四川省环境应急联动的探索与实践

王东，王彬洁，胡鑫，范龙

（四川省环境应急与事故调查中心，四川成都610041）

随着跨界流域突发环境事件不断发生，2008年，原环境保护部下发了《关于预防与处置跨省界水污染纠纷的指导意见》（环发〔2008〕64号），提出“在跨省界重点河流、湖泊、海域建立跨省际联防治污机制”，督促指导各级生态环境部门重视跨省界流域环境污染问题，建立预防和处置跨省界水污染事件的长效工作机制[1]。2008年以来，四川省高度重视环境应急联动工作，先后共签订各类突发环境事件应急联动协议100余份，环境应急联防联控体系初步形成。本文对四川省环境应急联动情况进行统计分析，旨在剖析面临的形势和存在的问题，提出强化环境应急联动的意见和建议。

1 环境应急联动现状

通过对四川省环境应急与事故调查中心提供的截至2020年11月底四川省环境应急联动协议签订数据分析，四川省共签订各类突发环境事件应急联动协议127份，其中省级17份，市（州）级59份，县（区、市）级51份，基本实现行政区域、跨界流域、主要部门应急联动全覆盖，切实提升了全省环境风险防控能力。

1.1 省级环境应急联动情况

建立上下游联防联控机制，是预防和应对跨省流域突发水污染事件，防范重大生态环境风险的有效保障。2009年以来，四川省生态环境厅先后与相邻省份省级生态环境部门签订环境应急联动协议14份，其中与陕西省签订的数量最多。此外，四川省生态环境厅还积极与省直有关部门建立环境应急联动机制，先后与四川省气象局、四川省安全生产监督管理局、四川省交通运输厅等各签订1份应急联动协议。

1.2 市（州）环境应急联动情况

市（州）级环境应急联动协议签订数量较多的有乐山市、眉山市，分别为12份和9份；泸州市、广元市、遂宁市、广安市和巴中市等5个市签订了跨省环境应急联动协议；遂宁市以市政府名义签订3份环境应急联动协议。

1.3 县（区、市）级环境应急联动情况

成都市有14个县（区、市）、绵阳市有8个县（区）、凉山州有7个县（区）签订环境应急联动协，其中成都市新津县签订的环境应急联动协议数量最多，为6份。消防部门在突发环境事件应急处置中具有重要作用[2]，眉山市是全省唯一与公安和消防部门签订环境应急联动协议的市；广元市朝天区生态环境局是唯一签订跨省应急联动协议的县级生态环境部门。

2 存在的主要问题

2.1 党委政府重视不够

通过签订的127份环境应急联动协议可以看出，仅遂宁市以政府的名义与重庆市潼南区、德阳市、资阳市签订了3份协议；自贡市大安区与内江市隆昌市以政府名义签订1份协议。其余123份协议都是以生态环境部门的名义签订的，部门间的环境应急联动机制不健全[3]，无法有效调动辖区内的所有环境应急资源，容易出现生态环境部门单打独斗的尴尬局面。生态环境安全的属地责任在党委政府，环境应急联动是保障生态环境安全的重要手段，跨界突发环境事件牵扯的部门较多[4]，环境应急联动需要由党委政府牵头，才能有效调动区域内的所有优势资源，形成工作合力，方能最大程度减轻污染损害。

2.2 协议内容效力不强

目前，各地签订的联防联控协议只是一种签订具体合同或其他合作的意向，不具有合同的效力，违反框架协议只负缔约过失责任。协议约束力不强直接导致部分地方未严格落实协议约定的内容，不及时通报突发环境事件信息，未开展联合应急演练等，最终致使部分环境应急联动协议流于形式。

2.3 应急基础能力不足

一是环境应急管理人员严重不足。目前，全省除成都、泸州等9市单独成立环境应急管理机构外，其余12个市（州）无独立机构及专职人员，大多数地方承担环境应急管理职能的机构为环境监察执法机构。随着省以下环境监察执法垂直管理改革工作的推进，部分环境监察执法机构不再承担环境应急管理职能，环境应急管理机构缺失、职能职责不清等问题将更加凸显。二是环境应急装备物质缺乏。目前，四川省仅成都市、德阳市、泸州市等8个市（州）建立环境应急物资储备库，其余市（州）环境应急物资储备严重不足，一旦发生突发环境事件，往往需要临时从外地调拨环境应急物资，容易错过应急处置的最佳时间；此外，部分地方缺少应急监测设备，无法快速准确提供监测数据，严重影响应急处置方案的制定。三是部分企业环境风险防控措施建设不到位。相当一批企业未进行过环境风险评价，也未建设和落实相应风险防范措施及必要应急设施。如部分企业危化品储存场地未建设围堰；部分企业未建设应急事故池，有的建了却另作它用；个别企业雨水、污水、清净下水管网混乱，雨污未分流；多数企业应急设施自动化程度不高。

3 对策建议

3.1 积极推进环境应急联动入法，以法治手段助推流域联防联控

为有效夯实属地党委政府环境安全责任，四川省颁布实施《四川省沱江流域水环境保护条例》，将流域联防联控纳入《条例》内容，规定“定期召开联席会议，建立沱江流域水环境保护联合协调机制”，赋予其法律效力，将大力推动沱江流域的联防联控工作。建议尽快出台嘉陵江、岷江等重点流域水环境保护条例，将流域联防联控纳入条例内容，一方面能有效提高地方党委政府对流域联防联控的重视程度，压紧压实各级党委政府生态环境保护属地责任；另一方面也能提高联防联控协议的约束力，继而推动流域联防联控落到实处。

3.2 持续加大政府财政投入力度，以能力建设筑牢流域联防联控

一是各级生态环境部门应充分利用机构改革的契机，积极争取设置专门环境应急管理机构，配齐配强专职环境应急人员；二是结合流域分布、园区特征污染物情况探索建设与之相匹配的应急物资储备库，逐步实现全省环境应急物资储备库全覆盖；三是进一步加大资金投入，配备常见的环境应急设备和快速监测设备，以提高现场处置的反应能力。

3.3 探索建立区域环境管理机构，以统一监管落实流域联防联控

为进一步强化流域海域生态环境监管，加强流域生态环境执法、重大水污染纠纷调处、重特大突发水污染和海洋生态环境事件的应急处置等工作，生态环境部成立长江、黄河、淮河、海河、珠江、松辽、太湖等7个流域生态环境监督管理局，由流域生态环境监督管理局统一实施流域突发环境事件协调处置工作，有效提高了环境应急处置效率。建议参照生态环境部的做法，探索建立区域或流域环境管理机构，整合流域优势资源，统筹处置区域或流域发生的突发环境事件。

3.4 大力推行生态环境损害赔偿，以经济手段巩固流域联防联控

2018年，四川省印发实施《四川省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》，规定“发生较大及以上突发环境事件的”应依法追究生态环境损害赔偿责任。建议建立完善流域上下游生态补偿机制[5]，充分利用电视、报纸和新媒体等载体，加大宣传力度，促进社会各阶层牢固树立“生态环境有价、损害必须赔偿”的理念，让污染者付出代价，污染的环境得到及时修复，切实维护人民群众环境权益。通过大力推行生态环境损害赔偿制度，利用经济手段倒逼流域上下游各方加强监管，协同共治，共同守护流域环境安全。