我国流域水环境管理中职能部门协调机制研究综述

2021-01-09张茜陈慧敏吕腾宁锦涛

环境保护与循环经济 2021年1期

张茜陈慧敏吕腾宁锦涛

（河南天朗生态科技有限公司，河南郑州 450002）

1 引言

我国的水环境管理涉及水利、环保、建设、农业、林业等多个部门。多部门协同管理是将多个部门集合起来，形成合力，共同努力来实现水环境的管理。长久以来，人们常常仅取“九龙治水”的概念，过分强调多个部门参与导致的治水弊端，忽视了水安全保护的自然属性，它是涉及经济社会、资源开发和环境保护等多个主体的。我国现有的多部门分工负责的治水体制，有历史局限性，也有其客观必然性［1］。即使是在大部制改革的趋势下，职能部门之间的协调仍必不可少。

通过对我国流域水环境管理中的职能部门间的协调机制进行综述，以期为流域水环境管理中职能部门间的协调提供方向，为流域水环境体制机制的完善提供思路。

2 我国流域管理中职能部门协调存在的问题

流域管理中职能部门存在职责交叉、权责不一、部门协作机制缺失等问题［2］，导致部门之间扯皮现象时有发生，阻碍部门之间的协调。部门之间往往缺乏有效的协同机制，使得部门之间合作效率不高。

2.1 部门间职责交叉

由于我国水管理沿袭的是计划经济体制下形成的管理模式，具有按产品门类和行业来设置管理部门的特点，存在横向职能部门设置过多、事权划分过细、部门职责交叉等问题［3］。职能部门职责交叉体现在以下两个方面。

2.1.1 法律法规对部门职责的规定存在交叉

通过分析流域管理中的立法现状发现，管理部门间的立法缺乏协调性，环境保护部门、水行政部门、农业部门以及渔业部门等均制定了与水相关的法规。各部门各自为政，均倾向于从自己的利益出发，规定各自为主的监督管理体系，且部门与部门之间缺少有效协调，导致立法内容相互冲突［4］。

《水法》中规定“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作”，《水污染防治法》却规定“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理”。水资源和水污染防治关系密切，无法完全分开，必然导致水利部门和环境保护部门之间的职责交叉。《水污染防治法》和《水法》对于流域水环境保护的管理规定不完全相同。《水法》中规定，在开展流域水管理规划工作时，水利部门需要其他部门的协同合作，但在制定“管理规划”工作时，却只包含流域的资源管理规划，而未包括流域的污染管理规划。在各个法律法规中，污染防治规划并不完全统一，这样就有可能造成防治措施在实际工作中得不到有效实施的局面。

2.1.2 实际工作中存在的职责交叉现象

由于法律法规对部门职责的规定不清晰，以及实际工作中各部门只关注自身的利益，导致实际工作中部门之间职责交叉问题严重。其中，学者提到较多的，也是最为典型的是环保部门与水利部门之间的职责交叉［5］。钟玉秀和刘宝勤［6］在对流域水环境管理体制改革进行研究时指出，流域水环境管理体制存在管理有效性不足的问题，并从实际工作和法律两个角度分析了水利和环保部门之间职能交叉、条块分割现象严重，缺乏有效的协调机制，造成两部门管理工作缺乏衔接等问题。

2.2 职能部门权责不一

在流域管理中，流域管理部门被分为3 类，统一管理部门即环境保护部门，行业分类管理部门即水利部门、农业部门、林业部门等，综合分类管理部门即财政部门、规划部门等。权责不一问题通常表现为水环境管理各部门的核心职责和权利不一致。《水污染防治法》规定“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理”，即环保部门是水环境管理的统一监管部门，但是环境保护相关法律并没有赋予环保部门此类权限，而部门法律却赋予行业分类管理部门因地制宜进行处置的行政权力。这说明在流域水环境管理的职责分工中，真正把流域水环境相关职责视为核心职责的部门，缺乏相应的管理权限和能力，那些拥有管理权限和能力的职能部门，却将促进流域水环境改善的职责视为边缘职责。

2.3 职能部门缺乏有效协调机制

我国水环境多部门管理缺乏高效统一的协调机制，致使即使职能部门间不存在职责交叉和真空地带，水环境管理也存在现实困难。我国实行的是环保部门统一监督管理与其他部门分管相结合的环境管理体制，多个部门都有行使环境执法监督的权利，但缺少关于统一监督管理和分管部门之间如何相互配合制约的相关规定［7］，也没有各分管部门之间如何协同合作的有效机制。曾维华、张庆丰和冯艳等［8］分析了我国水环境体制的症结，提出我国水环境管理的体制问题，指出在我国水资源管理和水环境控制分属于不同的部门管理，环保部门虽然是水环境保护与管理的负责者，但是它的权利被很多机构分享，责权交叉多，而且由于缺乏统一的协调部门，造成部门各自为政的现象。杨玉川、罗宏和张征等［9］在研究我国流域水环境管理中存在的问题时指出我国流域管理缺乏统一的协调机制。

3 我国流域管理职能部门现有协调机制研究

流域环境管理向来是一个难题，尤其是针对流域水环境管理中各职能部门的问题，无论是学界还是政界一般的对策都是合作与协调治理。体制层面的探索体现为“大部制”和“河长制”，机制层面的探索体现为建立统一管理机构和构建协同机制。

3.1 体制层面流域管理职能部门协调探索

3.1.1 大部制

大部制发源于西方国家［10］，成为当今市场经济发达的国家普遍采用的政府组织模式［11］。党的十七大报告首次提出探索实行大部门体制之后，我国关于大部门体制的理论和实践探索逐步推进。国内学者对大部制的含义理解不同，普遍的分析视角有两个：一是从职能整合的角度，将大部门看做是把职能相同、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一进行管理［12］，被认为是解决职能交叉、政出多门的手段。二是从职权分解的角度，将大部制解读为决策权、执行权和监督权的分离与相互协调的运行机制的建立［13］。大部制在环境管理中的探索可分为环保大部制和流域大部制。

3.1.1.1 环保大部制

大部门体制应用于生态环境管理中，称为环保大部制。一些学者认为，在针对环境管理职责交叉、部门之间沟通协调难等体制问题进行的创新与探索中，很多表现为大部门体制的探索［14］。国内针对大部制探索的文献很多，但对大部制在环境管理中的应用进行探索的文献却寥寥无几。对环境管理大部门体制的研究和创新多从职权分解的角度出发，认为大部制改革的实质是对决策权、执行权和监督权的合理划分。李金龙和胡均民借鉴西方国家环境管理大部制改革的相关经验，指出生态环境大部制的改革，其核心在于行政部门内部实现环境权利的整合与重组，对环境行政权力的结构进行再造［15］。谭波通过观察西方国家环保机构设置，认为目前我国环保大部制改革的方向是决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力机构和运行机制，并提出了环保大部制纵深进行的法治策略［16］。

我国对环境管理大部门体制的实践探索十分有限，2008 年在国家环保总局的基础上组建了国家环保部，这是我国环境大部门体制改革的初步探索，在提升环境保护部门法律地位的同时，进一步明确其权利和责任［17］。由于大部制实践探索不够深入，部门职能交叉现象的存在影响环境管理的提升［18］。针对这一问题，有专家提出在条件成熟时可以组建一个包含资源保护、生态保护和污染防治的大环境管理部门。在这种情况下，流域水环境管理中职能部门间存在的问题也可以得到解决。然而，当前情况下，我国由环境行政管理机关来统一自然资源管理职能和环境管理职能还不现实，而统一管理与部门管理结合的模式更加适合，应逐渐推进资源和环境的统一管理。但流域水环境的治理和改善需求已十分紧迫，因而，不少学者从流域角度探索大部制的构建。

3.1.1.2 流域大部制

对流域管理大部制改革的探索集中于流域管理机构的设立。韩晶建议我国的流域管理可以采取大部制，通过建立“统一管理，垂直领导”的管理体制来实现流域综合治理。具体做法是设立国家流域管理委员会全面负责各级流域的协调和管理工作。在委员会之下按照流域等级分别设立一级流域管理总局、二级流域管理总局和三级流域管理总局，分别负责等级内流域之间的协调管理，一级和二级流域管理局下分别设立相应的流域管理局，三级流域则在分布较为集中的地方设置流域管理局及相应的分局［19］。薛刚凌、邓勇认为辽宁省辽河保护区管理局的成立与运行，迈出了我国流域管理大部制改革的坚实一步，辽宁省辽河保护区管理局统一行使分散在水利、环保、林业等部门的有关管理职责，从根本上改变了“多龙治水”的格局，但仍存在与相关职能部门关系未完全理顺等问题，并对此提出四大完善方案［20］。

3.1.2 河长制

“河长制”缘起于跨部门协同问题，其来自地方政府的制度创新，因其简单易行，很快在全国形成扩散效应。尽管“河长制”一出现就在学术界引发了争议，但关于它的学术研究却相对较少。相关研究指出，“河长制”的本质是水环境责任承包制，是建立在“环境保护目标责任制”“一票否决制”等制度基础上的一种制度的创新，是地方政府对环境负责这一制度的有效落实，使“生态环境”不仅仅是部门职责，而且是地方党政负责人的案头工作。其优点是职责归属明确、权责清晰，从制度上解决了激励的问题，最大程度整合了各级党委政府的执行力［21］。因而，“河长制”解决了水环境管理中职能部门之间的困境，取得了较好的治理效果。

然而，由于存在制度缺陷，“河长制”并未得到学界的一致认同。王灿发指出“河长制”的推行不是依赖于法律规定，更多的依赖于地方的党政领导是否给予足够的重视［22］。王书明和蔡萌萌指出“河长制”存在无法根除委托-代理问题，容易出现利益合谋、缺乏透明的监督机制、忽视社会力量以及行政问责很难落实等制度缺陷［23］。任敏［24］认为，“河长制”仍然是权威依托下的纵向协作，必须要考虑在信息时代的影响下，“河长制”可能面临“组织逻辑困境”“责任困境”等挑战。

虽然实践证明“河长制”在当前环境下可以有效解决水环境管理职能部门协同问题，但由于其制度形态的不完善［25］以及制度缺陷，还需要不断完善。

3.2 机制层面流域管理职能部门协调探索

3.2.1 建立统一管理机构

一些学者指出解决“多龙治水”的关键在于构建流域层面的统一管理机构，形成地区间的统一协调机制以及流域规划与地区规划的协调关系［26］。冯彦和杨志峰［27］建议在国家级、流域级上建立统一协调管理机构，国家级可以利用国家计划发展委员会来协调水资源开发规划与区域环境保护规划各目标和标准，将部门间的工作交叉避免于工作规划的开始阶段，或者成立由各相关部委负责人组成的水事务协调委员会来协调各相关部门在水环境管理中的冲突问题；在流域级可以采取由水利部门和环保部门共同成立流域水资源保护局。钟玉秀和刘宝勤［6］建议成立由国家发改委牵头的，跨行政区域、跨部门的高层次协调机构，即流域管理委员会，水利部、农业部、环境保护部、住房和城乡建设部、流域内各省（自治区、直辖市）政府及其水利、建设、环保、农业行政主管部门、水利部流域管理机构、环境保护部稽查中心以及流域内用水户代表、专家共同参与。

3.2.2 构建协同机制

众多研究致力于通过构建部门间的合作或协同机制来解决职能部门间存在的协调问题。协同机制可分为结构性协同机制和程序性协同机制两种形式。其中大多建议侧重于通过界定部门职责、重塑部门结构建立部门间的结构性协调机制，对程序性机制的研究较少。赵艳［28］指出通过明确部门职能界限、统一环境监测体系建立太湖流域部门合作机制。张颖建议应科学合理界定有关职能部门的具体职责权限，同时重塑职能部门本身的组织结构以及职能部门间的组织结构，使部门职责权限和组织结构相适应。王资峰同样提出要界定部门职责、重塑组织结构的建议，但同时指出要改进协调机制，以目标导向为基本原则，在改进现有的科层协调机制的基础上建立制度协调机制。朱德米［29］以太湖流域为例，从政策制定、执行和监督3 个层次分析了跨部门合作机制的现状，提出深化合作的政策建议。多数研究成果关注部门设置、部门职责分工和协同的结构性安排，而忽视了程序性协同机制研究，原因可能是程序性机制尚未形成合理的分析框架。正如徐艳晴和周志忍［30］所建议的，程序性机制可以赋予结构性机制以活力，是跨部门协同中最显眼的部分，“重结构性机制，轻程序性机制”的问题应得到纠正。