广西基本公共服务均等化评估与优化对策研究

2021-01-09李文军王媛媛

桂海论丛 2021年4期

李文军王媛媛

摘要：通过“修正型德尔菲法”，建立了广西基本公共服务均等化指标体系，利用广西14个城市2007-2018年数据，采用TOPSIS法，对14个城市基本公共服务均等化进行了研究。在此基础上，运用收敛性方法、最大序差法，以及障碍度模型，对14个城市的地区差距状况和阻力模式进行了分析。研究发现，南宁、柳州、桂林、北海等市基本公共服务均等化较好，梧州、钦州、贵港、玉林等市基本公共服务均等化相对较差；从收敛性来看，广西基本公共服务均等化没有表现出δ收敛和β收敛；从指标层影响因素来看，包括S1、S9、S13、S19、S25、S30等25个指标的频数分布较高，主要来自医疗卫生、社会保障与就业、教育等几个方面，农林水事务、科学技术、文化与传媒等较少；从因素层来看，14个城市可以划分为四系统阻力模式、五系统阻力模式和六系统阻力模式。下一步需要努力发展地方经济，不断提高基本公共服务的“造血”潜能；加大对相对落后地区的财政转移支付力度，完善“输血”功能；建立和完善基本公共服务均等化的标准体系；优化官员绩效考核制度，增加基本公共服务考核权重。

关键词：基本公共服务；转移支付；财政支出

中图分类号：C93文献标识码：A文章编号：1004-1494（2021）04-0070-10

基金项目：国家社科基金项目“西南民族地区县级政府社会治理能力困境与提升机制研究”（18XZZ06）；广西高等学校千名中青年骨干教师培育计划专项经费项目（桂教师范[2019]81）。

改革开放40多年来，我国经济建设取得巨大发展，2020年人均GDP超过1万美元，基本达到中等发达国家水平。在经济发展取得举世瞩目成就的同时，我国社会建设相对滞后，并且地区间发展不平衡、不充分问题比较突出。我国基本公共服务的非均衡性不符合新时代的发展要求，也不利于实现广大人民群众对美好生活的期盼，违背了国家坚持维护社会公平正义的原则。习近平总书记指出：“生活在我们伟大祖国和伟大时代的中国人民，共同享有人生出彩的机会，共同享有梦想成真的机会，共同享有同祖国和时代一同成长与进步的机会。”[1]2012年11月党的十八大报告指出，必须从维护广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设；2013年11月党的十八届三中全会指出，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。2017年10月党的十九大报告指出，到2035年，基本实现公共服务均等化，并强调政府要履行好再分配调节职能，加快推进基本公共服务均等化，缩小收入分配差距。2020年10月中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确指出，尽力而为、量力而行，健全基本公共服务体系，完善共建共治共享的社会治理制度，扎实推动共同富裕。在中央和各级地方政府的努力下，我国基本公共服务水平不断提高，人民获得感不断提升[2]。

近年来，我国学者对基本公共服务均等化做了大量研究，研究主题集中在以下几个方面。

第一，关于基本公共服务具体领域的探讨。如医疗卫生、环境保护、养老、教育等方面，龙玉其（2020）[3]认为，党的十八大以来，随着公平理念和政府责任的回归，养老服务均等化向着高质量的阶段发展；汤学兵、张岩（2020）[4]发现中国南北环境质量差距明显，南部地区优于北部地区，政府的环境规制能够有效提升环境质量；严雅娜、谭建立（2016）[5]认为省际间医疗卫生差距不断缩小，但是均等化程度提升非常缓慢；杨九诠（2018）[6]认为新时代的教育公平需要以人为中心，是多样化范型的公平，需要突破均等化范型的公平，发展公平而有质量的教育。

第二，关注基本公共服务的区域差距问题。尹向飞（2021）[7]认为中国在2011年之前基本公共服务均等化差距呈现缩小趋势，但是2011年后，差距又开始扩大；李华、董艳玲（2020）[8]通过基尼系数的分解，发现2006年以来我国各省（市、自治区）基本公共服务供给水平明显提高，但是提高速度存在一定差别，呈现“东高西低”分布格局，且存在增强趋势；辛冲冲、李健、杨春飞（2020）[9]通过基尼系数以及核密度估计图分析医疗卫生公共服务，发现全国以及三大区域医疗卫生供给水平都稳步提升，但是全国和中部地区存在两极分化效应；谢登斌等（2020）[10]认为，教育资源地区差距过大是造成民族地区义务教育教师流动的重要原因；刘丹鹭（2018）[11]認为，长三角基本公共服务均等化不断提高，但是地区差距非常明显，均等化程度和经济发展呈正相关。

第三，关于基本公共服务均等化的对策研究。大部分学者均认为需要政府的大力投入，基本公共服务的非均等化就是政府财力的不均等造成的，这也是我国目前最为主要的观点，也就是财政学分析观点，如田发等（2020）[12]，胡晓东、艾梦雅（2019）[13]等；而胡志平、李慧中（2012）[14]认为基层政府财权、事权、财力之间的不匹配，导致了当前的基层政府财政困难；而姚东旻（2020）[15]等人的研究结论更是证明了这一点。

通过以上文献回顾，我们发现，国内学者对我国西部地区，特别是对广西等民族地区的基本公共服务均等化研究相对较少。本文以广西为例，通过分析2007-2018年数据，对广西基本公共服务状况进行研究，揭示广西基本公共服务均等化时空特征，并提出相应对策建议。

（一）指标选取

关于基本公共服务均等化指标的选择，通过理论研究以及文献查找，参考郭雨晖、汤志伟（2021），康健、姜晓萍（2020），刘德浩（2017）的研究成果，初步确定了42项指标。在这42项指标的基础上，2020年10月和12月我们采用两轮“修正型德尔菲法”，由13位在公共服务领域有较大影响力的专家进行打分，对指标进行了两轮筛选，最终确定了包括农林水事务、科学技术、教育、文体与传媒、医疗卫生、社会保障与就业等6个因素层的34项小指标。关于指标的权重问题，我们采用专家赋权法和AHP法，对各指标的权重进行了赋值，指标和权重如表1所示。

（二）研究方法

1. TOPSIS法。TOPSIS（Technique for Order Preference by Similarity to Ideal Solution）法也称为逼近理想解排序法，意为与理想方案相似性的顺序选优技术，是系统工程中有限方案多目标决策分析的一种常用方法，可用于效益评价、卫生决策、公共事业管理等多个领域。TOPSIS法的基本思路是：基于归一化后的数据矩阵，找出有限方案中的最优方案和最劣方案（分别用最优向量和最劣向量表示），然后分別计算诸评价对象与最优方案和最劣方案间的距离，获得各评价对象与最优方案的相对接近程度，以此作为评价优劣的依据（孙振球、徐勇勇，2010）[16]。相对接近程度的取值范围在0与1之间，如果该值愈接近1，则表示该评价对象越接近最优水平；反之，如果该值愈接近0，则表示评价对象越接近最劣水平。

我们将TOPSIS法引入对广西14个地级市基本公共服务均等化的评价，这一方法不仅满足“纵横向”可比的要求，而且还有三个优点：第一，原理简单，具有明确、直观的几何意义。第二，具有客观性，摒除了主观色彩。第三，可操作性强，既可以对多单位进行横向对比，也可以进行不同年度的纵向分析。TOPSIS法具体运算步骤参考孙才志等（2014）[17]学者的做法。

其中ci（i=1，2，3，…，14）为各地区基本公共服务数值，c-为这一指标的平均值。CV越大，说明地区间基本公共服务均等化差距越大；反之，则说明地区间基本公共服务均等化差距变小，则存在δ收敛。

其中cit与cit - 1分别代表各地某一年以及上一年基本公共服务均等化数值，如果cit存在β收敛的话，那么公式2的回归结果β值将显著小于零。

3.障碍度模型。在对广西各地基本公共服务进行评估时，更加重要的是需要透过绩效水平的度量，寻找出不同城市基本公共服务均等化的影响因素，以便对问题进行诊断。根据表1，影响广西基本公共服务均等化的因素层有6个，指标层34个，因素层和指标层影响程度到底如何，则是需要我们进一步深入研究的。因此，本文将障碍度模型引入进来，试图进一步寻找影响广西基本公共服务均等化的影响因素。在障碍度模型中，我们采用因子贡献度、指标偏离度和障碍度三个指标，以此来建立基本公共服务均等化障碍度判定模型。

在公式（5-1）中，Xij为单项指标的估计值，在这里我们采用标准化值。

（三）数据来源

各相关指标的数据来自历年《广西统计年鉴》《广西财政年鉴》《广西卫生和计划生育年鉴》、广西统计局网站、14个地级市统计局网站、广西壮族自治区以及14个地级市历年《国民经济和社会发展统计公报》《政府工作报告》等。本文数据选取跨度为2007-2018年。

（一）总体情况分析

通过TOPSIS法，对广西14个地级市2007-2018年数据进行测算，得到各个城市基本公共服务水平分值，如表2所示。

1.2007-2018年，南宁、柳州、桂林、北海、防城港等5个城市分值较高，说明这5个城市基本公共服务较好，在广西属于基本公共服务排名靠前的城市；而梧州、贺州、玉林、钦州、来宾、贵港等6个城市分值较低，说明这6个城市基本公共服务较差，在广西属于基本公共服务排名靠后的城市；河池、百色、崇左等3个城市得分中等，说明这3个城市基本公共服务均等化程度一般。排名靠前的城市基本上在广西属于经济实力较强，人均GDP高，或者获得广西较多转移支付的城市①；而得分较低的城市，其经济基础相对较弱，人均GDP低，财政困难或者获得的财政转移支付较少。因此，一个地方的经济和财政实力是基本公共服务发展状况的重要影响因素。

2.从2018年与2007年数据对比来看，12年间只有北海、贵港、百色分值是上升的，说明这3个城市基本公共服务均等化程度在不断提高，虽然提高的幅度非常小；其他11个城市分值都是下降的，如柳州市2007年为0.61，到2018年仅仅为0.41，虽然2018年在广西排名第二，但是数值下降了0.2，离最优化的数值1差距进一步拉大，说明12年来柳州市的基本公共服务优势在逐步下降。

3.从平均值看来，广西14个地级市的平均得分由2007年的0.38下降到2018年的0.31，12年间下降了0.07，降幅达到18.42%，说明广西地级市间基本公共服务均等化程度在逐渐下降，地区间基本公共服务差距在扩大。

Rmaxi为该市基本公共服务均等化发展状况综合评估的最大序差。当Rmaxi小于等于3时，则称该市基本公共服务均等化为稳步发展型，当Rmaxi大于等于4小于等于7时，则称该市基本公共服务为亚稳步发展型，当Rmaxi大于等于8时，则称该市基本公共服务为跳跃发展型。如果在考察期间排名上升，则属于向前发展型，反之，则属于向后倒退型。

从表3我们可以看出，2007-2018年，广西14个地级市基本公共服务均等化排名发生了较大波动。属于稳步发展型的城市有2个，包括柳州和钦州，属于跳跃发展型的有4个，包括百色、贺州、梧州和北海。属于亚稳步发展型的最多，达到8个城市，包括南宁、桂林、防城港、贵港、玉林、河池、来宾和崇左。其中南宁、桂林、玉林、河池、崇左属于向后倒退型，防城港、贵港、来宾属于向前发展型。

（二）收敛性分析

1.δ收敛分析。2007-2018年广西基本公共服务均等化δ收敛结果（见表4）。

我们从表4可以看出，2007-2018年12年间，广西基本公共服务均等化变异系数呈现“U”型发展趋势。变异系数2007年为0.4106，此后呈现下降趋势，2014年达到12年来最低值的0.2988，下降了0.1118，降幅达到27.2%，说明这8年来广西基本公共服务均等化地区间差距呈现不断缩小的趋势。2015年开始变异系数上升，系数为0.3289，到2018年达到0.4177，4年上升了0.1189，上升幅度为38.8%，后4年上升幅度显著大于前8年。此外，2018年的变异系数也比2007年变异系数大0.0071，12年来增长幅度为1.7%，这也就意味着广西基本公共服务均等化地区间差距在不断扩大，也说明了12年来广西基本公共服务均等化不存在δ收敛，这表明广西基本公共服务未朝着均等化方向发展。

2.β收敛分析。2007-2018年广西基本公共服务均等化β收敛结果（见表5）。

如表5所示，广西基本公共服务均等化β值为-0.0071，虽然为负值，但是没有通过显著性检验，说明12年来广西基本公共服务均等化β收敛不明显。因此，下一步广西需要更加关注基本公共服务均等化较低的地区，如钦州、贵港等市，不断促进基本公共服务均等化水平。

（一）指标层障碍度分析

由于广西基本公共服务均等化指标体系包括了 34个单项指标，因此，这一体系中涉及的指标非常多。为了探究广西基本公共服务均等化主要障碍因子，按照单项指标障碍度大小，筛选出障碍度大于3，影响比较显著的障碍因子，例如，南宁障碍度大于3的指标包括：S2（4.38）、S10（4.26）、S30（4.21）、S25（4.14）、S7（4.01）、S13（4）、S19（3.84）、S34（3.72）、S33（3.36）、S1（3.31）、S29（3.24）、S24（3.23）、S17（3.18）、S12（3.1）、S26（3.09）、S32（3.09）、S15（3.05）、S16（3.02），一共18个指标。

针对指标层包含的34个单项指标，我们制作了广西基本公共服务均等化障碍度区域频数图（见图1）。

由图1可以看出，在众多影响广西基本公共服务均等化指标中，存在一定的具有普遍影响作用的障碍因子，其中，S1（农林水支出占财政支出比例）、S2（人均农林水支出）、S5（人均粮食产量）、S6（人均肉类产量）、S7（人均水产品产量）、S9（科学技术支出占财政支出比）、S10（人均科学技术支出）、S12（教育支出占财政支出比例）、S13（人均教育支出）、S15（普通小学生师比）、S16（普通中学生师比）、S17（高等学校生师比）、S18（文体与传媒支出占财政支出比例）、S19（人均文体与传媒支出）、S24（医疗卫生支出占财政支出比例）、S25（人均医疗卫生支出）、S26（每千人口卫生机构数）、S27（每千人口医疗机构床位数）、S28（每千人口卫生技术人员数）、S29（社会保障支出占财政支出比例）、S30（人均社会保障支出）、S31（城镇职工基本养老保险参保率）、S32（城镇基本医疗保险参保率）、S33（年末城镇登记失业率）、S34（城镇低保领取人数占总人口比例）等25个指标的频数分别为9、14、4、7、12、10、13、6、14、3、6、6、5、14、5、14、7、5、6、4、14、8、5、6、13。其中S2、S13、S19、S25、S30等5个指标频数达到14，也就意味着14个城市基本公共服务均等化指标障碍度均与此指标有关，S10和S34频数达到13，也非常高，也就意味着这2个指标仅仅有一个城市障碍度小于3。这些共同性障碍因子中，来自农林水事务的指标有5个，占20%，来自科学技术的为2个，占8%，来自教育的为5个，占20%，来自文体与传媒的为2个，占8%，来自医疗卫生的为5个，占20%，来自社会保障与就业的为6个，占24%，医疗卫生和社会保障与就业的所有指标均入选，说明其障碍度都非常高，对广西基本公共服务均等化影响非常大。

此外，S3（每万人有效灌溉面积）、S4（人均农业机械动力）、S8（人均农林牧渔产值）、S11（每万人专利授权数量）、S14（在园儿童数占人口比例）、S20（每百萬人公共图书馆数）、S21（人均公共图书馆藏书量）、S22（每百万人体育馆数）、S23（每百万人剧场、影院数）等9个指标均为0，也就意味着这些指标没有一个城市的障碍度是大于3的，相对来说，对广西基本公共服务均等化的影响较小。9个指标来自农林水事务的为3个，占33.3%，来自科学技术的为1个，占11.1%，来自教育的1个，占11.1%，来自文体与传媒的最多，达到4个，占44.5%。

（二）因素层障碍度分析

我们在指标层34个指标障碍度分析的基础上，利用最小方差法（LSE法）[18]，结合农林水事务、科学技术、教育、文体与传媒、医疗卫生、社会保障与就业等6个因素层的障碍度得分，得到14个城市的基本公共服务均等化阻力模式（见表6）。

1.四系统阻力模式。这种模式就是以农林水事务、教育、医疗卫生、社会保障与就业为主要阻力，包括南宁、柳州、梧州和北海，这四个方面的阻力贡献率均超过15%，合计超过75%，其他两个因素的阻力贡献度都低于15%。因此，四系统阻力模式就是有4个重要因素的阻力贡献度相对较大，其他2个因素阻力贡献度非常小。

2.五系统阻力模式。五系统阻力模式包括两种细分模式，一种是F1-F3-F4-F5-F6模式，这种模式中，农林水事务、教育、文体与传媒、医疗卫生、社会保障与就业占据主要阻力贡献度，科学技术阻力贡献度较少，这种模式只有桂林市五方面阻力贡献度分别是17.2%、17.6%、18.4%、19.1%和18.3%，总计贡献度达90.6%。另一种模式是F1-F2-F3-F5-F6模式，也就是农林水事务、科学技术、教育、医疗卫生、社会保障与就业五个因素成为主要的阻力贡献度，而文体与传媒阻力贡献度比较小，包括防城港、钦州、崇左和百色。

3.六系统阻力模式。六系统阻力模式就是F1-F2-F3-F4-F5-F6模式，即农林水事务、科学技术、教育、文体与传媒、医疗卫生、社会保障与就业等6个因素阻力贡献度相对比较均衡，在16%左右，包括贵港、玉林、贺州、来宾和河池。如贵港市，6个指标的阻力贡献率分别为16.8%、16.2%、17.1%、17.5%、17.8%、14.6%，六个指标阻力值在15%左右，其中最高的是F5的17.8%，也就是说医疗卫生阻力贡献度相对较大，因此，如何提升贵港市医疗水平，成为推动贵港市基本公共服务均等化水平提升的重要方向。

（一）研究结论

通过两轮“修正型德尔菲法”，构建了包括农林水事务、科学技术、教育、文体与传媒、医疗卫生、社会保障与就业六大因素层，以及34个指标层的广西基本公共服务均等化指标体系，我们得到以下结论：

第一，12年来，南宁、柳州、桂林、北海、防城港等5个城市基本公共服务较好，在广西属于排名靠前的城市；梧州、贺州、玉林、钦州、来宾、贵港等6个城市基本公共服务较差，在广西属于排名靠后的城市；河池、百色、崇左等3个城市基本公共服务均等化程度一般。排名靠前的城市基本上在广西属于经济、财政实力较强，而得分较低的城市，其经济基础相对较弱，或者获得的财政转移支付较少。因此，一个地方的经济和财政实力是基本公共服务发展状况的重要影响因素。

第二，12年间只有北海、贵港、百色等3个城市基本公共服务均等化程度在不断提高，其他11个城市基本公共服务均等化程度均是下降的。

第三，广西14个地级市的TOPSIS平均得分由 2007年的0.38下降到2018年的0.31，12年降幅达到18.42%，说明广西地区间基本公共服务均等化程度在逐渐下降，地区间基本公共服务差距在扩大。

第四，从收敛性来看，广西基本公共服务均等化没有表现出δ收敛和β收敛，均等化程度存在恶化的趋势。

第五，从障碍因子大于3来看，来自农林水事务的指标有5个，来自科学技术的为2个，来自教育的为5个，来自文体与传媒的为2个，来自医疗卫生的为5个，来自社会保障与就业的为6个。占比高的为医疗卫生（100%）、社会保障与就业（100%），教育（83.3%），农林水事务、科学技术、文体与传媒占比相对较小。从因素层来看，14个地级市可以划分为四系统阻力模式（4个城市）、五系统阻力模式（5个城市）和六系统阻力模式（5个城市），五系统阻力模式和六系统阻力模式比较普遍。

（二）对策建议

1.努力发展地方经济，不断提高基本公共服务的“造血”能力。基本公共服务均等化与各地经济基础以及财政能力密切相关，各地区必须加强自身“造血”功能，提升经济实力和财政能力，做大“蛋糕”，调整财政支出结构，把钱用在基本公共服务这个“刀刃”上。我们的研究表明，各个城市的阻力系统模式和贡献度有很大区别，这就需要各个城市根据自身定位以及自身的基本公共服务水平情况来作出研判，找出差距的来源，调整政策，加大财政支出的结构调整。如果教育的阻力贡献较大，就应该重视教育的投入，真正把财政支出结构调整过来。

2.加大对相对落后地区的财政转移支付力度，补充好“输血”功能。新冠肺炎疫情对广西财政收入造成了很大影响，特别是相对落后城市，财政收入增长有限，而教育、社会保障、医疗卫生等支出相对刚性，收支压力更是雪上加霜。下一步，需要完善转移支付制度，根据广西各地基本公共服务支出效率、常住人口数量、基本公共服务价格水平等多种因素，设计广西基本公共服务转移支付数额，切实提高相对落后地区的基本财力，不断提高相对落后地区基本公共服务均等化水平，争取在“十四五”期间实现广西基本公共服务朝着均等化方向发展，使改革成果不断惠及老百姓[19]。

3.建立和完善基本公共服务均等化的标准体系。基本公共服务均等化的标准体系，作为我国公共服务质量的一种有效工具，在我国这一標准化尚未形成一套完整的制度体系，很多情况下仅限于制定衡量公共服务质量的指标体系，形式较为单一，缺乏反馈补救机制[20]。在这里，采取“地方实验”的方法，制定省级基本公共服务均等化标准体系，这一标准体系既包括了概念的界定、服务的范围，也包括服务对象的明确、保障标准的统一，以及各级政府的支出责任等具体标准。标准化体系的建立对于推动基本公共服务均等化目标具有积极促进作用[21]。

4.优化领导干部绩效考核制度，增加基本公共服务考核权重。习近平总书记提出的“以人民为中心”的发展理念，为广西经济社会的健康、良性发展提供了强大的思想保证，也为地方政府的绩效考核提出了新的更高要求。我们要优化官员考核制度，在经济社会发展过程中需要更加凸显人民的获得感，在推进基本公共服务均等化方面作出更多的努力。

注释：

①2018年，玉林获得的转移支付为263.06亿元，人均转移支付3590元；钦州获得转移支付137.43亿元，人均转移支付3307元；北海获得转移支付103.91亿元，人均转移支付5831元；防城港获得转移支付62.85亿元，人均转移支付6328元；而基本公共服务水平处于中等的百色，获得转移支付308.6亿元，人均转移支付达到7330元。因此，在财政转移支付方面，百色、北海和防城港获得较多，玉林、钦州等获得较少，在一定程度上影响了基本公共服务均等化。

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