丰满重建工程征地移民安置工作成效分析

杨文军

(中水东北勘测设计研究有限责任公司，长春 130021)

1 项目概况

丰满水电站归属于吉林省所有，坐落于松花江流域，具体位置在丰满峡谷口附近，下游建有永庆反调节水库。丰满水电站重建工程被评级为一等大(1)型工程，核心职能为发电，兼有防洪、供水职能，距吉林市16km，工程对外交通十分便利。丰满水电200MW站的库容总量将近104亿m3，蓄水位约263.50m；新建成的水轮发电机组有6台，均具备容量，多年平均发电量17.09亿kWh。工程建设总工期78个月，首台机组已于2019年7月投产发电，预计静态投资可达72.5亿元，总投资近90.8亿元。丰满水电站全面治理(重建)工程的覆盖范围广泛，总占地面积约240hm2，其中房屋建筑面积在41060m2左右，丰满区小白山乡的3个村(青山、段吉、腰屯)与4个村民小组、1个福利院，1个家属区，12家企业单位都在此范围中，需要搬迁家庭总计134户，移民数量381人，待安置生产人口124人。当地对失地人口安置全部进行货币补偿，移民总投资为41527.68万元。为了能够给移民安置工作的有效开展提供参考依据，当地政府陆续出台专项政策规划：2010年6月，完成了《丰满水电站大坝全面治理工程可行性研究阶段施工总布置规划专题报告》的设计并正式颁发；2011年政府对《建设征地移民安置规划大纲》进行了批复;2012年1月国家发改委对《建设征地移民安置规划报告》进行了批复；随着相关政策文件的陆续出台，也就给丰满水电站征地移民工作的开展与执行提供了制度层面上的支持与参考，指明了工作开展的方向与路线。

2 征地移民安置协议签订、实施规划编审

工程于2012年10月28日正式开工，2013年3月，业主单位与吉林市丰满区人民政府签订了《丰满水电站全面治理(重建)工程 建设征地和移民安置协议》，2013年7月吉林市丰满区移民办与中水东北勘测设计研究有限责任公司签订了移民综合设计合同，同年项目业主单位与吉林市利安监理公司签订了移民综合监理合同。为此由业主单位、实施单位、综合设计单位及移民综合监理单位形成一个4方移民实施联合体，共同进行征地移民安置相关工作。

3 移民安置实施

在移民安置相关政策文件陆续出台后，丰满水电站对于移民安置工作的实施便立即开启。为确保移民安置工作顺利完成，避免对水电站重建工程施工正常进度造成干扰，政府、业主及相关部门单位对移民安置的实施形成共同认识，即先移民后建设，统筹兼顾，并设置移民办公室负责专项工作的开展，具体实施情况如下。

3.1 农村移民安置情况

丰满水电站有关于农村地区的征地移民工作重点集中在弃渣场、人工骨料加工系统和骨料运输道路三个主要部分。具体实施情况如下在2013年7月份，根据政府和业主双方所签订的合同协议，以及政府出台的相关政策文件，针对人工骨料加工系统内的农民移民安置情况便基本完成，补偿工作基本落实；2014年10月份，段吉弃渣场周边的农民移民安置工作也基本告一段落，为丰满水电站工程重建清理了足够的建设用地。在原本的规划设计当中，对于农民的移民安置工作所制定的方案为选址本村靠后的位置，重新建房进行安置，但是在具体落实过程中，根据当地的实际情况进行了相应的整改，由分散安置方式转变为就近购买楼房安置的方式，涉及居民家庭12户，所选定的移民生活安置区分别是一是丰满街道的裕丰山水小区和万科滑雪场。在居民搬迁之前，两个移民安置点内的基础设施建设工作业已完成，公共基础设施基本完备，生产补偿方面采取了货币补偿形式，向移民发放相应额度的土地补偿及安置补偿费用。同时，工程设计中临时占用林地没有计列安置补助费，但《使用林地可行性报告》中，按照林业部门的行业规定，计列了安置补助费。实施时，根据吉林省水库移民管理局的意见，计列安置补助费。

3.2 工矿企业处理

丰满水电站的重建过程中涉及到的企业单位有12家，针对这些企业的移民处置当中，所采取的安置补偿方式由货币补偿、迁建安置两种所组成。截止到2014年5月份，对于全部12家企事业单位的货币补偿款项拨付工作基本完成，对于企业的迁建安置工作也在有条不紊的秩序之下注意完成。在此过程当中，部分企业对于期间地址的选择多次变更，在2014年确定了安置地址，且前期的土地相关后续办理工作均完成，于2016年开工建设，但建设过程中，由于手续办理以及工程基础开挖等问题，一度处于停滞状态。随后经过多次协商后，再次选定迁建地址，并最终完成了企业迁建工作。

3.3 其他专项设施迁改建情况

除上述工作之外，有关于其他项目的专项设施迁建工作同样保持良好秩序，逐步达成预期目标。根据最初的计划，为确保丰满水电站重建工程项目的开工时间不延误，截止到2013年第一季度，其他专项设施迁建改建工作陆续完成，其中，对通信设施的迁建完成13个，对电力设施的迁建完成9个，且全部项目均合格验收，功能正常，移交原产权单位管理。

3.4 城镇移民安置项目

在丰满水电站重建工程中所涉及到的城镇居民安置工作中，很多居民认为原本的补偿无法满足预期，因此提出新的补偿需求，这与原本所进行的设计之间存在有较大的差距，而为了确保丰满水电站重建工程项目能够按时启动，业主单位在2014年8月份拟定“拌和系统用地位置变更的请示”，并上报吉林省人民政府，经吉林省人民政府批示后，设计阶段对于某城镇家属区的征地移民方案终止实施，并发布了通告，解除“停建通告”，至此，城镇移民被迫取消[1]。

3.5 施工对环境的影响

由于管理不善，自2013年工程开工至工程结束，由于骨料的开采、骨料的加工及运输车辆等产生的噪音及粉尘，对居民的正常生产生活和农作物的生长产生不利的影响。几年来，经过专家论证、评估，应支付的施工影响补偿费不低于2千万元。如果施工单位按章操作，对居民的生产生活没有影响，这些费用是完全可以避免的。

4 主要经验和工作亮点

在丰满水电站重建工程的征地移民安置工作进行过程中，当地政府积极采取措施，灵活应对移民安置过程中所发生的种种突发状况，并且在其中总结了一系列的经验，这些为其他水利水电工程征地移民安置工作的开展提供了一些参考，具体情况如下。

4.1 做法与经验

4.1.1 组织保障

在确定丰满水电站征地移民方案之后，丰满区地方政府便在第一时间成立了专门的工作小组，从组织层面上为工程的进行提供支持和保障。该小组的组长丰满区区长担任和直接领导，创建移民管理工作办公室，并且区内的国土资源、财政、林业、公安执法、等等相关部门全部参与其中，明确分配各个部门在移民安置工作当中所承担的责任，划分职权范围，以确保移民安置工作能够高效地推进。

4.1.2 政策支持

丰满水电站重建工程所处的地理位置具有一定的特殊性，位于丰满区的城乡结合部，城镇、农村居民在收入水平、生产生活方式、理念等各个方面均存在有一定程度上的差异，加之以当地本身的城镇化建设持续推进，使得长期以来当地的征地移民、补偿安置的标准被抬高，价格已经超出了中央政府在“471、679”号令当中所制定的标准。针对这样的现象，为避免在移民安置工作遭阻碍，产生矛盾与冲突，早在2011年的项目可行性规划阶段内，省政府便下发文件明确了丰满工程偿标准，从政策层面上对于丰满水电站重建工程中征地移民补偿工作提供了强有力的支持。

4.1.3 施工现场协调机制

丰满水电站重建项目在2015年开始全面施工，但是受项目所处地区的特殊性所影响，周边居民区聚集，且运输道路周边分布有多个采摘果园，以致于施工、原料运输过程中产生了一定程度上的噪声、粉尘问题，对居民的正常生产生活造成干扰，一些情绪较为激烈的居民，一度进入施工现场，阻碍了工程的顺利进行。针对这样的现象，在业主单位及地方政府的共同努力之下，创建了协调工作办公室，进行现场办公，主要职能有二，一是负责施工现场的日常巡查工作，二是加大对施工周围百姓的宣传工作，化解矛盾。据当地政府披露信息显示，在施工现场协调办公室成立之后，总计接待群众数量140批次，500余人，包含38批次的集体访问，10次现场阻工的调节，此外有3名居民的阻工行为较为激烈，经协调办公室劝说后仍然未平静，为避免造成更加严重后果，由公安部门介入处理。可以说，正是在施工现场协调机制的作用之下，才确保丰满水电站重建工程项目能够顺利完成。

4.1.4 监管审计

征地移民安置工作涉及到大量的资金运行，在此过程中难免有不法分子监守自盗，违背职业道德侵占移民资金。为避免此类现象发生，当地移民管理部门对移民项目开展过程中所涉及到的资金进行专项监管及审计，尤其是对资金使用程序的规范性进行重点监管；区政府定期开展内部审计，确保移民安置的资金专款专用，确保费用支取的手续合规合法，保证全部移民的补偿款都能够落实到位。

4.2 工作亮点

4.2.1 人工骨料加工场用地方案调整措施

丰满水电站重建工程征地范围内，涉及到的人工骨料加工场占据重要位置，关系到整个工程项目能否顺利推进。而当地村民对于最初的补偿标准并不接受，对补偿安置选址有所不满。针对这样的现象，为确保整个工程项目能够按时开工，征地移民管理工作小组对原本的方案尽可能进行了调整，从原本的选址区域，转移到丰满区社会福利院附近区域内，为村民提供了其他选址。后经村民对两个安置点选址的实地考察后发现，原本的选址点生活、生产条件可以达到预期标准，遂选址原本设计方案。

4.2.2 左岸混凝土拌和系统占地调整措施

根据原本的规划设计，丰满水电站重建工程中的左岸混凝土拌和系统位于河南社区，需要搬迁的居民有125户。但是居民对于政府提出的补偿金额并不满意，并且提出了远超于实际价值的补偿要求，而针对这样的现象，业主单位经过与移民管理办公室的协商之后，选择对左岸混凝土拌和系统占地进行调整，并且在2013年5月，变更了用地位置，取消城镇移民安置项目。对于这一决定，125户居民联名起诉业主单位及地方政府，并向国家信访局提出彻查的要求，随后经国家信访局的实地考察后确认，125户居民提出的移民安置补偿要求不合理，业主单位及地方政府的变更理由正当合理，各项程序均按照国家规定要求。

4.2.3 农村移民生活安置调整

在原本的规划设计工作当中，对于农民的移民生活安置方案与最终的实际执行情况并不相同，期间发生了一定的调整与变化。在产业规划及经济发展的需求驱动之下，丰满水电站重建工程的农民移民生活安置方案中，先后将人工骨料加工系统、弃渣场用地纳入到规划范围之中。2012年，由万科房地产公司负责的移民安置点已经开工，各项生产、生活基础设施建设也在有序推进，因此对于后续添加的农村移民选择了其他安置方式，根据实际请客，采取了因地制宜的移民安置规划方案，在农民原本居住地附近，就地购买新居楼房，作为安置点，对工骨料加工系统、弃渣场用地涉及到的农村居民进行了安置。显然，这样的方式更加灵活，且效率更高[2]。

4.2.4 新增骨料运输道路

在最初的设计方案中，骨料运输道路需要穿越整个小白山乡腰屯村的核心道路，但是该条道路年久失修，且过于狭窄，民房分布密集，距离道路的边距不到5m。而施工材料运输过程当中，难免会出现粉尘、噪音等情况，导致居民的生活质量极具下降，影响正常生产生活秩序，这也是施工初期居民上访不断的一个重要原因。在这一现象产生之后，业主单位及地方政府积极协商，寻找解决问题的办法，最终选择了另外一条距离相对较远，但路况好，且远离居民核心区域的路线，既避免了对当地居民正常生活所带来的干扰，同时也确保骨料能按时运输到施工现场，杜绝了居民阻工、上访事件的发生。

5 移民安置总体效果

从整体上来看，丰满水电站重建工程中的整体移民安置工作取得了较高的效果。整个移民安置工作均是在政府相关政策文件的指导之下进行，相关单位部门履行各自的职责，签订协议书，各个部门做到了各司其职，有效完成了本职工作内容。因此，尽管在征地移民安置工作中遭遇到了一些困，但经过多方协商与努力，使得困难基本克服，各个阶段任务有效完成，为丰满水电站重建工程的如期开工奠定基础。

6 存在的主要问题

丰满水电站重建工程比较特殊，从地理位置上来看属于国家4A级风景区范围内，从行政区域划分上来看，处于城乡结合部交界，因此无论是土地性质，抑或权属关系均比较复杂。同时，周边居民在此生活时间近百年，生产生活设施规模较大，加之以周边近年来持续不断的商业开发活动，极大地提升了人们对于移民补偿的期望值，这些都是增加了征地移民工作开展难度，受此影响，在具体工作中也产生了一些问题，具体如下。

6.1 政策层面问题

从政策层面上来看，丰满水电站重建工程项目的征地移民主要问题在于，弃渣场用地性质问题。在前期的调查工作中，国土资源部将弃渣场用地纳入到用地批复名单之中，并且在可行性调查中也将这一部分以永久征地为标准进行了补偿费用计算。然而在具体实施阶段中，国土部门将弃渣场永久用地核减，而丰满区政府在建设用地审批阶段中，为确保整个工程项目能够按时开工，放置工程延误，便按照初期设计开展了移民补偿工作，国土部门对于弃渣场的在土地预审、建设用地批复阶段的政策变更，对移民补偿工作造成困扰，使得段吉、青山两个弃渣场的移民补偿超支。

6.2 施工影响问题

在原本的设计方案中，施工现场、骨料运输的过程中，通过降噪、降尘措施的实施，对于周边居民区、居民生活区、耕地及果园所产生的影响可以忽略不计，但是在施工之后却发现噪声及扬尘均超出可控范围之内，引起周边居民的强烈不满，甚至一度阻碍工程的正常进度。针对这样的现象，业主单位及地方政府临时采取变更措施，成立协调小组，对居民的矛盾加以沟通、化解，以确保工程项目的顺利推进，但最初所造成的影响却无法避免地导致工程工期受到延误，且补偿成本费用、时间成本也随之增加[3]。

7 结 论

综上所述，通过对丰满水电站重建工程征地移民安置的案例分析后可以发现，征地移民安置是一项十分复杂的工作，工作内容牵扯到多个方面，而现阶段很多水利水电工程项目的征地移民工作都面临着政策规划与具体施工方面的问题。这些问题的解决中，首先要在征地移民安置规划设计阶段引起重视，要深入实地展开调查，对地方政策、土地权属等情况进行全面分析，制定多个方案备选，提高征地移民安置工作的可行性。其次，灵活调控征地移民安置补偿标准，从实际出发。特别是城乡结合部地区，受城市拆迁补偿的影响，同一地区的补偿标准的差别较大，不利于征地移民工作的开展，甚至会影响到社会稳定性。最后，地方政府要起到带头作用，各个部门积极参与，与业主单位密切配合，加强与移民的沟通，共同为移民安置工作的顺利进行提供保障。