新刑诉法背景下检察机关侦查权的运行机制研究

杨开湘，谭智恩

(中南大学 法学院，长沙 410083)

一、问题的提出

2018年新修改的《刑事诉讼法》第19条第2款、第170条第1款和第175条第2款赋予检察机关侦查权新的外延，这是我国监察体制改革全面推开之后，人民检察院自行侦查权相关条款暂停适用后的立法恢复。新法实施后，从立法的规定来看，检察侦查权的内涵和外延未因监察体制改革而有所减少，可以说，已经形成一种新的由自行侦查权、机动侦查权、补充侦查权复合构成的检察侦查权。概言之，随着国家监察体制改革，检察侦查权制度发生了如下三方面的变化。一是对自行侦查权的制度重塑，新法仅对此保留了检察机关在对诉讼活动实行法律监督过程中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的特定14类罪名(1)参见最高检《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》第1条：案件管辖范围。。二是规定机动侦查权但限制其适用范围，由原“对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件”改为现“对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件”(不包含监察机关管辖的有关案件)，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。三是保留补充侦查权并扩大其适用范围，除保留公安机关移送审查的案件，检察机关认为需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查(也可以自行补充侦查)外，增加了对于监察机关移送起诉的案件，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查的规定。

目前，学界已有部分研究关注到检察侦查权的职能配置问题。例如，对检察机关侦查权进行属性归纳与风险预防，提出未来发展方向[1]；从职能转隶给检察体系带来的影响对保留的部分检察侦查权如何正确行使提出建议[2]；从侦查权巩固检察机关法律监督地位着手，论述检察侦查权的规范运行[3]；等等。可见，当前研究大多侧重于检察侦查权在检察权体系内的科学化发展，较少有规范研究关注到，在监察体制与司法体制两大改革背景下，检察侦查、公安侦查、监察调查之间的关系已经对刑事诉讼构造产生深远的影响，传统的检察侦查权理论在现有制度下已经发生了变化。因此，探索新的检察侦查权如何在与公安侦查、监察调查的紧密衔接中良性运行，成为尤为重要的理论命题和实践问题。

针对上述变化，不仅需要对侦查的定义予以重新理解，还要对侦查权能的配置进行重新认知。在这些规范变化中，检察侦查权自身的职能定位仍不明确，同时检察侦查权与监察调查权、公安侦查权在刑事司法实践中如何实现科学分工与良性协调等问题亟待解决。本文拟通过对上述问题的研究，就如何在既有刑事诉讼整体框架下实现检察机关侦查权自身的创新发展并使其与公安侦查权、监察调查权之间达成合理的分工与协调提供一些有益思考。

二、侦查定义的变动与检察机关侦查权调整的解读

国家监察体制改革和《监察法》实施之后，职务犯罪案件全新的“调查-公诉”模式明显区别于传统的刑事追诉模式，与以往的“侦查-公诉”模式同向而行，给中国刑事诉讼生态带来重大影响[4]。这一诉讼结构的转变同时带来刑事诉讼立法对“侦查”定义的修改，从而与《监察法》衔接。《刑事诉讼法》第108条第1项规定：“‘侦查’是指公安机关、人民检察院对于刑事案件，依照法律进行的收集证据、查明案情的工作和有关的强制性措施。”随之，检察机关侦查权的外延和内涵被重新界定，检察侦查权的全新运作给公安侦查权与检察侦查权间的分工、配合和制约关系提出新要求，监察调查权更是为检察侦查权的运行理念带来新视域。借助对侦查定义的重新理解，在与公安侦查权、监察调查权衔接意义上对检察侦查权运行边界予以厘定，成为准确理解检察侦查权优化配置的前提。

(一)刑事诉讼侦查定义的变动

作为立法的技术性条款，“侦查”的定义自我国1979年《刑事诉讼法》制定时便被写入法典，1996年和2012年两次修法未作变动，表述为“侦查是指公安机关、人民检察院在办理案件过程中，依照法律进行的专门调查工作和有关的强制性措施”。2018年5月公布的《刑事诉讼法(修正草案)》对“侦查”概念进行修改，“侦查是指公安机关、人民检察院等机关对于刑事案件，依照法律进行的收集证据、查明案情的工作和有关的强制性措施”。该法律草案对侦查定义作了三方面的修改：一是侦查的主体，在“公安机关、人民检察院”后加了“等机关”；二是将“在办理案件过程中”修改为“对于刑事案件”；三是用“收集证据、查明案情”替换“专门调查工作”的表述。对此，有学者表示，这条修法存在两种不同的解读方式：一种为增加“等机关”意味着把监察机关等涵盖进侦查主体的可能，未来独立的监察调查权仍要纳入《刑事诉讼法》中；另一种为修改为“刑事案件”则可以把监察案件排除在外，进而将监察办案与侦查办案明确区分开来[5]。为了消除涉及该法条的模糊表述和可能产生的不同理解，立法机关在表决通过的《刑事诉讼法》第108条中，删除了侦查定义条款中“等机关”的描述，只保留后两项修改内容。

对于侦查定义的修改可作以下解读和审视。

其一，法条中“对于刑事案件”的修改是对《刑事诉讼法》第3条规定的基本原则“对刑事案件的侦查……由公安机关负责”的体系性呼应，保持法律文本文字的一致性。当然，这一修改的直接目的显然是回应《监察法》将原属于侦查的内涵再定义为调查的举措，将检察侦查权与监察调查权予以区分。强调侦查的对象是“刑事案件”表明检察侦查权仅限于此种单一条件启动，而监察调查权可以针对违纪、违法等一系列行为而发起，因此，监察调查权的属性区别于检察侦查权。再有，这种修改是将侦查对象从查获犯罪嫌疑人到查明犯罪事实的转换，一定意义上更符合侦查的本质[6]。侦查活动首先从刑事案件开始，又以刑事案件侦破而告终，不应简单将犯罪嫌疑人作为侦查对象，此处的修改将侦查的内涵上升到了一个全新的高度，其意义不容小觑。

其二，在“侦查”定义中去除“调查”文字，使得侦查和调查直接在法律文义上相分离，避免引发歧义，特别是由此区别于监察委对职务违法和职务犯罪的“调查”。对于二者的语义理解，卞建林教授曾指出，侦查实质上就是一种调查，其由专门机关针对刑事案件并以国家强制力作为后盾来行使，高于调查而又严于调查[7]。因此，立法上有意地将在词意上存在上下位关联概念的两者剥离开来，意在最大限度避免文字混同和语义混乱。同时，将“收集证据、查明案情”作为刑事侦查的主要工作，强调了侦查是刑事诉讼的基础，能够保障并推进刑事诉讼流程的有效运转。

可以认为，本次法律条文有关侦查定义的修改，仍然是监察体制改革对刑事诉讼体系的冲击反应。实际上自改革初期，制度设计者们就已发出“调查权不同于刑事侦查权”的论调(2)《读懂监察法草案：调查权不同于刑事侦查权》，载中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会官网，https：//www.ccdi.gov.cn/yaowen/201711/t20171115_150741.html，最后访问日期：2021年6月28日。，此后的许多举措也都围绕着这一基调展开。创造性地提出调查的概念区别于刑事诉讼中的侦查，是为了让监察机关的调查工作不至于受到《刑事诉讼法》的相应规制，而只通过监察法律法规予以规范。在这种立法精神的指引下，监察调查权必须与刑事侦查权区分开来，如果法条表述侦查的定义仍包涵调查这一术语，显然不够明晰，只有在立法上先将二者相剥离，才能够在相关制度的适用和理解上减少彼此的争议。

(二)检察侦查权与公安侦查权的分工与配合

根据《刑事诉讼法》第7条规定，人民检察院与公安机关在刑事诉讼中遵循“分工负责、互相配合、互相制约”原则，两个机关在侦查权方面的关系主要是“分工、配合”，辅之以“制约”。司法实践中，有学者提出侦诉关系存在协同错位与制约错位因素，主要体现在侦查的自主和封闭式，排斥检察的引导与监督，而检察则过分强调对侦查的配合，弱化了制约的效果[8]。由于传统的刑事诉讼构造中，检察机关与公安机关倾向于“重配合，轻制约”的关系模式，在新时代的侦诉关系中把握好二者的平衡是理性发展的必要举措。《刑事诉讼法》修改后，检察机关自行侦查权被限制在发现司法工作人员涉嫌利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的14类犯罪案件；检察机关的机动侦查权被限缩在对公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件中，一定程度上与公安侦查权交错运行。检察机关可以通过自行补充侦查权的行使，对公安侦查的案件进行有效补充，又对公安侦查权形成逆向制约，把握住后续程序对先前程序的制约监督作用，避免直接从先前结论开始形成刑事诉讼的“流水线作业”，体现刑事诉讼人权保障价值。同时，检察机关在侦查、审查起诉阶段都可以行使退回补充侦查权，从而加强与公安机关的沟通，形成与公安侦查权的制约与监督，促使其继续补充收集证据材料，进一步核对查明案件事实，落实追诉犯罪与诉讼监督[9]。可以说在刑事案件两机关侦查权力分化的背景下，侦查权的互相配合应当建立在职责分工明确的基础之上，互相制约应是一种逆向性的且对实质问题进行审查监督的模式[10]。

(三)检察侦查权与监察调查权的配合与制约

较之检察机关与公安机关的侦查权分工，检察侦查权与监察调查权之间的关系具有更为特殊的色彩。监察调查权本身由检察机关的职务犯罪侦查权转隶而来，在《监察法》《刑事诉讼法》两法衔接中，新的法律修改赋予检察机关在履行法律监督过程中有部分侦查权，二者在权能、对象与目的方面具有一定同质性。从这个意义上说，检察机关拥有的司法人员职务犯罪侦查权是监察调查权的一种让渡和分享[11]。依据我国《宪法》第127条与《监察法》第4条第2款的规定，监察机关在办理职务犯罪案件时，与检察机关是“互相配合、互相制约”的关系，而缺失“分工负责”的规定是因为监察权的运行范围还涵盖了党纪监督等领域[12]。对此应理解为：一方面，监察机关无法直接参与到刑事司法领域当中，检察机关在实行法律监督的过程中发现非法拘禁、刑讯逼供等职务犯罪，从案件线索与办案逻辑上都具有天然的优势，在检察自侦权的范围内与监察机关相互配合，形成监察机关与检察机关在打击职务犯罪上的合力；同时检察机关还可以通过“必要时”行使补充侦查权对监察调查职务犯罪案件的不足予以补充和完善。另一方面，检察机关对监察机关移送的案件证据材料等进行形式审查，从而通过自行补充侦查、退回补充调查或起诉裁量权来实现对调查结果的程序制约。监察机关的调查质量则直接关乎审查起诉的效果，并且其对检察机关在办案中滥用权力的行为还能另案处理，形成一种结果引导和事后制约[13]。此外，《刑事诉讼法》第19条第2款对检察自侦权的设定用的是“可以”二字，这说明对此类案件的侦查或调查并不必然属于检察机关，无论是检察还是监察机关在这一领域内都不能滥权或不作为，因为其中任何一个机关没有充分行使侦查权或调查权，导致有关刑事案件没有充分被侦查或者侦查获得的证据达不到追诉犯罪的要求，这方面权力就面临被虚化的风险，此时给另一方机关配备相应权力，双方就可以形成相互制约[14]，以此来达到保障法律正确实施的效果。

三、检察机关侦查权运行的理论纷争与实践瓶颈

检察机关侦查权可划分为自行侦查权、补充侦查权、机动侦查权三个部分，其中，自行侦查权、补充侦查权的运行与监察调查权的行使存在权力分配与衔接关系，而机动侦查权则是与公安侦查权间有权力运行交涉。可见，检察机关侦查权的运行不仅立足于其本身的建构属性，也依靠检察机关外部与公安机关、监察机关关系的调整。因此，首先需要对检察侦查权自身的职能定位进行厘清，在新的权力交涉中转变运行理念，找准运行模式。在检察侦查权与监察调查权的衔接中存在着诉前两机关互涉案件管辖的争议以及审查起诉阶段需要补充核实时退查难的问题，这将给二者的相互配合和制约模式带来影响。同样检察机关机动侦查权启动条件不明晰加之权力共享模式的设定将导致权力主体间界限不清，需要检察系统重新思考与公安系统间的关系，探索新侦查权运行的现实需要。

(一)检察机关侦查权的职能定位

检察侦查权是检察机关的权能之一，其性质也派生于此。目前理论上关于检察权职权划分较有代表性的三种观点如下：“一元论”观点认为检察权即法律监督权，每一项检察法定权能都是法律监督权的具体表现形式；“二元论”观点认为“制约”和“监督”存在区别，检察权的诉讼职能和诉讼监督职能应当区分开来；“一元二分法”观点认为检察权具有复合性和多层次性，应当在坚持实质上的“一元论”的同时，承认形式上的诉讼权与诉讼监督职权的“两分法”[15]。

李奋飞教授指出，无论是“一元论”还是“二元论”，它们都认为检察机关自侦权是法律监督的保障手段[1]；周新教授认为，从检察权的具体配置而言，将检察机关的侦查权归属为法律监督权并不恰当，其在追诉和实体权力方面的处分与监督法理相冲突[16]。随着2018年《刑事诉讼法》与《人民检察院组织法》的相继修改，监察委员会和检察职能进行了调整，新的背景下检察侦查权的属性引发了学界新的思考。检察机关自侦权一贯以来的强势特征因本次监察体制改革而被大大削弱，其法律监督的功能在一定程度上也受到了挑战，如果仍坚持传统的工具主义论，检察侦查权对法律监督的强化作用应该较为有限。因此，从根本上厘清检察侦查权的职能定位，转变权力运行理念，不仅有助于明确其在检察职能配置中的地位，也有助于在其与监察机关、公安机关的互涉案件中完善权力运行模式。

(二)检察机关与监察机关互涉案件管辖中的争议

2018年中央纪委国家监委印发《国家监察委员会管辖规定(试行)》，列举了监察机关有权管辖的六大类88个职务犯罪案件罪名，最高检《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》(以下简称《规定》)中则明确了检察机关对14类职务犯罪立案侦查的权力，与监察机关的88类犯罪并不属于包含关系。两机关本应在各自的管辖权限范围内行使职权，但在实践中，检察机关办理滥用职权、徇私枉法等渎职侵权类犯罪，涉案司法工作人员背后往往存在着贪污受贿、行贿索贿等以获取不正当利益为目的的行为，这表明检察机关与监察机关在案件管辖上经常会出现互涉与牵连关系。对此，《规定》明确规定出一套“沟通”的新模式(3)最高检《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》第3条：“人民检察院立案侦查本规定所列犯罪时，发现犯罪嫌疑人同时涉嫌监察委员会管辖的职务犯罪线索的，应当及时与同级监察委员会沟通，一般应当由监察委员会为主调查，人民检察院予以协助。经沟通，认为全案由监察委员会管辖更为适宜的，人民检察院应当撤销案件，将案件和相应职务犯罪线索一并移送监察委员会；认为由监察委员会和人民检察院分别管辖更为适宜的，人民检察院应当将监察委员会管辖的相应职务犯罪线索移送监察委员会，对依法由人民检察院管辖的犯罪案件继续侦查。”。以朱孝清为代表的多数学者认为应当坚持“监察委员会优先”原则[2]；学者卞建林则表示不能够简单“一刀切”地适用“监察优先原则”，要具体情况具体分析[3]；学者吴建雄提出“检察管辖优先”理论，认为司法人员相关职务犯罪应当由检察机关优先管辖，而在其侦查中牵涉出来的14个罪名之外的职务犯罪案件，在与监察协商的基础上仍由原案办理者并案侦查为宜[11]。另外，这套规定本身还存在着制度问题，一是一律由监察机关为主调查，必然使检察机关法律监督的效果受到冲击，被调查人也将失去刑事诉讼程序的保障；二是在案件的沟通机制上并未规定“如何沟通”或“沟通不成”如何处理等细节问题。

(三)检察机关退回补充调查权的制约乏力

《刑事诉讼法》第170条第1款规定的退回监察机关补充调查权是检察机关补充侦查权新设立的一种特殊形式。实际上，在公安机关侦查办理的案件中，检察机关一般也都是退回补充侦查，通常不会主动行使自行补充侦查权，当前检察机关侦查力量转隶，侦查人员短缺，从而在补充核实证据上难度增大，退回补充调查更应当成为常态[17]。然而从数据分析的结果看，2020年检察机关退回监察机关补充调查4013人次，退查率同比减少12.4个百分点(4)参见《最高人民检察院工作报告》，载最高人民检察院官网，https：//www.spp.gov.cn/spp/gzbg/202103/t20210315_512731.shtml，最后访问日期：2021年9月4日。。这反映了实践中的“退查难”问题，究其原因，这是一种“调查中心主义”的呈现，实践中甚至出现有些监察机关对检察院提出“零退查”的要求，这无疑是对检察机关独立行使检察权和“互相制约”原则的违背[18]。《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》(以下简称《衔接办法》)中第37条规定，“检察机关在作出退回补充调查决定前，应当与国家监察委员会沟通协商”；第39条规定，“补充调查结束后需要提起公诉的，应当由监察机关重新移送检察机关”。这可以推导出监察机关补充调查后认为无需提起公诉的，可以行使直接撤案的权力。本文认为，退回补充调查权本身在形式上只是案件的回流，调查方式与主体均未改变，在法律规范中设置这样的程序构造无形中更降低了权力运用的可能，退回补充调查的被调查人已经进入了刑事诉讼阶段，甚至被检察机关采取了刑事强制措施，此时如果监察机关可以终止刑事诉讼程序，难免会影响刑事诉讼的庄重性。

(四)检察机关机动侦查权的行权阻碍

从法律对检察机关机动侦查权的规定入手可以发现，在实体的角度，该权力适用的范围较为有限。机动侦查权只能针对公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权行使的重大犯罪，即排除监察调查案件，公安机关管辖的一般刑事案件以及检察机关自行侦查的案件也在适用范围之外；从程序的角度，该权力启动受到严格限制，必须经省级人民检察院或者最高人民检察院决定方可启动。这些严格控制使得机动侦查权在实践中的使用少之又少，根据学者董坤的实证结论可知，每年每个省级行政区划单位内检察机关采用机动侦查权侦办案件的数量大体可能在两位数，甚至个位数[19]。新《刑事诉讼法》对检察机关机动侦查权的限缩是本次规范的变更之一，这对于本身使用频率较低的机动侦查权而言目前更是难以启动。从这一角度分析，机动侦查权存在的意义或许不是为了加强检察侦查权的使用频率，而是通过备而不用起到对公安机关的震慑作用，强化检察机关对公安机关重大案件侦查的诉讼监督，有效履行法律监督职能。但应关注到，机动侦查权适用范围中的“重大犯罪案件”，暂未有司法解释对其予以规定，现有规范性文件中对涉及此种表达的标准也不尽相同。此外，何为“需要由人民检察院直接受理”的情形不够明确。由此，对于检察机关行使机动侦查权“可以”的表述，在权力启动条件尚不明晰的情况下，如何才能防止权力主体互相推诿或争抢内耗，甚而影响打击犯罪的有效性，是正确判断与运行检察机关机动侦查权的重要因素。

四、检察机关侦查权运行机制的完善建议

基于以上所述检察侦查权运行中的理论与实践问题，检察侦查权的良性发展应当体现在：在与公安侦查权的互动中，一方面要重视检察侦查权由后向前的制约效力，充分发挥检察机关在审前程序中引导侦查的主导作用；另一方面要明确机动侦查权的范围与检察机关启动机动侦查权的主动地位，在个案监督中排除“可以立案侦查”的行权阻碍。在与监察调查权的衔接中，一方面面对管辖竞合时检察自侦权运行受限的尴尬局面，应当明确竞合时的行权范围以及在沟通中维护自侦权的合法性和独立性；另一方面退回补充调查权不应受到理论和规范的阻碍，从权力制约角度解决检察退查难的问题。最后于其自身而言，检察侦查权的权属要在法律监督的基础之上凸显新的制约能力，同时按照立法精神重塑谦抑、补充的运行理念。

(一)进一步明确检察侦查权的属性定位

根据“一元二分法”观点，检察权在法律监督权的宪法定位基础上，应当划分为诉讼职能与诉讼监督职能。2018年新修订的《人民检察院组织法》第20条第1款规定了检察机关享有侦查权，紧随的第21条表述为“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议”。这说明，在立法层面已经明示检察侦查权、检察权就是法律监督权。其中检察权的诉讼监督职能具有强烈的监督建议性质，而包含侦查、审查批捕与公诉的诉讼职能则具有相应的制约功能。这两项职能确实有所区别，但只是具体职权上的区别，本质属性上仍然是一致的[20]。在以往检察机关强大的职务犯罪侦查权配置中，其凸显的攻击性、主动性随着如今职务犯罪侦查权的转隶将不再符合其发展规律。诚然，检察侦查权可以保障法律监督的某种刚性需求，但是程序性和建议性才是法律监督的本质属性[21]。如今应当明确检察侦查权与审查逮捕、公诉等权能同属于诉讼职能，在维护国家法制统一和法律正确实施的基础上，更凸显一种制约功能。这种制约体现在：首先，检察机关可以通过行使补充侦查权，对案件的必经程序进行流程把控；其次，检察机关通过机动侦查权，对公安机关不宜或不便侦查的案件进行介入，对公安侦查权形成制约；再次，在检察机关与公安机关、监察机关交往的过程中，虽然检察机关能够通过起诉裁量权、审查逮捕权来对两机关起到程序制约的作用，但这些书面审查的形式不具备较为刚性的约束力，起诉裁量权的过度行使更是不利于司法资源的合理配置。然而，制约者之间一定要形成一种权力的制衡，即拥有能否定另一方行为的效果，才能确保制约效果。此时，检察机关自侦权的行使就能有效地对上述问题进行优化，自侦权通过赋予检察机关强制制约力对诉讼过程中的14类职务犯罪进行侦查，对其他方式的制约缺陷进行补充，由此检察侦查权能更好地在审前活动中发挥作用。

另外，检察侦查权在运行过程中除了要明确其对公安机关、监察机关的制约作用，也要注意其权力行使的谦抑性。作为法律之守护人，检察机关既要保护被告免受法官之擅断，亦要保护其免于警察之恣意[22]。在行使检察侦查权时亦是如此，一方面，检察机关只有在法官擅断与警察恣意时才能行使法律守护的职责；另一方面，其行使侦查权不能跨越边界与其他权力冲突重合。自侦权规定中的“可以”二字，补充侦查权与机动侦查权中的行使条件，包括监察体制改革带来的大量检察侦查人员的转隶，都体现出检察侦查权应当遵循谦抑的职能定位，再与其他侦查或调查程序实现良性配合与制约。

(二)优化检察自侦权与监察调查权的衔接

检察侦查和监察调查间对于互涉案件的处理机制关乎监察调查和刑事诉讼程序的衔接以及《监察法》和《刑事诉讼法》之间法法衔接的问题，无疑是应当关注的焦点问题。本文认为，解决管辖竞合的问题要完善检察自侦权与监察调查权的衔接，关键要从两个方向入手：第一是对监察机关也可以管辖的检察机关自行侦查权范围内的14类职务犯罪，明确“检察优先”原则。理由是，首先这是检察机关作为国家法律监督机关应当履行的职责，这14类犯罪不仅是职务犯罪，更是危害国家法律正确实施和法制统一的犯罪，对依法治国的目标损害极大[14]。这几类犯罪从严格意义上说不属于腐败犯罪范畴，由检察机关侦查并不违背监察全覆盖原则，由检察机关优先侦查对维护国家法治具有重大意义，也是其职责所在。其次这类发生在诉讼活动中的犯罪，案情通常隐秘而复杂，需要由实务经验丰富且法律专业度较高的机关查办，检察机关作为司法机关，在这一领域内承担着最主要的职能，具有侦查的先天优势。第二是互涉案件的“沟通”机制应当予以完善。至少在管辖发生冲突时，检察机关与监察机关的沟通中要明确沟通需要达到的标准、经历的期限以及沟通异议处理办法。虽然有观点指出，检察机关查办司法工作人员14类犯罪时，如发现嫌疑人还具有贪污贿赂等其他职务犯罪行为则无需移交，应当由其侦查到底[11]，但根据《监察法》第34条第1款的规定，检察机关在工作中发现贪污贿赂、失职渎职的违法或犯罪线索应当移送监察机关。本条虽未直接涉及检察侦查职能的调整，但也说明检察机关在发现相关案件线索时应当及时通过沟通机制或是协办机制把案卷移送至监察机关。

(三)完善检察退回补充调查权的适用机制

在案件移送审查起诉后需要进行补充核查时，是由检察机关退回监察机关补充调查，还是由检察机关履行自行补充侦查权，是职务犯罪案件中检察侦查权与监察调查权的第二次权力竞合。立法上对此采取的是监察调查权优先的原则，由此便产生了检察机关退回补充调查权的行使。针对目前实践中出现的“退查难”问题，首先，刑事诉讼要防范“调查中心主义”，应当使监察调查受到刑事正当程序的规制，防止其恣意和专断。虽然《监察法》单独设立了监察机关在调查职务犯罪时的程序与权限，但其调查终结的后续仍然要依照《刑事诉讼法》的规范进行审查。因此为保障后续诉讼阶段对调查行为评判时的逻辑自洽，监察机关的调查活动必须符合《刑事诉讼法》的规定与现代法治精神，只有这样，监察调查的结果才会少受质疑，更易收获检法两机关的认同。其次，有效行使检察机关退查权，对于《衔接办法》第37条规定中的“沟通协商”，应当理解为这是一项工作流程，不能认定为行使退查权“要事先征得监察机关同意”方可作出决定，这是法律赋予检察机关对刑事案件严格把关的一种制约机制，应当获得理解和有效运行[23]。最后，由于《监察法》打造了与刑事诉讼程序两分的线性结构[24]，按照此制度逻辑，监察机关对退回补充调查的案件可以决定不再移送起诉，自行撤案，相当于赋予了监察机关介入刑事诉讼程序的实体处分权，这同监察与刑事诉讼两分的制度逻辑并不相符。检察机关退回补充调查后，应认为程序仍然处于审查起诉阶段，退回补充调查的案件不能因为监察机关认为无需提起公诉便不再移送检察机关，即使未补充调查到相关证据，也应告知检察机关自行进行补充侦查或作出不起诉的决定。

(四)厘清检察机动侦查权的行权范围与流程定位

从对机动侦查权设置的严苛程度来看，此项权力本身不可能大范围地在刑事诉讼领域适用，其立法定位应是在保障个案公平中发挥法律监督作用。机动侦查权的未来发展绝不是扩权的发展，而是在立法规范的基础上在个案监督中排除阻碍，发挥权力应有作用。对于细化机动侦查权的行权范围，最为重要的是准确把握“重大犯罪案件”与“需要由人民检察院直接受理”的标准和情形。鉴于目前相关司法解释中对“重大犯罪案件”的界定多是从案件影响力、刑罚幅度、案件类型等实体角度予以考量，本文认为可以在保留现有实体标准的基础上加之操作性强的程序标准，一种从诉讼程序理念中借鉴而来的思路是可将公安机关应集体回避与侦查严重延期的案件列入考量范围。首先，对于公安机关不宜侦查的此类案件，将公安机关应当集体回避的情形进行明晰，并列入机动侦查权启动的“重大案件”范畴。这既是对程序法理的遵循，也可避免公安内部通过提级管辖等回避检察机关监督的实践弊端。其次，对于公安机关不愿侦查的案件，将其侦查延期时间过长、效率过低的情形列入程序性审查标准，对严重拖延侦查周期影响犯罪嫌疑人生活的案件，通过行使机动侦查权实施必要的程序介入。此外，应当把握好“需要由人民检察院直接受理”情形的基本出发点是遵循其立法精神和监督属性，更多地站在公平、公信的法治权威和多赢、共赢的法律监督价值上加以评判[25]。

对于机动侦查权“可以”的规定，实际上是设立了一种“权力共享模式”，考察大陆法系的侦查权共享模式，可以发现在其中往往有一个占主动的侦查主体[19]。针对我国的情况，当公安机关不宜对国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件进行侦查时，检察机关应主动承担起协商重任，获取案件调配侦查的主动地位；对公安机关提级管辖或指定管辖后的案件，要及时地由对应检察机关重点监督；对公安机关侦查时间过长的案件，可以直接行使机动侦查权立案侦查。

五、结语

检察机关侦查权的调整是新一轮监察体制改革与司法体制改革中的重要内容，关乎中国特色检察制度的转型发展、监察体制改革的顺利推进、监察调查与刑事诉讼的程序衔接与法法衔接、刑事诉讼内部权力关系构造等问题。在新时代语境下，检察侦查权需要站在两项重大改革的高度，对检察侦查权能配置变化后的诉讼构造进行审视。在刑事诉讼中，检察机关与监察机关配合与制约的关系，不同于检察机关与公安机关的法律监督关系，这决定检察侦查权在两种不同模式下定位和职责的不同。在检察侦查权运行机制研究中要注重检察侦查权与监察调查权、公安侦查权之间的分工、配合与制约，也要重视检察侦查权能的有效释放。检察侦查权运行应与时俱进，将检察机关履行法律监督的职责与满足人民群众对检察工作的期待联系起来，保证法律监督依法顺利进行。