关于规范设施农业用地管理的政策研究——以浙江省为例

赵建强，朱秀鑫，赵哲远

（1. 浙江财经大学不动产研究所，浙江·杭州310018；2. 浙江省自然资源厅，浙江·杭州310007）

设施农业具有高投入、高产出、高效率的特征，可有效地提高农产品的质量和产量，是实现乡村振兴和农业现代化的重要途径[1]。从浙江省10多个县（市、区）设施农业发展情况来看，设施农业用地管理政策为支持现代农业发展取得了较为显著的成效，但与现代农业新业态发展对设施农业用地的需求相比仍有较大差距，存在较多问题，需完善设施农业用地管理政策。

1 浙江省设施农业用地现状和管理举措

1.1 设施农业用地现状

根据浙江省2018年土地利用变更调查，全省设施农用地（包括农业生产设施用地、附属设施用地、规模化粮食生产所需的配套设施用地）面积16.21万亩，与全国其他省（区）相比（如山东省273.2万亩、河北省131.6万亩），浙江省设施农用地总面积较小。全省只有杭州市、湖州市、金华市、衢州市的设施农用地面积超过2万亩（见表1），各县（市、区）中设施农用地面积较大（超过5000亩）的分别是杭州市萧山区、余杭区，湖州市吴兴区、南浔区，金华市婺城区、兰溪市、龙游县和江山市。这些市、县（市、区）地形地貌类型的都是平原、盆地，发展现代农业的自然条件较优越。

1.2 设施农业用地管理的主要举措

2015年，浙江省出台了《关于进一步支持设施农业发展的通知》（浙土资发[2015]9号），进一步完善和规范设施农用地使用和管理，促进设施农业健康有序发展。主要举措是：

表1 浙江省各市2018年设施农业用地面积Table 1 The areas of facilities agriculture land in Zhejiang province in 2018

一是将区域特色农业纳入设施农用地范围。根据浙江省农业产业特点，将食用菌、规模化养殖中给排水设施等纳入生产设施用地范围；将水产养殖尾水生态化处理池、渔业机械临时存放场所，自用饲料加工、包装、晾晒、烘干场等产品分级处理场所，小型的保鲜储藏冷库用地纳入附属设施用地范围。

二是严格保护耕地和节约用地。引导设施农用地合理选址，不占或少占耕地特别是高标准农田、粮食生产功能区等优质耕地。确需占用耕地的，通过采取耕作层土壤剥离和再利用、架空或预制板铺面隔离等工程技术措施，尽量减少对耕作层的破坏。严格控制各类附属设施用地的比例和用地规模，比如工厂化作物栽培附属设施用地，不超过生产用地2%和上限7亩的控制比例和最大规模，比国家规定比例5%和上限10亩更加严格。

三是规范设施农用地备案手续。设施农用地审核备案流程分为：提出申请，受理初审，勘测、领资料、公示，签订设施农用地与土地复垦协议，审核备案，完工验收等环节。根据浙江省实际情况，统一印发设施农用地备案申请表格，明确设施农用地备案材料和清单，规范设施农用地备案管理。备案管理核心是用地协议和建设方案的备案管理，备案核实的主要内容是：选址的合理性、附属设施用地和配套设施用地规模是否超过规定的面积限制、土地复垦协议内容、是否将非农业建设用地以设施农用地名义备案等。

2 设施农业用地管理中存在的主要问题

2.1 设施农业用地选址存在小、散、乱现象，设施农用地的调查口径未统一

目前，设施农用地的建设是直接通过单个农业项目的申请备案来管理，缺乏统一的设施农业发展规划和用地规划，导致设施农用地零散分布。很多县（市、区）缺乏农业产业规划，规模较大的农业项目是当地政府的招商引资项目，选址任由经营者选择，很多设施农用地项目选址在交通便利的高标准农田等优质耕地上，甚至落到连片耕地的中央位置，而且小、散、乱。农户对设施农用地有需求但无申请备案意识，于是未批先建的小型看护房多而乱。设施农用地农业经营主体资格缺乏准入门槛，有的设施农用地申请备案后，因缺乏农业经营能力，导致设施农用地闲置。有的农业经营主体以设施农用地名义申请用地，实际为了搞其他经营。

在设施农用地的调查口径方面，由于《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2017）将设施农用地与耕地中的水田、水浇地、旱地并列，在耕地上发展设施农业，若都纳入设施农用地调查范围，会出现县域耕地面积减少，使得一个县（市、区）的国土空间总体规划耕地保有量目标达不到，因此很多地方将耕地上地面已经硬化的农业生产设施用地都按照原地类调查，不列为设施农用地调查。

2.2 设施农业用房建设大都破坏耕作层，有的还占用永久基本农田，涉及占用林地的设施农用地审批难

设施农业用房建设占用耕地的，要采取表土剥离、架空或预制板铺面隔离等工程技术措施，减少对耕作层的破坏。但从各地的设施农业建设实际情况来看，农业经营主体在建设过程中普遍造成了耕作层破坏和地力流失，与一般的非农建设没有本质区别，比如园艺场中的进口花卉种子存储冷库作为设施农业用地管理，采用的是工业厂房式结构，耕作层都被破坏且浇上水泥硬化面，用地协议到期后，地块复垦成本高，难度很大。根据原国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）要求，平原地区从事规模化粮食生产涉及的配套设施建设，选址不能避让基本农田的，通过相关部门组织论证后，可占用永久基本农田，其余类型的设施农用地都不能占用永久基本农田。按照最近的自然资源部、农业农村部《关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规[2019]4号）规定，养殖类设施农业用地和破坏耕地耕作层的种植业设施农业用地，选址确实无法避让永久基本农田的，允许占用少量、零星的永久基本农田。浙江省平原、盆地区域的永久基本农田保护率非常高，而设施农业项目选址在交通便利、集中连片的优质耕地上，这些地块大部分为永久基本农田，历年来审批或备案的设施农用地中也有一定数量的设施农用地占用永久基本农田。重要的茶叶产业，对附属设施用地（茶叶管理用房）需求量很大，其选址一般都会遇到林地。按照目前政策，只有森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，可以取得林地占用许可，但设施农用地是农业项目，不为林业生产服务，因此取得林地占用许可很困难，造成涉及林地的设施农用地审批难。

2.3 缺乏系统的农业设施用地标准和建设标准

对附属设施用地、配套设施用地面积，政策规定可按照设施农业经营项目区生产设施用地总面积的一定比例安排用地。设施农业核准或备案的农业生产经营用地范围部分采用“四至范围图”等简单形式，很多地方未使用坐标点进行勘测定界，给备案后监管的位置界定带来困难。各地对于生产设施用地的标准如何确定，以及农业设施的建设标准（包括结构、层数、层高、建筑面积等）没有作出规定，只在备案时要求农业经营主体按实际需求进行申报，主管部门根据农业经营主体的经营用地申报面积来核定农业生产设施用地面积。对农业设施建设标准规定不明确，有的经营主体建设多层钢架混泥土结构的农业设施，与一般的非农建设项目没有实质上的区别。

2.4 超范围使用设施农用地政策，设施农用地管理与一二三产融合发展用地管理混淆

设施农用地备案时要求明确填报生产设施、附属设施、配套设施占地面积、建筑面积、建筑结构和层数等，但实际备案后，很多地方没有跟踪监管，出现少备案而多占、改变农业设施范围、用途和结构等问题。有的因为设施农业经营不善，改变用途用于出租办厂，用于发展乡村旅游、农家乐、农产品深加工以及饮食娱乐、酒庄、住宿、展销等。有的地方农村一二三产融合发展的用地需求，往往通过设施农用地的名义予以满足，混淆二者的界定标准。比如，葡萄、猕猴桃、桃子、橘子、杨梅等水果采摘后，产品展示、游客就餐及休闲娱乐、集中停车场、住宿等场所，各地都希望能搭上设施农用地的便车予以解决，超范围乃至扭曲使用设施农用地政策。

2.5 设施农用地违法违规使用认定难、查处难，后续监管薄弱

2014年以前，设施农用地管理实行的是审批制，即设施农用地必须经过县级政府审批，才能实施农业设施建设，并纳入土地卫片执法检查范围。对于未经依法批准擅自建设农业设施的，或改变用途用于非农建设和其他经营的，以及擅自扩大规模的，责令整改后仍整改不到位的，都可作为违法用地进行处罚。2014年后，设施农用地管理实行备案制。农业设施的建设是否合法合规以是否备案为准，要根据农业设施建设的具体情况来分析，符合设施农用地要求的都作为设施农用地认定。对于设施农用地超规模的，只要超过比例和面积部分没有改变农业用途的，可补办备案，不作为违法用地认定，这给违法违规认定和查处带来难度。实践中，有的地方对超规模、超比例用地束手无策，而且对是否从事经营性活动又难以认定。设施农用地违规现象查处难中还有以下情况：季节性闲置后用于其他服务业，农业设施自用与对外服务并存，纯粹对外服务的农业经营项目使用设施农用地政策。

设施农用地备案后存在超出备案范围、使用用途界定不清、改变用途、监管主体及责任不清、监管滞后等现象。有较多数量的设施农用地未列入备案管理，游离于监管之外，且未进行违法用地相关处置。设施农用地低效利用、废弃的现象较为严重，而新的设施农用地建设需求不减。设施农用地在签订用地协议时，约定了土地复垦、违约等责任，设施农用地使用期满后，没有按要求及时复垦。2009年前，浙江省大部分地方要求用地单位缴纳复垦保证金，2009年后，省政府规定取消复垦保证金收取制度，有的地方由村集体经济组织或乡镇政府收取复垦履约金。

2.6 设施农用地的使用期限短，转让流程和建筑征收政策不明晰

国家政策规定使用设施农用地原则上不得超过两年、到期后必须及时复垦并恢复原状的规定，给允许使用的设施农用地经营户增加了不确定性。一些大的农业项目从规划、审批到建设时间长，仅建设期就需2-3年，备案期2年的规定，时间短。尽管备案期届满前半年内可以申请续期，但对农业生产经营者来说存在很大风险，若2年备案期满后不能续期将造成重大投资损失。从事农业规模化经营，投资大、见效慢、风险大，经营者一般都有长远规划和考虑，如果土地合法使用期短，经营者就有顾虑、担忧，不敢大量投入，不利于现代农业、规模化农业发展。当设施农用地所依托的农业项目主体需发生变更，设施农用地需要转让时，土地主管部门在这方面的流程未予以明确。当设施农用地上的建筑被纳入征收范围时，土地及其设施农业建筑的征收标准未明确。

3 进一步规范设施农业用地管理的政策建议

3.1 解决设施农业用地选址“落地难”的政策建议

一是在国土空间规划中预留用地空间。要根据乡村振兴规划谋划设施农业用地空间布局，合理配置设施农用地的规模和区位，引导设施农业合理选址，尽量避免占用优质耕地和永久基本农田。若确实无法定位的，则制定选址规则。在编制县级、乡镇级国土空间规划时，留出一定比例的用地空间用于设施农用地，明确今后设施农用地原则上只能在预留的规划用地空间范围内选址落地。

二是研究农业生产设施用地占用永久基本农田预留指标，明确涉及占用林地政策。现代农业的发展对生产设施用地的需求较大，可研究通过核销永久基本农田预留指标，或占用永久基本农田，同步在储备区中补划同质同量的永久基本农田。设施农用地的选址应该根据客观需要，没有地类限制，允许占用耕地、园地、林地等地类。

三是建议延长设施农用地备案期限。设施农用地的备案期限最长时间不能超过第二轮土地承包期，设施农用地的备案期限可与土地承包期或流转期相同，稳定农业经营主体投资信心。对于以前审批制期限到期的设施农用地，如有继续使用需求的，可以申请补办备案手续。

3.2 解决设施农业用地“界定难”的政策建议

一是明确坚持“农地农用”。对于直接服务农业生产的，或直接为农业生产服务的农业设施占用土地，要给予支持，提高农业生产效益。对发展设施农业名义，搞变相的农家乐、休闲旅游、民宿、产品展示营销等非农服务的，要严格禁止，引导办理建设用地管理手续。

二是要给设施农用地政策减负，区分设施农用地管理与一二三产融合发展用地管理的边界。乡镇政府干部、自然资源主管部门领导和村干部对与农业生产相关的农家乐、饮食娱乐、住宿、深加工、展销等经营性的用地行为，是按建设用地管理还是设施农用地管理，认识界线很模糊。设施农用地管理的使命是促进现代农业发展，增加农产品供给数量和质量，而农旅结合、农工结合等方面的用地需求，必须另行规定，不能将二三产业用地保障寄托在设施农用地管理政策上。

3.3 解决设施农业用地“标准难”的政策建议

一是要建立设施农用地用地标准和农业设施建设标准。针对不同类型种植业、畜禽养殖业、水产养殖业，制定生产设施用地、附属配套设施用地的限额标准。对各类农业设施的建设标准作出规定，规范设施农业建设，防止任意改变农业设施结构，确保设施农用。鼓励设施用房特色化建筑，结合农业产业特点和美丽乡村建设，以县域为单位因地制宜设计特色化的设施用房供农业经营主体选择，打造风格迥异的田园建筑风光。

二是要探索小型简易管理用房按原地类管理。将浙江省茶叶、蔬菜、水果等农业产业所必需的初加工、包装、冷链、看护等管理用房纳入设施农用地管理范畴。葡萄、水蜜桃等“星罗棋布”的家庭作坊式产业对简易的看护用房（不超过15平方米），在不破坏耕作层的前提下按原地类管理，涉及占用永久基本农田的，须同步补划数量相等、质量相当的永久基本农田。

三是要建立设施农用地经营期满的土地复垦预存费用制度。设施农业用地项目破坏耕作层的，使用前要编制土地复垦方案，确定土地复垦费用金额，参照临时用地预存土地复垦费用的做法，由银行、县级自然资源部门和用地单位签订三方监管协议，用地单位在银行开设专门账户，预存复垦费用。

3.4 解决设施农业用地“监管难”的政策建议

一是建立设施农用地动态监管和强制备案制度。建立一套国家、省、市、县多级互联互通的设施农用地信息监管平台，对设施农用地申请、备案、经营使用、动态检查实行监管。将设施农用地建设选址范围、农业土地流转范围等空间信息，以及备案时间、经营主体、服务的农业产业类型、用地类型等属性信息录入监管平台，统一“上图入库”形成一张图。农业设施建设必须先备案后动工，对于未通过备案设施农用地而建设农业设施的，限期整改，直至强制拆除。

二是统一设施农用地标识。一个县域或一个设区市域使用统一的设施农业用地建筑物标识、建筑颜色、标志牌、标志内容等，区别于其他建筑物，便于基层干部和群众识别、监督。

三是强化部门监管职责。自然资源部门主要职责是设施农业用地选址、规划设计、用途管制、土地卫片执法等；农业农村部门是对设施农用地经营主体资格确认、农业建筑方案、用途认定和监管等；乡镇政府承担设施农用地审查职责，与自然资源、农业农村等部门形成联动机制，落实土地日常动态巡查制度。

四是鼓励实施设施农用地的权证确认。有条件的县（市、区）进行设施农用地的权证改革试点，明确设施农用地“土地使用权、建筑物所有权”，有利于设施农用地所涉及的转让变更以及后期的征收确认工作。