盖农产品生产全过程的保险体系。目前云南省现有的农产品保险种类主要是中央财政补贴中的农产品品类，对云南省特色的农产品例如烟叶、咖啡、核桃、甘蔗和茶叶等保险支持不足[4]。

最后，农业保险产品供给体系不够完善，无法满足农业生产全过程的保险需求。现有的农业保险险种主要集中在生产环节，但是影响农民收入和农业发展的因素存在于从生产到经营再到销售的整个环节。急需开发出与农产品经营、销售环节风险相关的保险产品，实现农业全产业链的风险保障。

5 云南省农业灾害救灾管理策略研究

5.1 建立云南省农业灾害救灾管理预警机制

5.1.1 建立大数据农业灾害预警机制

通过大数据预警系统和共享平台，建立互联互通、分级管理、统一发布的天气预报、气象预警、地质分析为一体的“智慧气象”服务平台[5]。同时，运用大数据和物联网技术，对农业灾害的全局性、持续性和关联性进行分析，实现政府和个人之间横向与纵向的信息共享，构建基于大数据分析平台的结构化精准预警机制。

5.1.2 构建政府与合作社协同化救灾管理体制

充分发挥农民、合作社的主体作用[6]，在政府的指导和监管下，由合作社承担农业灾害减灾救灾教育、灾害信息收集、救灾管理以及农业保险宣传服务等工作，形成在政府与合作社动态互动的协同化救灾管理体制，加强农村应对农业灾害风险的能力。

5.2 完善云南省农业灾害保险制度

5.2.1 利用资本市场，转移灾害风险

目前，云南省农业灾害保险主要由国家政策性银行——中国农业发展银行运营，网点少、运营压力大。可利用中国农业银行、中国邮政储蓄银行和云南省农村信用合作社资本充足、网点丰富的特点[7]，通过政府财政直接拨款和利息补助等方式，进一步完善农业保险市场的运营体系，转移农业灾害风险[8]。

5.2.2 扩大农业保险范围，降低保险费率

根据云南省的实际情况，应综合考虑农民、保险公司和政府财政支持等3方面的因素。一方面，增加针对云南省特色农产品的保险种类，如烟叶、咖啡、核桃、甘蔗和茶叶的保险，扩大政策性农业保险的承保面。另一方面，构建覆盖生产、经营、销售全产业链的保险体系，在生产、经营、销售等不同环节设置农业保险。在满足农民保险需求的同时，制定灵活的政府财政保险支持政策，适当降低保险费率，减轻农民负担。