基于云南省第二次污染源普查成果的工业园区环境管理浅析

陈 洁

(云南省生态环境科学研究院 云南 昆明 650034)

0 引言

为树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，党的“十九大”把生态环境建设提到了前所未有的高度，这是建设“美丽中国”，坚定不移地走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，形成绿色发展模式和生活方式，并为全球生态安全做出“中国贡献”的必由之路。

2007年，我国开展了第一次全国污染源普查并取得显著成效，不仅全面掌握了全国污染物排放总量、主要污染行业、污染治理设施运行情况，还为进一步开展污染治理和产业结构调整提供了详实依据，给环境管理奠定了基础。截至2017年，中国经济社会经过10年的快速发展，污染源的类型、分布、规模和性质发生了巨大变化，工业污染源、农业污染源、生活污染源、集中式污染治理设施及移动源五大类污染源产生的污染物对环境质量造成较大影响和威胁，有必要及时全面地对各类型污染源排放情况进行系统调查，因此，我国于2018年依法开展了第二次全国污染源普查工作。根据普查成果，可准确地判断我国当前环境形势，实施有针对性的环境保护政策规划，系统科学地提高环境治理水平，加快生态文明建设与绿色发展，对全面建成小康社会具有重大意义。

在污染源普查工作中，工业污染源的普查乃是重中之重，它可以摸清近年来工业污染源的基本情况、主要污染物排放数量、污染治理情况等，能有效体现工业企业污染治理能力以及环境污染防治成效，为今后工业企业的产业发展和环保工作指明方向。

1 云南省第二次污染源普查中关于工业源的普查成果

依据云南省第二次污染源普查数据，云南省共有工业企业30747家，其中大型企业75家，中型企业789家，小微型企业29883家(其中运行24779家，停产5753家，关闭93家)，实际进入工业园区的注册工业企业的数量为5327家，实际生产的企业数量为3515家。至2017年末，全省工业园区共计132个，有集中供热设施的园区77个，有一企一档建设的园区81个，有大气环境自动监测站点8个，有水环境自动监测站点33个，编制园区应急预案15个，有污染源信息公开平台51个。

根据调查结果，云南省目前仅有约10%的工业企业入园，贡献的工业产值为3000亿元，为纳入普查企业工业总产值的35.67%。在空间分布及企业贡献率上，云南省工业入园以外企业、小微型企业对废水污染物的排放贡献极大，工业废水集中收纳、集中处理难度极大，工业废水治理难度不断加大，有82.3%的化学需氧量、62.7%的氨氮由园区以外的企业贡献。即使进入工业园区的企业，仍存在企业类型与园区产业发展定位不一致，工业集中度差、产业关联度不足、园区同质化发展现象严重的问题。另外，园区基础设施建设不足、企业分散、开发强度不足等问题还十分突出。因此，调整产业结构、优化产业布局、推动产业入园、提高产业集中度，开展散乱污企业综合整治，做好集中式污染治理设施的管控是云南省后续工业源治理中的关键。

2 目前工业园区环境管理存在的主要问题

推动产业入园后，工业园区的合理健康发展，离不开地方政府部门对污染源实施的监督管理以及企业内部的环境管理，目前各地区工业园区的环境管理工作还存在若干问题，需要在后续的工业园区管理中引起足够重视。

(1)规划环境影响评价滞后，园区综合功能差。在园区建设中过多关注工业园区经济的发展，而不是区域的可持续发展。大多数工业园区在规划建设初期没有进行规划环境影响评价，无法提出合理的工业企业布局，从而无法指导污染物集中处理和资源循环利用，无法限制污染物在园区内的运输和转移，做不到“预防为主、防治结合”，从而降低了园区的综合功能。

(2)园区环保基础设施建设缓慢，“三同时”落实不到位。工业园区环保基础设施薄弱，未建设集中污水处理站、集中供热和固体废物储存设施，在一定程度上制约了工业园区本身的发展，也对周围的水域和环境造成了很大的污染，影响了周围人民的生产生活。

(3)园区管委会和企业的环境意识及管理能力较弱。工业园区作为地方经济发展的主要增长点，地方政府更多关注的是经济总量和发展速度，对企业环境保护方面的监管缺失或者不到位，有的园区并未设立环保机构及配备专职环保人员，降低了环境违法行为的查处效果和执法效率，造成园区内重污染企业长期得不到有效监督；有的地方政府(园区管委会)忽视工业园区的准入条件，导致一些高污染、高能耗、低效益的企业轻易进入工业园区，使有环保问题的企业“带病”生产，对企业是否落实环保要求不闻不问；有些工业园区前期基础设施建设不到位，致使在污染治理设施不完善的情况下，企业即已入园投产，带来诸多不能及时解决的环境问题；有的工业园区虽有污染治理设施，但因企业的盲目入驻或者前期规划设计不合理，导致处理设施的处理能力不足，造成园区内的工业企业投产后非法排污。总之，环境意识及环境管理工作的缺失，是目前部分工业园区的通病。

(4)园区内产业链条不完善，核心竞争力缺乏。目前多数工业园区内，产业之间没有在废弃物与原材料之间形成转化链，物质代谢结构停留在初级水平或不尽合理，没有给工业园区的发展带来正面效应，对经济的推动作用有限，急需形成“提高资源利用、降低成本物耗比、减轻环境负担”的工业园区核心竞争力。

(5) 规划流于形式，未能发挥规划应有的作用，环境隐患突出。有些工业园区在前期规划和规划实施过程中，并不重视环保专章中提出的园区环境保护要求，只关注规划产业、经济效益等，对规划环境影响评价也只是“走过场，重形式”，导致规划环评在编制过程中未能和规划形成互动，使规划产业定位、规划布局的环境合理性得不到有效论证，致使园区后期开发过程中出现环境问题而无法得到解决，规划本身无法发挥综合调节园区功能的作用。

3 工业园区环境管理的主要措施

3.1 推行循环经济模式，建设生态工业园区

在我国，生态工业园区作为第三代园区发展模式(前两代分别为经济技术开发区、高新技术开发区)，是最具意义的生态绿色工业园。在园区建设和产业发展中，按照循环经济和产业生态的理念，可以从根本上控制环境污染，解决经济发展与环境保护的矛盾。在今后工业园区的规划和建设中，相关职能部门要树立生态园区的建设理念，优化园区产业布局，在引进园区项目时给予宏观指导，合理进行园区资源配置，开展生态工业园区试点和探索，朝着形成产业集群组合链的方向发展，也就是说，通过中间产品与废弃物的互联互通，有效利用废弃物，将环境污染降到最低水平，从而提升园区竞争力。

3.2 做好园区环评工作，加强源头管理

要做好园区规划环境影响评价工作，以循环经济理念为指导，论证工业园区规划与相关产业发展规划、上层位规划(包括区域经济规划、城镇总体规划等)、环境经济政策、环境技术政策的相符性及一致性；根据区域环境承载力合理确定园区发展强度和规模，完善环保措施；从环境角度明确园区产业发展方向、企业入园条件、投资密度、亩土地产出率；要严格园区准入条件，重点引进高新技术、信息产业等绿色项目，坚持淘汰高能耗、高污染、低效率的企业，切实加强源头管理。

环境影响评价管理的“技术性瘦身”属于环境影响评价改革过程中的减负，包括推进战略环评，强化规划环评的约束和指导作用以及项目环评导则的修订等内容。如何使项目环境影响评价“精”而不“弱”，需要更高层次的规划环境影响评价提供科学合理的顶层设计依据，这也是规划环境影响评价的首要任务。通过生态环境部“三线一单”工作的实施，加强对空间、总量和准入环境的管理，为制定下级建设项目的框架和规则提供科学依据。在优化布局、控制规模、调整结构、推进转型的过程中，不断强化“三线一单”等手段，对环评改革和项目环评“瘦身”“做强”具有重要意义。

3.3 加强建立园区环境管理机构，加大执法力度

为有效管理园区环境，工业园区要重点建立环境保护机构，配备有一定行业基础的职工，负责建立和实施环保制度、环境申报和企业入园监督；尽量减少人员流动，培养有经验的环境管理人员，加强完善园区环保档案；逐步加强目前各园区整改工作，确保园区企业工业污染物综合排放达标；加强园区环境管理机制创新监管模式，对工业园区进行环境信用评价和环境信息公开，接受公众监督。

工业园区环境管理机构要加强执法，坚持“三同时”原则，园区环保基础设施及入园企业污染治理设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用，对擅自建设、擅自生产和非法排放污染物等行为进行严肃查处；提高工业园区环境保护环境监督管理水平，规范排污口建设，完善污水申报收费制度；在“三同时”的管理中，采取暂缓环评审批、挂牌督办等措施，通过问责和公示，督促各方关注园区环保问题，逐步提高园区环保管理水平。

地方政府要加强对工业园区的考核，考核方向包括环境基础设施建设、重点污染治理设施建设、园区减排目标、重大环境纠纷发生情况等，将环境管理成果和工业园区经济效益有机结合起来，作为工业园区管委会绩效考核的主要依据之一。这样既提高了工业园区环保指标的达标率，又强化了工业园区管理机构的环境责任意识，使工业园区及周边环境质量得到有效改善。

3.4 及时开展工业园区跟踪评价

工业园区在开发过程中，由于规划的不确定性，不可避免地会遇到不可预见的环境问题，为检验规划环境影响评价的准确性和不利环境影响缓解措施的有效性，跟踪评价是处理规划不确定性的有效手段之一。因此，应在规划实施进程中进行跟踪监测、分析和评价已经和正在造成的环境影响，并根据评价结果采取环保对策措施缓解不利的环境影响，及时修订甚至终止正在实施的规划方案。

跟踪评价一般分为已实施开发部分和未实施部分。对已实施的规划进行回顾性评价主要是判断园区目前建设现状与规划环评中预测的环境问题是否相符，主要包括验证规划的环境合理性，通过现状质量状况监测分析等验证规划环评中提出的环境影响对策措施的有效性，并同步进行公众调查了解规划实施后公众对已实施规划环境影响的意见和建议。在回顾性评价结论和环境质量调查的基础上，根据规划园区后续开发强度和发展目标，预测和分析园区进一步开发建设可能产生的环境影响，并根据区域的自然、社会和环境质量因素，对区域资源和环境承载力做出进一步的分析，并结合最新的法律法规、产业政策、环保标准和公众参与意见，对规划提出整改措施。

通过环境影响跟踪评价可以了解规划方案、规划环境影响评价结论、措施及建议、规划环境影响评价审查意见的执行情况，以及区域环境质量的现状和变化趋势，识别园区目前存在的环境问题和制约因素，检验规划环境影响评价的准确性和环境影响缓解措施的有效性，对后续规划的合理实施起到重要的监督促进作用。

3.5 加强园区风险管理及环境应急处置能力

工业园区规划实施建成后，将随着工业企业的入驻及投产，逐步形成园区内环境风险源。国内许多学者进行了环境风险评价与管理领域方面的研究，指出工业园区是环境风险管理的主体，并根据公众调查结果形成了工业园区环境风险管理的的理论框架。

工业园区环境风险系统可分为三个子系统：环境风险源、风险控制机制和环境风险受体。环境风险源包括园区内涉及有毒有害物质的装置、储存场所，供应、生产、使用有毒有害物质的企业，涉及易燃易爆、有毒有害物质的运输车辆等；风险控制机制是指将潜在的风险源保持在相对安全的状态，包括风险源控制设施和设施维护、管理等主要与人有关的因素，也包括风险发生时对危险源传播路径的切断和限制；环境风险受体是指环境中可能受到风险源危害的生态系统和社会，包括在园区及园区周边工作和生活的人、动植物、水、土壤、大气等区域环境敏感环境要素。

要从根本上保证工业园区的环境安全，防止事故隐患的发生，要从园区企业原辅材料的储运、生产系统的正常运行和维护等方面采取环境风险防范措施，按规定做好工业园区突发环境事故应急预案及演练，相关政府部门应急预案和园区企业应急预案必须实现有效衔接。此外，各企业应单独进行环境风险评估，制定详细的风险防范措施和事故应急预案。

对于工业园区的环境风险，应从以下几个方面进行管理。

(1)环境风险预警响应系统

国际通行的预警响应系统是联合国环境规划署颁布的地区紧急事故响应系统(APELL)，它可降低园区可能发生和正在发生的环境风险事故概率，减少财产损失和人员伤亡，从而保障园区的安全、稳定运行，预警响应系统如图1所示。

(2)风险防范措施

园区所有企业应科学规划、合理安排、严格管理，严格执行安全生产制度，提高操作人员的素质和水平，以减少环境污染事故的发生。

对用水量和排水量较大的企业，应自行建设污水处理设施，并形成生产废水排放系统、生活污水排放系统和雨水排放系统的有机结合；废水排放口和雨水排放口应设置自动切断装置，一旦发生意外排放，应立即切断排污口，防止含有有害物质的污水进入水体；各企业必须设置事故池，用于收集事故污水、消防用水和火灾爆炸事故的初期雨水，事故池的容积按照装置区和储罐区的最大一次消防水量、事故污水量和最大一次暴雨量进行设计；企业内所有装置和储罐应按要求设置防火堤，如果消防用水溢出防火堤，须进入事故池，泄漏的尽量回收利用，不能回收的进入污水处理设施处理达标再行外排；在化工企业中，事故发生时往往同时产生伴生/二次污染物，这些污染物可能通过空气和水进入环境，这时必须采取相应措施避免空气污染和水污染。

(3)事故应急预案

事故应急预案包括应急组织体系、应急预案体系、应急救援队伍、应急信息系统及应急救援运行机制几个方面。

应急组织体系是工业园区应急救援体系的基础，它包括管理机构、功能部门、应急指挥和救援队伍四部分，是工业园区运行各项应急行动的制度保障。工业园区可采用“集中”或“授权”两种模式，一是成立专门的园区应急指挥中心，整合工业园区内所有应急资源，开展工作，共同行动，全权行使应急救援指挥权；二是工业园区授权给应急能力比较强大的某单位(部门)，由该单位牵头，按照约定流程开展应急指挥行动。然而，无论是哪种模式，工业园区重大事故应急救援指挥部的组织结构都应该是模块化的。应急救援指挥组织机构中的各类岗位应根据应急范围内行政管理的具体情况设置，事故不一定需要所有部门和机构启动，而是需要根据事故的性质、严重程度和应急需要，启动相应的部门和机构。应急组织中的每个人都可以担当多个岗位，全面实施应急管理。

应急预案是工业园区迅速、有序开展事故应急救援行动而预先设定的行动方案，是工业园区落实法律法规、履行安全监管责任的重要内容，应急预案的制定有利于做出及时的应急响应，控制和防止园区环境事故进一步恶化。工业园区应形成由总体预案、专项预案和企业预案组成的三级应急预案体系，各级预案应该具备针对性、科学性、可操作性、完整性、合规性及可读性，相互协调一致，相互兼容，形成对事故的预警、报告、现场恢复、事后评估的一套规范化操作规程，并严格按照此规程执行。

环境污染事故类型主要包括有毒有害物质污染事故、毒气污染事故、爆炸事故、农药污染事故、放射性污染事故、油污染事故以及废水非正常排放事故等，它指工业企业由于违反环保法规的经济、社会活动和行为，以及意外因素的影响或不可抗拒的自然灾害等原因使环境受到污染。工业园区可建立以园区或园区附近的公安消防队为主、大型企业应急救援队伍为辅、主辅结合的联合应急救援体系，并结合各企业特点，在园区内配备抑爆、堵漏、化学除污、现场检测、风险评估等设备。此外，应整合园区企业的专兼职应急救援队伍，使熟悉行业技术、工艺、产品特性等的专业技术人员成为队伍中的重要成员，提高相关应急救援能力。

工业园区应建立集日常安全监管和非正常应急指挥为一体的应急管理信息系统，它能解决工业园区管理部门人员短缺的问题，提高工业园区的应急管理效率。应急管理信息系统是一个集信息收集、传输、分析反馈、区域风险监控、事故灾害预警、应急决策支持、有效调度指挥和快速处置于一体的综合性安全与环保应急平台，能使工业园区在发生事故时按照“接警、判断警情、处理警情、指挥调度”的原则进行应急管理，实现“监控、指挥”等应急过程的自动快速处理和决策支持。

应急救援运行机制贯穿于预防、准备、响应和恢复的应急管理过程，是应急救援体系有效运行的环节。该机制需遵循区域重点防范、重大事故快速反应、统一指挥、小组负责的原则形成区域联防，在工业园区人力物力有限的情况下进行企业自救与社会救助相结合，是控制事态扩大的有效措施。工业园区应增强工业园区与企业之间专业队伍和应急资源的协调整合能力，建立健全管理部门与企业之间，企业与企业之间的日常安全监管和应急救援协调机制。

(4)完善风险管理制度

风险管理制度的完善，主要注意以下几点：

①工业园区要实行岗位责任制，要将环境风险防控主体责任落到实处；

②按照有关时限和程序要求，建立环境突发事件信息报告制度，由信息报告责任人适时向环境保护行政主管部门报告，必要时通知可能受污染影响的单位、地区和人员，完善环境风险防控措施并确保有效运行；

③严格编制工业园区及企业环境突发事件应急预案并备案，配备必要的环境应急物资、救援队伍或人员；

④定期对应急救援队伍特别是关键岗位人员进行环境风险防控和环境应急管理培训，开展应急预案演练，建立健全环境安全培训制度、环境风险防控管理制度，完善环境风险防控措施；

⑤地方各级环境保护行政主管部门应当在日常执法检查中，纠正存在的环境安全隐患和涉及企业环境违法行为的环境安全隐患，责令企业及时向主管部门报告，并责令企业限期治理；

⑥地方各级环境保护行政主管部门应当会同同级人民政府有关部门加强对工业园区内企业的监督检查，督促有关企业落实环境风险防控措施，及时消除环境安全隐患。