反洗钱视角下的虚拟货币监管： 国际标准与中国实践

盖宁

网络科技的飞速发展和新型服务的不断涌现让虚拟货币应运而生，虚拟货币使支付变得更加方便快捷，但其特点也为罪犯和恐怖分子提供了洗钱交易的避风港，为反洗钱监管带来新的难题。2019年6月，金融行动特别工作组（以下简称“FATF”）制定了关于虚拟资产和虚拟资产服务提供商的国际标准，随后各国先后出台新法律制度、开发相关技术解决虚拟货币监管缺位。自2011年我国第一家比特币交易平台上线后，虚拟货币交易平台和交易金额迅速增加，我国在应对虚拟资产崛起过程中，也出台了一系列严格措施。本文从反洗钱视角入手，将中国在虚拟货币领域的监管实践与国际标准进行对比，探索我国虚拟货币未来的监管之路。

虚拟货币的概念与分类

目前国内外对于虚拟货币尚未形成统一定义。2012年欧洲央行发布了第一份关于虚拟货币计划的报告，定义虚拟货币是一种不受监管的数字货币，由其开发者发行并控制，并在特定虚拟社区成员间使用和接受。美国财政部金融犯罪执法局（FinCEN）将虚拟货币定义为在某些环境中像货币一样运行，但在任何司法管辖区均不具有法定地位的货币。2014年6月，FATF发布《虚拟货币的关键定义和潜在的反洗钱/反恐怖融资风险》报告，将虚拟货币界定为一种衡量价值的数字表现形式，可通过数字方式进行交易，主要功能为交换媒介、计算单位和价值储存物，但不具有法定货币地位，不受任何司法管辖区的发行或担保，仅通过虚拟货币用户社区协议履行上述功能。

虚拟货币分为可兑换和不可兑换两种类型，可兑换的虚拟货币具有真实货币的价值，可与法定货币、其他虚拟货币进行自由兑换，例如比特币;不可兑换的虚拟货币仅在特定的虚拟世界使用，根据其使用规则兑换法定货币或其他虚拟货币，例如Q币、魔兽世界金币。其中可兑换的虚拟货币又可分为中心化虚拟货币和去中心化虚拟货币，如Q币等有具体网络游戏运营商或平台作为发行方的即为中心化虚拟货币，而比特币等无专门发行方，不依赖中央银行、政府机构以及网络运行平台担保，需要通过用户“挖矿”获得的货币则为去中心化虚拟货币。

虚拟货币洗钱风险

一是交易隱匿性。传统意义上的普通货币交易是在指定账户间进行，账户开通和交易需先通过实名认证。虚拟货币基于网络数据产生和交易，打破了传统货币交易限制，仅通过数字秘钥等方式进行流通，部分虚拟货币交易平台和运营商虽要求客户进行实名登记注册，但缺乏对用户身份信息真实性、准确性进行核实的必要手段，客户真实身份信息难以追溯和辨别，特别是去中心化虚拟货币的产生，整个交易过程可以完全隐藏交易者身份。以比特币为例，其通过公私钥技术保证交易信息只有用户本人可以获取，外界只能看到交易产生的一串数字，无法分辨交易详细信息，加大追踪难度，从而使虚拟货币成为洗钱等违法犯罪活动的帮凶。

二是存在监管盲区。虚拟货币使用范围广，交易体系复杂，发起方、交易方可利用互联网实现跨国资金充值和转移，且虚拟货币作为新兴事物，发展迅速，存在技术壁垒，目前各国普遍缺少出台针对性的法律法规，发起方、交易方等主体多涉及不同国家和地区，各国对虚拟货币监管程度不同，如美国、欧盟、日本、新加坡等通过立法形式明确虚拟货币监管框架，建立了虚拟货币监管标准，而英国、泰国、俄罗斯等国家对交易货币采取部分限制或禁止交易措施，遵守统一的反洗钱反恐怖融资法律存在一定困难，监管职责不明，容易产生监管盲区。

三是追踪监测难。由于客户很容易在匿名状态下通过互联网形式开通注册虚拟资产交易账户，加之链上交易网络错综复杂，与传统交易渠道之间存在明显认知壁垒，监管机构和执法机构对虚拟货币交易追踪时往往面临较大的技术障碍，难以追踪交易IP地址，获取秘钥、资金流向等信息，给虚拟货币反洗钱监管调查带来困难。

虚拟货币反洗钱国际标准

金融行动特别工作组FATF是反洗钱国际标准制定者，随着虚拟货币的兴起，FATF对虚拟货币交易重视程度不断提升。2014年6月，FATF发布了《虚拟货币的关键定义和潜在反洗钱/反恐怖融资风险》的报告，详细梳理了虚拟货币的定义、分类、特征，初步评估了虚拟货币的洗钱风险，并列举了典型虚拟货币洗钱案例进行佐证。2015年6月，FATF制定了《以风险为基础的虚拟货币指引》，对FATF具体建议应如何应用于虚拟货币进行探讨，并重点关注可兑换虚拟货币交易所。2015年6月，FATF全体会议审议通过了该指引。

应二十国集团部长要求，FATF工作组分别于2018年10月和2019年6月对建议书进行了修订，并于2019年6月制定《基于风险的虚拟资产和虚拟资产服务提供商指南》，以使虚拟资产服务提供商遵守与金融机构相同的FATF监管措施。

首先，制定准入门槛，实行注册制或许可制。FATF在《基于风险的虚拟资产和虚拟资产服务提供商指引》中建议应对提供可兑换虚拟货币与法定货币交易服务的实体实行注册制或许可制。特别是可兑换虚拟货币交易所可通过互联网实现转账服务，不受领土边界限制，因此所有母国应根据FATF建议要求实施注册许可要求。目前，美国、澳大利亚、日本、菲律宾等国家已采取虚拟货币注册制或许可制（表1）。

其次，开展国际间合作，建立工作协调机制。FATF建议各国在反洗钱或反恐怖融资领域开展广泛的国际合作，包括虚拟货币方面。各国可考虑通过建立机构工作组机制，促进政策制定部门、监管机构、监管人员、金融情报部门和执法部门间合作。2018年7月，FATF向二十国集团提交了《金融行动特别工作组致二十国集团央行行长和财长的报告》，其中阐明了其在虚拟货币领域所采取的措施，20国集团认识到虚拟货币或加密资产不断增长的洗钱风险，呼吁FATF进一步解释FATF标准如何应用于虚拟资产，包括客户尽职调查、资金转移、监督和管理。2018年10月，FATF工作组全体会议修订了《金融行动特别组织建议》，以解决虚拟资产的监管问题。2020年1月，FATF监管者论坛第二次会议在巴黎召开，来自50多个代表团的135名代表参与了虚拟资产监管讨论，分享了各国在虚拟资产监管方面的经验，包括虚拟资产反洗钱或反恐怖融资制度的起草制定、FATF规则的执行情况、监管信息技术支持等，使各国不断完善虚拟资产监管制度，应对虚拟资产洗钱风险和威胁。

再次，开展风险评估，采取有效监管措施。FATF提出各国应要求金融机构和特定非金融行业和职业对虚拟资产支付产品和服务开展风险评估，采取有效行动减轻与之有关的洗钱或恐怖融资风险。根据风险评估结果和各国监管背景，对可兑换虚拟货币交易所进行规范化管理，对高风险领域实施更为严格的监管措施，以及决定是否禁止本国虚拟货币交易。同样，对新产品、新技术也应开展风险评估，在各国管辖范围内获得许可或经营的金融机构在推出新产品、新业务或使用新技术前应确保已采取了相应的风险管控措施，以降低被洗钱或恐怖融资犯罪利用的风险。

最后，开展客户尽职调查，记录保存可疑交易报告。根据FATF建议，开展客户尽职调查是降低可兑换虚拟货币洗钱或恐怖融资风险的必要措施。各国应通过可靠的第三方数据库进行客户尽职调查，如一次性交易金额超过15000美元/欧元或电汇金额超过1000美元/欧元时。由于虚拟货币在建立客户关系、资金交易过程中完全通过互联网进行，因此机构可通过第三方数据库或其他可靠来源信息、从客户处接受确认身份信息（如身份证号码）、追踪客户互联网IP地址、在国家法律框架下通过互联网搜索与客户交易资料一致的活动信息等方式进行非面对面的客户身份识别和验证。当虚拟货币涉及犯罪活动收益和恐怖主义融资时，应当记录保存可疑交易报告，金融机构以及特定非金融机构应当维护交易记录。

我国虚拟货币反洗钱监管政策

我国目前还不是虚拟货币交易合法化国家，针对名目众多的虚拟货币，关于虚拟货币的反洗钱监管政策一直保持禁止的态度（表2）。

各省市地方也相继发布虚拟货币风险提示，出台一系列措施排查整治。2019年11月21日，深圳市发文《深圳市将开展虚拟货币交易场所排查整治》，重点排查在境内提供虚拟货币交易服务或开设虚拟货币交易场所，整治为境外虚拟货币交易场所提供服务通道，包括引流、代理买卖等服务，以各种名义发售代币，向投资者筹集资金或比特币、以太币等虚拟货币。2019年11月22日，北京市发文《北京严厉打击虚拟货币交易，持續保持监管高压态势》，对辖内虚拟货币交易场所等组织全面摸排，防范虚拟货币交易活动死灰复燃。

对我国虚拟货币监管的启示

首先，健全制度体系，明确虚拟货币各主体反洗钱义务。一是在反洗钱法律法规中明确虚拟资产定义、性质。从目前国内对虚拟货币监管政策文件看，虚拟货币的定义、性质尚未明确，从2013年五部委发布的《关于防范比特币风险的通知》，到2021年中国人民银行联合三协会发布的《关于防范虚拟货币交易炒作风险的公告》，均未对虚拟资产范畴进行明确界定，多用比特币、代币等具体虚拟货币名称代替，这也给洗钱犯罪分子留下可乘之机。二是修订完善现有法律法规，将虚拟货币纳入反洗钱反恐怖融资监管范围，明确虚拟货币交易商、电子钱包服务商、兑换商等各方需要履行的反洗钱义务，以及与虚拟货币相关的交易风险管理、客户身份识别、可疑交易报送规定。

其次，加强沟通协作，建立机构和区域间协作机制。虚拟货币的发行和交易往往涉及多个机构和国家，仅靠一个部门或一国监管难度较大，在政策制定和实施环节加强各部门和国家的密切配合，及时了解虚拟货币的洗钱和恐怖融资风险。积极响应FATF关于虚拟货币反洗钱反恐怖融资监管方面的应对建议，吸取各国先进的监管经验，建立机构和区域间协作机制，推动决策者、监管机构、金融情报中心、执法机关形成监管合力，以风险为本原则识别、评估虚拟资产的洗钱和恐怖融资风险，采取有效措施降低我国被虚拟资产利用的洗钱风险。

最后，加强技术开发，提高虚拟货币反洗钱监测能力。虚拟货币交易本身具有去中心化、匿名性、跨国性等特点，这也是吸引犯罪分子通过虚拟货币洗钱的主要原因。一方面，虚拟资产交易平台应完善客户身份信息实名制，了解、核实客户真实身份，完整、准确登记客户身份基本信息，加强IP地址追踪能力，对超过规定金额以上的交易或异常交易进行可疑交易分析与报送;另一方面，反洗钱情报部门应加大技术投入，提高反洗钱情报部门监测分析异常交易的能力，使反洗钱监管部门能够在必要时完整查看加密信息，获取客户身份和交易信息，开展洗钱犯罪调查工作。

作者供职于中国人民银行敖汉旗支行

责任编辑：汤奕晶