新时代下生物入侵预警防控管理问题分析

王从彦,刘丽萍

（1.江苏大学环境与安全工程学院，江苏镇江212013；2.江苏省镇江市京口区人民检察院第一检察部，江苏镇江212008）

近几十年来，随着人类活动频度与强度的日益增加，导致全球生态环境日趋恶化，对社会的可持续发展尤其是环境健康与生态安全构成了严峻挑战。为走可持续发展道路，继黄色的农业文明和黑色的工业文明涅槃之重生后，绿色的生态文明在新时代下应时而生，即人与自然和谐发展，这也是人类未来走可持续发展的不二法门。在我国环境健康与生态安全问题日益恶化背景下，党的十八大将生态文明建设擢升至国家战略高度，奋力迈向“社会主义生态文明新时代”；[1]而党的十九大将“坚持人与自然和谐共生”列入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，进而构筑“人与自然和谐共生的现代化美丽中国”。[2]所以，走“人与自然和谐共生”的可持续发展之路是我们党在中国特色社会主义新时代下的必然择决，同时也是推动中华民族伟大复兴并早日圆美丽中国梦的环境基础和生态后盾。[3]

然而，构建“坚持人与自然和谐共生”的美丽中国依然需要披荆斩棘，因为目前我国尚有诸多环境健康与生态安全问题至今依然困局重重，且大有日益凸显之势，亟待早日解决，如以外来入侵物种导致的生物入侵为代表的生物安全问题。作为世界上国土面积第三大的国家，我国广阔的地域从南到北覆盖了多个气候带，如热带、亚热带、暖温带、中温带、寒温带以及高山高原气候带。多样化的气候环境条件和生境栖息地使得绝大部分来自世界各地的外来物种特别是外来入侵植物均能最大程度上在我国找到适合其自身生存的栖息地，并能成功建立种群且进一步繁殖和扩散，从而形成生物入侵。[4,5]此外，近几十年来随着我国社会经济的快速发展、城市化进程的高速推进以及国际贸易的大幅拓展也明显提升我国外来入侵植物的引入频度和传播速率及其入侵进程。截止2014年，我国共有外来入侵植物72科285属515种(其中江苏省已高达230种)。[4]而国家生态环境部2020年发布的《2019中国生态环境状况公报》数据显示：中国已分布入侵植物共计660多种，其中71种对环境健康与生态安全已造成或具有潜在威胁已被列入《中国外来入侵物种名单》。[6]目前，外来入侵植物已对本地生态系统的环境健康与生态安全以及社会的可持续发展造成了诸多不利影响。[7,8]因此，以外来入侵物种特别是外来入侵植物导致的生物入侵为代表的生物安全已成为全球性的重大环境问题之一。所以，在我国进入中国特色社会主义新时代下，为构筑“人与自然和谐共生的现代化美丽中国”，这就迫切需要进行以生物入侵为代表的生物安全预警防控管理策略方面的深入研究，一方面为尽可能减少外来入侵物种特别是外来入侵植物对本地生态系统结构和功能特别是本地生态系统生物多样性和群落稳定性等环境健康与生态安全方面造成的危害程度打下坚实的理论基础，另一方面为尽可能减少外来入侵物种特别是外来入侵植物对社会经济可持续发展的不利影响构建强有力的实践指导平台。

生物安全关乎环境质量、经济发展、人民健康、社会和谐与国家稳定，由生物因素带来的安全问题一直是人类面临的重大威胁。特别是新型冠状病毒导致的全球感染爆发事件，更使得生物安全日益成为我国乃至全球社会各界重点关注的焦点。同时，国家层面也高度重视生物安全，并将生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。所以，在新时代下，为构筑“人与自然和谐共生的现代化美丽中国”，这就迫切需要对以生物入侵为代表的生物安全进行环境风险评估和生态预警防控管理。

但由于诸多原因，目前我国在以生物入侵为代表的生物安全预警防控管理方面仍存在一些不足之处。而对新时代下我国以生物入侵为代表的生物安全预警防控管理方面尚存在的问题进行深入剖析，可为进一步有效实现其环境风险评估和生态预警防控管理奠定坚实的理论支撑和实践基础。

基于此，本文对新时代下我国以生物入侵为代表的生物安全预警防控管理方面尚存在的问题进行解析，进而为阐明新时代下我国以生物入侵为代表的生物安全预警防控管理之路径及其实施重难点以及实施总体要求铺垫坚实的理论基础，并为相关政府职能部门针对以生物入侵为代表的生物安全问题进行精准行政决策管理和有效预警防控部署提供坚实的科学依据和理论支撑以及行之有效的执行基础和实践指南。

1 新时代下我国以生物入侵为代表的生物安全预警防控管理方面存在的问题

1.1 法律法规体系方面

我国尚无统一的专门针对生物入侵防控相关的法律法规体系[特别是缺乏专门立法，尽管《中华人民共和国生物安全法》已由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议于2020年10月17日通过并公布(中华人民共和国主席令第五十六号)，[9]但涉及生物入侵方面的比重很低]，尽管一些现已有的法律法规的相关内容已涉及一些生物入侵防控方面的规定，但内容比较分散、规定比较笼统，不够聚焦，且指导性、可行性和操作性不够强，导致一些地方政府和相关部门职能不明晰，甚至多部门存在职能交叉现象，各自为政，导致其责任落实不到位，与目前以生物入侵为代表的生物安全的预警防控管理形势之实际需求尚有一定的差距。[10,11]

此外，长期以来我国立法部门对外来入侵物种的入侵机制及其对环境健康与生态安全造成的生态威胁了解不够深入、全面、科学，形成了以部门主导立法的固定模式而非以问题为导向的立法思路，导致立法理念不够先进、立法导向不够科学以及法律法规的针对性和可操作性不够强。再者，我国目前对生物多样性保护的法律更多是基于对人类健康以及经济贸易等人类自身利益方面的考量，并未明确针对生物多样性保护和生态环境保护等方面的具体规定。这使得一些防止外来物种入侵的单行法律均将范围限定在“病虫害”等方面，进而导致未全景式、多方位的考量到所有可能被引入的外来入侵物种，进而造成了法律法规方面的漏洞和空白。[12,13]再者，我国很多地方政府均已享有地方立法权和独立的行政管理权，但是针对生物入侵防控相关的地方法律法规基本上是凤毛麟角。

1.2 政府职能方面

部分政府职能部门的行政管理缺乏可行、科学、高效的计划组织性，特别是对有意引进的外来入侵物种环境生态风险评估不够充分、全面、科学，而对无意引进和自然传入的外来入侵物种造成的环境生态风险缺乏应有的应急预警和防控处置措施。[14]

其次，我国缺乏统一的专门针对生物入侵防控相关的职能部门的顶层设计，目前我国存在环保部门的环境监测站、农业部门的植保监测站、林业部门的林业病虫害测报站、海洋渔业监测站和海关的检疫部门等与生物入侵相关的职能部门，但是却基本上各顾自己管辖的一亩三分地，较少存在协调联动预警机制和相应的实际协同防控行动。[15]

此外，一些地方政府对外来入侵物种特别是外来入侵植物防控方面的工作重视力度和投入强度较低。由于我国大部分地方政府长期执行以GDP为核心的政绩观，对官员的绩效考核评估一直以来基本上以GDP为主，并以此权衡政府行政行为及其政绩的最终成败与否，甚至是执行GDP一票否决制，这样导致政府过多注重和聚焦社会经济建设，而忽视社会发展的其它方面。而外来入侵物种特别是外来入侵植物的预警防控是一个长期而艰巨、见效慢、且花费高还不讨好的重任，短期内不可能立刻凸显其相应的社会发展效应，更不能立等彰显政府和官员所谓的“政绩”。所以，我国的很多地方政府依然是定位在地方经济发展为核心任务的层面，而建设“人与自然和谐共生的现代化美丽中国”的治国理念和行政思维尚未根植入相当部分的地方政府的执政理念和履职导向中。[3,16]

1.3 数据资源方面

我国生物入侵环境生态风险评估与预警防控以及相关外来入侵物种生物数据库尚不够健全和完善，特别是缺少外来入侵物种生物方面的大数据综合分析和全面评估模块及其数据资源共享，如聚焦外来入侵物种的扩散路径的实证模拟、潜在适生分布扩散区域及其环境生态适应性估算标准以及全球变化背景下(如温度上升、降水格局改变、环境污染、土地利用与覆盖变化、景观异质性和生境破碎化等)外来入侵物种入侵进程模拟及其环境生态危害预估等，尤其是一些在偏远地区分布扩散的外来入侵物种，进而分析驱动外来入侵物种扩散的关键环境因子和生物因素，从而为相关的外来入侵物种的环境生态风险评估与预警防控奠定坚实的理论基础和实践平台。由于我国疆域幅员辽阔，环境生态条件多样，这为数百种外来入侵物种提供了生存栖息地，但这些外来入侵物种的生物学特性却大相径庭，且同一种外来入侵物种可在多种环境生态条件下成功建立种群并成功入侵，这为探究其成功入侵的驱动机制及其相应的环境生态风险评估与预警防控带来很大难度。[17]

1.4 机制研究方面

目前，我国现已分布的外来入侵物种的种类多达660多种，[6]但被地方政府和相关的专家学者重点关注的仅有数十种(主要是环境生态危害较严重的种类)，大部分外来入侵物种成功入侵的机制及其预警防控方面的研究基础依然薄弱，存在深度和广度两个维度的欠缺，且不同研究方向的专家学者对同一种外来入侵物种研究的切入点和落脚点也存在云泥之别，如在我国分布最广、造成环境生态危害最为严重的外来入侵植物之一的加拿大一枝黄花(Solidago canadensis L.)，目前相关专家学者通过综合分析，确认其成功入侵的主要机制至少包括以下方面：功能性状(如株高、叶面积和叶绿素含量等功能性状较大，导致其阳光获取和利用效率较强)、繁殖策略(如多样化的繁殖模式，大范围扩散主要通过有性繁殖完成，小范围扩散主要通过无性繁殖完成)、表型可塑性(表型可塑性较强，可使其快速适应多变的生存环境)、资源利用效率(如氮素的获取和利用效率较强，可使其快速提升生长竞争力)、化感作用(化感作用强，可通过凋落物降解和根系分泌物等多重途径抑制本地物种的生长和建群从而利于其入侵进程)、植物-土壤微生物互作(可通过强化其根际土壤微生物群落的演替并改变其生态功能，进而创造一个利于其生长的微环境条件)、遗传变异(甲基化和多倍体等遗传变异较高，可使其快速提升环境适应能力和适合度水平，甚至是在存在瓶颈效应下依然可以成功入侵)等。那么，同一种外来入侵物种在不同生境中和不同入侵程度时其主要入侵机制是否一样？若不一样其内因何在？如何衡定不同的入侵机制对同一种外来入侵物种入侵竞争力贡献度的大小？关键环境因子(如温度、湿度和环境营养水平等)主要通过影响哪些入侵机制改变同一种外来入侵物种的入侵竞争力？总而言之，目前对相关外来入侵物种成功入侵机制的阐明特别是针对不同生物学分类单位的外来入侵物种的成功入侵机制及其预警防控进行个性化分析和制定依然任重而道远。

其次，关于外来入侵物种特别是外来入侵植物成功入侵机制的研究格局主要聚焦于两个方面，即：(1)基于物种的分析：旨在明确外来入侵植物的哪些生理生态功能特性对其成功入侵起主导作用，主要聚焦外来入侵植物的入侵竞争力。(2)基于生境的分析：旨在明确哪些环境因素造成某些生境易被外来入侵植物成功定殖和入侵扩散，主要聚焦生境的可入侵性。所以，为深入阐释外来入侵植物成功入侵的内在机制，首要的前提就是对外来入侵植物的入侵竞争力和生境的可入侵性进行精准量化和评估衡定。虽然目前针对外来入侵植物的入侵竞争力和生境的可入侵性已有量化方法和衡定指标，但量化方法不统一，且不同的量化方法和衡定指标的切入点和核心点差异较大。因此，亟需提出一套较简捷且较精准可行的量化方法和衡定指标对外来入侵植物的入侵竞争力和生境的可入侵性进行衡量。[8]

再者，同一生态系统中可能遭受两种甚至是两种以上外来入侵物种的共同入侵，且一种外来入侵物种成功入侵后可创造一个利于其它外来入侵物种的有利环境条件，进而提升其它外来入侵物种成功入侵的几率(即次生入侵或入侵塌陷或入侵漩涡)。[8]然而，对于两种及两种以上外来入侵物种共同入侵机制的解析和阐明尚处于起步阶段。如：第一种成功入侵的外来入侵物种对后来者的成功入侵贡献度如何确定？哪些外来入侵物种更易导致次生入侵的发生？后来成功入侵的外来入侵物种对先前入侵的外来入侵物种的入侵进程影响力如何衡定？共同入侵的两种或多种外来入侵物种对生态系统的影响是否等效？它们的综合生态效应是协同的或拮抗的亦或是中和的亦或是其它作用机制？

此外，全球变化背景下外来入侵物种的环境适应性进化响应机制尚未得到阐明。更重要的是全球环境变化因素较多，如气候变暖(温室效应)、二氧化碳浓度升高、降水格局改变、景观异质性、生境破碎化、酸沉降(含硫型酸沉降、氮型酸沉降以及混合型酸沉降)、水体富营养化、重金属污染和其它新型污染物污染加重等。这些全球变化因素对生物入侵的进程可能产生显著影响，但目前大部的研究更多聚焦一种全球变化因素或某一全球变化因素的不同水平或类型，而忽视了在实际情况下多种全球变化因素是交互在一起进而对外来入侵物种导致的生物入侵的进程产生相应的综合影响。

1.5 执法监管方面

外来入侵物种导致的生物入侵对生态系统的结构与功能造成的影响是循序渐进、深远长久的，且很大程度上是不可逆的。然而，针对生物入侵造成的相关损失评估却异常困难，且责任主体不明或惩罚力度不够。此外，生物入侵对环境健康与生态安全特别是生物多样性锐减等方面造成的整体生态损失是很难准确评估的。同时，在大部分情况下，外来入侵物种导致的生物入侵对本地生态系统的影响也是一个长期的过程，很难有一个精准的全程监测和全面评估。此外，绝大部分情况下生物入侵造成危害的责任主体也非常不明确。即使是查出相关责任主体，也可能存在无法可依或有法可依但惩罚力度远远不够的尴尬窘境。[18,19]

再者，很多基层政府部门缺乏相应的专业知识和技术指导以及相关政策的规范和约束，很多地区的生物入侵环境生态风险评估与预警防控工作基本上是万里长征才刚刚迈出第一步，甚至一些偏远地区尚未开始迈步。

1.6 关注度方面

目前，地方政府和相关专家学者主要聚焦于重点区域内外来入侵物种的环境生态风险评估与预警防控，如城市公园、重要河流湖泊水库周围区域、主要自然保护区、旅游风光带和主干道路两侧区域等，但对其它区域的外来入侵物种的环境生态风险评估与预警防控执行力度非常薄弱，甚至是基本上未进行相应的风险评估和预警防控应对，如农村、荒地和较偏远的区域。然而，这些地域又恰恰是生物入侵的重灾区之一。[20]

其次，地方政府和相关专家学者仅高度重视已造成严重环境生态危害的几十种外来入侵物种，而对环境生态危害尚未达到显著程度以及尚处于入侵初期的上百种外来入侵物种的重视度和关注度明显较低。然而，对外来入侵物种进行预警防控的最佳阶段恰恰是其处于入侵初期。只是由于目前重视强度和监测力度不够而错过外来入侵物种最佳的预警防控窗口期。

再次，相关专家学者仅聚焦于对环境健康与生态安全影响比较严重的以及公众比较关注的外来入侵植物和外来入侵动物方面的研究工作，而疏漏外来入侵微生物方面的相关研究。即便是国家的权威部门生态环境部及其前身发布的中国自然生态系统入侵物种名录(共四批，第一批16种，第二批19种，第三批18种，第四批18种)也仅关注外来入侵植物和外来入侵动物，而漠视外来入侵微生物的存在，特别是目前国内关于外来入侵微生物与本地微生物和动植物的互作等方面的机制研究进展基本上处于空白和真空。

此外，关于生物入侵的相关内容(特别是主要入侵植物的特征识别及其环境生态危害等)宣传力度不够，从事生物入侵的专家学者的科普力度亟待提升和拓展，而公众对以生物入侵为代表的生物安全在环境健康与生态安全方面造成的影响和危害知之甚少(如随意放生、跨境旅游和跨境邮寄生物材料等可能带来的生物安全风险)，更谈不上及时响应并积极参与政府为主导的生物安全预警防控的工作行列中。[21]

2 新时代下我国以生物入侵为代表的生物安全预警防控管理之路径

2.1 新时代下我国以生物入侵为代表的生物安全预警防控管理之路径

新时代下我国以生物入侵为代表的生物安全预警防控管理之路径可通过以下十个方面进行构筑，即：(1)健全完善以生物入侵为代表的生物安全预警防控相关的法律法规体系；(2)建立高效统一的以生物入侵为代表的生物安全预警防控决策和行政管理体系；(3)转变现已有的政府生态职能，强化构建官员绿色考核和监督机制，特别是加大生物安全预警防控管理方面的业绩综合考核比重；(4)加大以生物入侵为代表的生物安全方面的违法违规行为的监管执法力度；(5)加大以生物入侵为代表的生物安全方面基础科学研究的资助力度和额度；(6)提升外来入侵物种特别是外来入侵植物成功入侵机制研究的深度和广度；(7)建立完善以生物入侵为代表的生物安全生态预警和防控及风险评估一体化技术体系；(8)积极构建以生物入侵为代表的生物安全方面的大数据并实现其资源共享；(9)积极借鉴国外以生物入侵为代表的生物安全预警防控的成功经验，与国外特别是相邻国家和地区进行相关生物安全预警防控方面的资源共享和互惠行动；(10)大力开展以生物入侵为代表的生物安全方面的科普工作，推动公众积极参与外来入侵物种特别是外来入侵植物的预警防控工作。

2.2 新时代下我国以生物入侵为代表的生物安全预警防控管理之路径实施重难点

新时代下我国以生物入侵为代表的生物安全预警防控管理之路径实施重难点可能在于以下几点：

(1)建立高效统一的以生物入侵为代表的生物安全预警防控决策和行政管理体系。主要原因是我国缺乏统一的专门针对生物入侵防控相关的职能部门的顶层设计，一些地方政府和相关部门职能不够明晰，导致其责任落实不到位。特别是一些地方政府职能部门种类繁多，且存在职能交叉甚至是互相推诿等不积极作为现象和区位资源滥用问题的发生。

(2)积极转变现已有的政府生态职能，强化构建官员绿色考核和监督机制，特别是生物安全预警防控管理方面的业绩综合考核。目前，我国的大部分地方政府长期崇拜GDP，对官员的绩效考核评估一直以来以GDP为核心导向，这样导致地方政府仅注重社会经济建设，而忽视社会发展其它方面。虽然我国GDP增长率高居世界前列，但经济的高速发展却是以自然资源成本快速消耗和生态环境赤字为代价所取得的，故而短时间内彻底转变现已有的执政理念和履职导向存在相当的难度。

(3)建立完善以生物入侵为代表的生物安全预警防控和风险评估一体化技术体系。目前，入侵我国的外来入侵植物多达660多种，但被地方政府和专家学者重点关注的仅有数十种，大部分外来入侵植物的基础研究比较薄弱，尚存在很大空白，且不同的专家学者对同一种外来入侵植物研究的切入点也不同。重要的是针对不同生物学分类单位的外来入侵植物的成功入侵机制及其防控相关方面的研究更是廖若星辰。

(4)明确引入或释放外来入侵物种造成的环境生态行为承担环境侵权责任之划分。对于有意引进外来入侵物种造成社会稳定、经济发展和环境健康的损害，行为人必须对这种损失承担相应的赔偿，消除损害等民事责任。对于未经许可引进外来入侵物种的责任人，行为人应当承担相应的行政责任和刑事责任。但是，目前我国对外来入侵物种相关法律责任的规定不够完善，且责任边界规定也不够明晰。此外，引入外来入侵物种造成的损害，具有持续久、范围广和影响大等诸多特点。所以，必须通过惩罚违法行为人预防犯罪的发生。目前，我国拥有一定数量的环境犯罪罪名，但并未将引入或释放外来入侵物种的行为纳入犯罪行为。然而，对于故意引进外来入侵物种的行为，根据其所造成的社会危害影响，理应追究其相应的刑事责任。再者，对于引入或释放外来入侵物种造成的严重损害，除经济赔偿损失、排除损害之外，尚需包括恢复生态原状、采取环境补救措施，特别是引入外来入侵物种后可能会因为周围生态环境之分布格局改变进而导致外来入侵物种扩散和爆发并对社会发展和环境健康与生态安全构成严重威胁，这种情况亟需通过追究相应的民事责任权衡各方利益的平衡和弥补相应的损失。但遗憾的是，目前我国对环境生态破坏特别是污染行为的规定仅限于环境污染行为方面的环境侵权责任，而对于引入或释放外来入侵物种造成的环境生态行为是否应当承担环境侵权责任确暂无明确规定。这是当前以生物入侵为代表的生物安全预警防控工作亟需跨过的一道关隘。

2.3 新时代下我国以生物入侵为代表的生物安全预警防控管理之路径实施总体要求

新时代下，我国以生物入侵为代表的生物安全预警防控管理之路径应以中国特色社会主义新时代为历史背景，以习近平总书记坚持总体国家安全观思想为指导方针，以提高生物安全治理能力、筑牢国家安全基石为核心思想，以秉持良好的生态环境是最普惠民生的福祉为主要宗旨，以循序渐进、因地制宜、责任分明和全民参与为指导思想，以风险预防原则、全过程控制原则、分级重点防治原则、公众参与原则、区域联动原则和国际合作原则为准则，以政府、专家学者和公众为三级联动为突破点，以基础研究和防控应用相结合为立足点，以加快生物安全立法、健全生物安全法律法规体系、加强生物安全法律法规体系宣传教育、加强依法行政、转变政府生态职能、培养政府法治思维与公众生物安全意识、提高政府生物安全执法水准和力度以及强化职能监管和责任追究为重心，以强化推进分门别类的外来入侵物种特别是外来入侵植物成功入侵机制的研究、构建扩大针对入侵生物的生态环境监测预警和风险评估与防控一体化技术体系以及明确引入或释放外来入侵物种造成的环境生态行为承担环境侵权责任之划分为核心，进而构筑新时代下我国以生物入侵为代表的生物安全预警防控管理体系，并为快速推进我国生态文明建设水平和构筑“人与自然和谐共生的现代化美丽中国”奠定坚实的生态环境基础提供强有力的理论支撑和实践基础，从而为实现中华民族伟大复兴的中国梦贡献一份绵薄之力。