新型城镇化驱动下西部欠发达地区土地利用结构与形势分析 以遵义市为例

宋具兰，陈时彬，杨 靖，李 林，王 平

（1. 遵义市自然资源局，贵州·遵义 563006；2. 遵义市自然资源调查与国土空间规划研究院，贵州·遵义 563006）

土地资源是人类赖以生存与发展的重要物质基础[1]。随着人口的不断增长以及新型城镇化、工业化进程的不断加快，人类对土地资源开发利用强度不断加大，对土地资源的过度开采和不合理利用，超过自然环境承载力，最终会导致一系列的土地利用问题[2-5]。同时土地资源数量的有限性及其经济供给的稀缺性与新型城镇化、工业化的发展所带来的土地资源社会需求激增之间的不协调，必然产生土地供需矛盾和人地矛盾，且日益凸显[6]。因此协调好土地资源开发利用与经济发展、生态保护间的关系迫在眉睫。本文以西部欠发达地区遵义市为研究区域，基于信息熵、均衡度、优势度来开展研究区2010-2018年土地利用结构分析，摸清现有土地资源开发利用情况、动态变化趋势，剖析土地资源利用中存在的问题、面临的新形势；从而调整土地利用结构，优化土地资源配置，充分挖掘土地利用潜力，提高利用效率，为下一步国土空间规划、全域土地综合整治、生态文明建设、新型城镇化建设、区域土地开发利用与保护提供科学决策与参考，为构建“黔川渝”结合部500万人口中心城市奠定基础。

1 研究区概况

遵义市位于云贵高原东北部，为贵州省第二大城市。地势起伏大，在全国地势第二级阶梯上，自然资源丰富，地形地貌类型复杂，生态环境脆弱，岩溶地貌发育典型，喀斯特面积约占全市总面积的65%，属亚热带季风气候。全市国土总面积307.67万hm2，其中山间平坝及河谷盆地占7.4%，丘陵占30.7%，山地占61.9%；可耕作的土地资源稀缺，土壤贫瘠，农业投入产出低。近几年贵州省委省政府对遵义市提出“全力追赶，力争超越，奋力实现两个率先”及“坚持红色传承、推动绿色发展、打造西部内陆开发新高地”发展要求，将遵义市打造成“黔川渝”三省市结合部500万人口的区域性中心城市，是“黔中经济区”与“成渝经济区”的经济走廊，是西南地区发展潜力较大的非省会城市。2018年，全市完成地区生产总值3000.23亿元，一、二、三产业对GDP贡献率分别为13.7%、45.8%和40.5%。全市户籍人口805.15万人，年末常住人口627.07万人，城镇化率为52.06%；辖3个区、9个县、2个县级市，属于西部经济欠发达地区。

2 数据与研究方法

2.1 数据来源

遵义市2010-2018年度土地利用变更调查、《遵义统计年鉴（2019）》、《遵义市及所辖县（市、区）土地利用总体规划调整方案（2006-2020年）》（以下简称《规划》），以及国民经济及社会发展统计数据等资料，土地分类按照《土地利用现状分类标准》（GB-T21010-2007）进行。

2.2 研究方法

（1）变化幅度（M）

土地类型变化幅度是指在某一研究时段内不同土地利用类型在数量上的变化[7]，公式如下：

式中：M为某一段时间内某一土地利用类型变化幅度，Sa为该地类研究期初面积，Sb为该地类研究期末面积。

（2）信息熵（H）

土地利用结构信息熵值大小反映土地利用均衡程度，土地类型越多，各地类面积相差越小时，土地利用结构信息熵值越大[8-9]。公式如下：

假设区域土地总面积为S，土地利用类型为n种，每种类型的面积为Si(i=1,2,…,n)，则某一地类的概率Pi=Si/S（0＜Pi＜1）。

（3）均衡度（B）

基于土地利用信息熵，当Pi都相等时，信息熵达到最大值。均衡度是实际熵值与最大熵值的比，表示土地利用的均衡程度，均衡度越大，土地利用的匀质性越强[10-11]。N指土地利用类型种类总数（N=8）。公式如下：

（4）优势度（G）

与均衡度的意义相反，反映区域内一种或几种土地利用类型支配该区域土地类型的程度[12]。公式如下：

3 结果分析

3.1 土地利用结构演变分析

根据式(1)计算出各类土地面积变化量和变化幅度，由表1可知，土地利用动态变化呈以下特征：

（1）耕地面积变化体现为4个阶段：第一阶段（2010-2013年），耕地面积减少趋势平缓，年均减少576 hm2，年均减幅0.07%，减幅平缓的原因是耕地占补平衡、基本农田保护、增减挂钩等措施的实施。第二阶段（2014-2017年），耕地面积剧烈减少，年均减少1804 hm2，年均减幅0.22%，其原因是推进新蒲新区新城区建设，新型工业化、城市化所催生的房地产开发和开发区建设等占用了大量耕地。第三阶段（2018年），耕地面积减少幅度降低，是棚户区改造、新增耕地开垦等耕地保护措施的完善和有效开展。

（2）林地面积变化为2个阶段：第一阶段（2010-2014年），林地面积减幅突出，年均减少1293 hm2，年均减幅0.08%，主要是工业强市、城镇化建设占用。第二阶段（2015-2018年），林地面积减幅降低，年均减少810 hm2，年均减幅0.05%，主要是退耕还林政策实施取得实效。

（3）城镇村及工矿用地面积大量增加，增幅较快，2010-2018年期间面积增加20444.05 hm2，增幅达到23.62%，这是在新型城镇化驱动下，现代化建设与社会经济发展的必然结果。

（4）交通运输用地面积逐年增加，增长幅度较快，在新型城镇化建设推进中，加快道路等基础设施建设，实现县县通高速、高铁运输、机场建成通航，并在精准扶贫、精准脱贫上大力投入“通村通组通户”农村道路等基础设施建设，2010-2018年期间交通运输量增幅高达37.82%。

表1 2010-2018年遵义市各类土地利用结构变化幅度（单位：hm2，%）Table 1 Amplitude of various types of land use structure in Zunyi city from 2010 to 2018 (unit: hm2, %)

3.2 土地利用结构信息熵时序分析

通过计算得到土地利用结构及信息熵、均衡度、优势度，见表2所示。研究区2010-2018年土地利用信息熵提高了0.0195Nat，均衡度提高了0.0094，优势度降低了0.0094。信息熵最高值为1.3059 Nat（2018年），年均增长率为0.24%。信息熵和均衡度总体呈缓慢的上升趋势，优势度不断下降，说明研究区土地利用结构正缓慢朝着均衡状态发展，不同地类面积之间的差别逐渐缩小，土地利用结构稳定性和匀质性逐步增强，但与经济发达地区相比相差甚远。

表2 2010-2018年遵义市土地利用结构及信息熵 均衡度 优势度Table 2 Land use structure, information entropy, equilibrium degree and dominance degree in Zunyi city from 2010 to 2018

4 存在问题与面临形势

4.1 建设用地不断增加，农用地面积不断减少，二者矛盾日益突出

随着现代社会经济的不断发展与城市化水平的不断提高，新型工业化、城镇化进程加快，建设用地需求急剧增加导致农用地特别是耕地面积剧烈减少。2010-2018年建设用地面积增加29594.28 hm2，年均增加3699.29 hm2，农用地减少20427.92 hm2，年均减少2553.49 hm2，其中，耕地面积减少9246.37 hm2，林地面积减少8414.27 hm2，草地面积减少7935.28 hm2，减少趋势明显。根据《规划》到2020年，研究区耕地保有量804000 hm2，基本农田保护面积684667 hm2，基本农田保护率为85.16%，基本农田保护率过高，压力大。而在城镇化进程中，大量农村人口不断向城镇转移或外出务工，在经济利益的刺激下，耕地利用粗放、弃耕撂荒现象普遍存在。人均耕地面积仅为0.1041 hm2，远低于世界平均水平，致使人地关系日益紧张，土地资源紧缺成为新时期城乡发展的重要制约因素。

4.2 已突破建设用地指标总规模，土地供需矛盾加剧

根据《规划》，2020年研究区建设用地总规模124900 hm2，其中：城乡建设用地规模99900 hm2，城镇工矿用地规模38900 hm2，交通水利及其他建设用地规模25000 hm2。人均城镇工矿用地104 m2。2018年研究区建设用地面积已经突破了《规划》中上级下达的规划建设用地指标总规模，已突破4899.13 hm2。城乡建设用地、城镇工矿用地、人均城镇工矿用地指标均已突破“天花板”，现有的空间用地规模无法满足项目用地需求，致使项目落地困难，土地供需矛盾加剧，形势严峻。建设用地指标结构不合理，空间规模与布局已不能满足遵义市“黔川渝”结合部中心城市发展定位的新形势需求，发展空间不足已然成为新时代新时期现代化进程中最突出的用地矛盾。

4.3 土地利用结构不合理，土地利用低效粗放，农村土地整治潜力大

2018年农用地、建设用地、未利用地占总面积比为88.28%、4.22%、7.5%，土地利用信息熵为1.3059，均衡度为0.6280，优势度为0.3720，土地利用结构严重失衡，均衡度较差，土地利用低效。而建设用地中，城乡建设用地占土地总面积的3.44%。其中城镇工矿用地占1.25%；农村居民点用地占2.18%，人均农村居民点用地面积为225.16 m2，人均占地规模已超过国家规定人均用地150 m2高限标准。一是大多农村居民点建设布局散乱、面积超标、用地粗放，土地资源配置严重失调，成为新型城镇化建设面临的重要挑战之一。二是农村空心村、废弃宅基地闲置浪费现象严重，存在“散、乱、空”等问题，缺乏科学合理规划，大量农村集体建设用地内部挖潜盘活利用潜力大。

4.4 耕地后备资源匮乏，占补平衡难度大

在十分有限的耕地资源约束条件下，在未来发展中应更加注意区域内耕地质量、数量与生态功能保护。耕地资源动态变化证实研究区在“严守耕地红线、提升耕地质量”等方面贡献程度还远远不够，通过土地复垦与土地整治也无法弥补建设所侵占的耕地指标，补充耕地推进缓慢。耕地后备资源严重匮乏，落实耕地“占补平衡”难度加大。高投入、高耗能、高物耗、高污染和多占地“四高一多”的局面长期存在，这种结构性矛盾和粗放型增长方式带来的土地资源粗放利用加剧了资源供求结构性紧张状况，形成资源保障能力总体不足的局面。

4.5 现有土地利用布局难以适应新时期发展形势

根据“坚持红色传承、推动绿色发展、打造西部内陆开发新高地”的发展战略定位，力争湄潭县、绥阳县撤县设区，习水县撤县设市，统筹城市空间、规模和产业结构，优化“生产、生活和生态”空间布局，提升城市规划建设管理水平，完善城镇化战略格局和城市群城镇体系，促进大中小城市和小城镇协调发展，打造“黔川渝”三省市结合部中心城市。同时遵义市为贵州省城镇体系规划（黔中城市群的规划）中的重要核心城市，为黔北地区的“核”，未来发展潜力和空间很大。新时期对遵义市发展目标、定位与空间布局提出了新要求，而原有的土地利用形式、利用结构、空间布局和功能定位已经不适应新时期的发展定位与需求。

5 对策及建议

5.1 科学利用三调成果编制国土空间规划，提高土地集约节约利用水平

第三次全国国土调查是全面查实查清国土资源的重要手段，是关乎未来十年社会经济发展和空间规划的重要一项调查。在掌握真实的国土资源基础数据上，有效利用三调开展下一轮国土空间规划编制。从长远出发，多层次、多角度、多方位、制定科学合理的国土空间规划，严格落实“三线”划定 (城市开发边界、生态红线、基本农田保护线），优化国土空间开发保护格局，发挥国土空间规划在规划体系中的基础性作用和对各专项规划的指导约束作用；同时加快推进主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等“多规合一”，优化土地集约节约利用，协调好生态保护与发展间的关系。

5.2 开展全域土地综合整治，优化农村土地资源配置，促进城乡经济协调发展

新型城镇化进程中建设用地不断增加和耕地持续减少的现实状况，优化农村土地资源配置已成为缓解土地资源紧缺的有效途径之一。通过开展全域土地综合整治，实现土地资源的优化配置、土地利用转型和土地节约集约利用，促进人口聚集和产业集中分布，完善基础设施，实现城镇功能聚合。目前全域土地综合整治正在开展试点，着力解决“乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化”等多维度问题。合理布设三生空间，促进农村产业融合发展，同时加强农村土地利用供给精细化管理，实现“乡村振兴”和城乡一体化发展。

5.3 优化建设用地结构，保障科学发展合理用地

按照“保护资源、保护生态、保障科学发展”的原则，进一步优化调整建设用地内部结构与布局，实现建设用地从外延扩张变成内部挖潜，缓解供需矛盾。一是严格贯彻落实“严控增量、盘活存量、放活流量”的管控方针，严格控制建设项目用地规模、用地审批及违法用地建设，同时进行“供而未用”闲置存量建设用地挖潜，盘活存量用地，遏制建设用地规模盲目无序扩张。二是实施工业用地弹性供地，建设标准厂房，提高土地投资强度和容积率，不断提高建设用地节约集约利用水平，有效保障经济社会各项事业发展必需用地。三是用活增减挂钩，盘活农村存量建设用地，增添农村发展活力。城乡建设用地增减挂钩是国家推出的支持新农村建设、促进城乡统筹发展、破解保护与保障“两难”困境的一项重要管理措施，是目前解决建设用地空间规模不足的有效途径之一。通过增减挂钩盘活农村存量闲置低效用地，促进土地在空间位置上的调整和互换，缓解城镇发展空间用地规模不足而农村集体建设用地粗放浪费等问题。四是以“坚持红色传承、推动绿色发展、打造西部内陆开发新高地”发展要求为目标，打造遵义都市圈城镇群，将周边城镇城市化，拓展城市空间，优化城市布局，完善城镇功能，奋力推进新型城镇化。

5.4 创新土地利用政策，有效推进土地制度改革

按照“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念以及新时代新要求，创新土地利用政策，推进土地制度改革。一是深化农村土地及集体产权制度改革。深化土地征收、宅基地制度改革，健全土地流转规范化管理，发展多形式、多模式的农业适度规模经营与农村一二三产业融合发展，允许承包地经营权担保融资，拓展改革试点。同时推进农村“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的三变改革，激发乡村发展活力。二是持续推进农村集体经营性建设用地入市改革。规范集体建设用地流转机制，建立城乡统一的建设用地市场、完善土地收益分配机制，推进城乡统筹发展。近年来，湄潭县在探索集体经营性建设用地入市工作方面获得较好经验与成果，值得推广和借鉴。三是构建自然资源资产产权制度改革。自然资源资产产权制度是加强生态保护、促进生态文明建设的重要基础性制度。健全产权体系、明确产权主体、开展统一调查监测评价、加快统一确权登记等工作。目前赤水市正在开展自然资源资产有偿使用制度试点工作。

5.5 推进生态文明建设，人与自然和谐共处，构建人类命运共同体

坚持“绿水青山就是金山银山”理念，构建“山、水、林、田、湖、草”生命共同体[13]，树立经济发展与生态保护相统一的思想；坚持“保护优先、合理布局、控管结合、分级保护、相对稳定”原则，构建结构合理、布局优化、功能协调、效益显著的生态体系，统筹安排区域“生产、生活、生态”三生用地，提升生态旅游高品质发展。同时对生态环境脆弱区、敏感区等区域，加快编制国土空间生态修复规划，以“共抓大保护、协同大治理”生态修复机制为目标，以生态环境、资源环境承载力为基础，提升国土空间生态品质，促进人与自然和谐共生，实现“社会+经济+生态”协调发展。