上海大型居住社区土地储备工作探讨

蒙 涯

（上海市土地储备中心，上海 200336）

2008年底，以《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》的下发为标志，党中央、国务院做出了大规模实施保障性安居工程的重要战略部署。加快保障性安居工程建设，是上海市贯彻落实中央保障性住房建设的重要举措，是建立健全上海“分层次、多渠道、成系统”的住房保障体系[1]的重要内容。

2009年以来，上海市积极开展保障性住房建设，依托于郊区新城、新市镇的大型居住社区是保障性住房建设的主要载体。大型居住社区的规划选址结合了上海市上一轮城市总体规划提出的“1966”城镇体系[2]，以“聚焦新城、公交优先、突出功能、产城融合、便于启动”的规划原则，以期构建与上海现代化大都市发展相适应的住房总体格局，推进郊区城市化和中心城区旧区改造进程。

大型居住社区建设已十年有余，在逐步解决社会中低收入群体住房问题的同时，大型居住社区自身建设仍存在着不少问题。大型居住社区的未来建设应突出社会和谐和以人为本的理念，借鉴优秀案例经验，结合《上海市城市总体规划（2017-2035）》（以下简称“上海2035”总规）发展目标，在加强规划引领、优化人居环境和高质量土地储备[3]等方面不断进行探索。

1 上海保障性住房社区建设及土地储备模式回顾

早在2003年和2005年，上海就已经开始了保障性住房社区的规划建设，在政策文本中被称为“原选址基地”。主要包括宝山顾村、嘉定江桥、青浦华新、闵行浦江和君莲、浦东三林、曹路北和原南汇的周康航等，规划总用地面积约19 km2，规划住宅用地基本为保障性住房。根据2005年出台的《上海市配套商品房和中低价普通商品房管理试行办法》，该轮基地内的住宅主要用于被拆迁居民和中低收入家庭申请购买或租赁配套商品房和中低价普通商品房。该阶段的基地土地储备主要由上海地产集团等地方国企作为实施主体，主要用于闸北区北广场、杨浦区平凉西块的旧区改造项目的动迁安置，是突破中心城区成片旧改工作“难度大、费用少”瓶颈做出的全新尝试。通过地方国企负责实施的方式进行保障房基地建设和旧区改造，不仅改善了城市面貌，解决民生困难，而且对当时的上海房地产市场结构产生了一定的优化作用。但在这一时期，由于市、区土地储备机构、城投公司等均可参与土地储备，各自为政的现象比较突出，土地储备模式较为粗放，出现供地无序、总量失控的情况。2006年受房地产市场波动影响，导致近半数的已建配套商品房转化为普通商品房，基地建设曾经一度停滞。

在总结了以往经验和教训基础上，面对当时商品房市场持续快速发展而住房保障体系建设薄弱的现实，上海准备实施新一轮以“大基地建设”保障性住房计划工作。2009年初，市政府充分肯定上海地产集团等大型房地产开发国企在融资能力、建设经验等方面的优势，提出了“大企业集团对口建设大型保障性住房基地”的新思路。由地产、绿地、城建、城投、建工等五大集团对口建设嘉定云翔、江桥拓展、青浦诸光路、松江泗泾北、闵行鲁汇、淡家港、浦东周康航拓展、曹路南等8个基地（在政策文本中被称为“第一批大型居住社区”），建设用地面积约29 km2，其中住宅用地面积约12 km2。该阶段的基地提供了包括征收安置房和共有产权房的大量保障性住房，是初步构建上海市住房保障体系的主要力量，同时由于发挥了地方国企在土地储备和前期开发的效率优势，使得大量市属保障房得以在必要时间投入住房市场，有助于稳定和调节上海住房市场，建立市场配置和政府保障相结合的住房制度。

2009年下半年，市政府在肯定“大型居住社区”这一建设机制的基础上，提出由“大基地”转变为“大社区”，且在规划上更为突出城市社区的整体发展理念[4]。共确定浦东惠南民乐、奉贤南桥等23个大型居住社区，涉及9个区（称为“第二批大型居住社区”），建设用地面积约105 km2，其中住宅用地约40 km2。这一批大型居住社区采用“以区为主，市区联手”的联合储备模式，土地储备由区负责，资金投入由市区共担。规划住宅用地可用于：基地范围内的农民回迁房、市重大工程和旧改项目的征收安置房、可供中低收入居民申请的共有产权房和普通商品房。土地储备方面，该批次的大型居住社区重点考虑资金平衡，不仅在储备成本投入上与区共担，在土地收益上也规划了约25%的商品房用于平衡成本，确保国有资产的保值和增值。但由于该批次大型居住社区体量大、位置远、保障房比重大等特点，需要大量依赖于区级政府的各方面力量，尤其依赖于远郊新城的发展，对未来的社区运行和治理提出了大的挑战。

随着上海市保障性住房由动迁安置房为主向廉租房、共有产权房、公共租赁房、征收安置房的“四位一体”的转变，保障性住房社区的土地储备模式也由原来的地方国企建设配套商品房基地转变为地方国企实施收储和前期开发的大基地，继而转变为市区联合储备的大社区，土地储备模式逐渐规范，资金来源也将企业融资平台规范为财政资金支出，为土地供应提供了保障。

2 大型居住社区土地储备及建设现状

2009年初，上海启动第一批大型居住社区共8个基地，分布于6个郊区，建设用地面积约29 km2，其中住宅用地面积约12 km2，以“大集团对口大基地”的模式实施土地储备。2009年下半年，第二批大型居住社区选址23个基地，涉及9个郊区，建设用地面积约105 km2，其中住宅用地约40 km2[4]，以“以区为主、市区联手”的模式实施土地储备（图1）。本文将主要对由上海市土地储备中心与各区土地储备中心实施联合储备的第二批大型居住社区进行重点分析和讨论。

按照“全面锁定、先储后建、合理配比、适时投放”的原则，第二批大型居住社区目前已启动16个基地的土地储备工作，社区建设也初具规模。通过有关政策的引导，大型居住社区保障性住房建设成效显著，尤其是保障了市重大工程和旧区改造项目的安置补偿，同时疏解中心城区人口，改善老旧小区的居住环境，释放优质土地资源，优化城市用地结构。而另一方面，由于规模大、保障房占比高、位置偏远等自身特点，在大型居住社区的建设过程中也面临各种困难和问题。

图1 上海市大型居住社区分布图Fig.1 The layout of large-scale residential communities in Shanghai

2.1 新城发展缓慢，人口导入质量不高

除闵行、松江、宝山等少数近郊地区发展较快以外，其它郊区新城、新市镇发展滞后，人口集聚度有限，就业空间不足。大型居住社区是定位于新上海人初次置业、老上海人改善居住的地方，受制于新城、新市镇产业支撑不足，实际入住人口以老龄人口、外来租户、低收入人群为主，人口结构同质化较高[5]，社区活力不足。

2.2 公共交通出行困难，配套建设普遍滞后

由于新城产业发展较慢，大型居住社区居民的就业地点仍较多在市区，轨交出行比例近50%，出行方向以上海市区方向为主，平均单次出行耗时62分钟[6]，公共交通配套设施建设难以满足居民出行需求。早期保障性住房建设任务较大，优先启动保障房地块的收储和供应，房屋交付后却缺乏公交站点、社区商业等生活服务设施，导致居民难以实际入住，空置率较高。而另一方面，受资金、土地指标、招商等条件制约，公建配套设施建设进度较慢，建设时序与实际需求不匹配。

2.3 政策约束收紧，土地供应周期延长，资金压力增大

近几年出台的各项政策，包括水系平衡[7]、土壤污染调查[8]、建设用地指标、规范资金筹措方式[9]等，使得土地储备─供应周期延长，财政资金回笼变慢，资金压力增大。另一方面，由于旧区改造的居民补偿由早期的实物安置为主，如今转变为以货币安置为主，对征收安置房（即动迁安置房）的需求逐年减少。综合两方面原因，大型居住社区的住宅用地供应速度逐渐放缓。

受多方面因素影响，第二批大型居住社区土地供应量逐年减少（图2）。特别自2017年来，随着市属保障性用房土地供应量的减少，转向对基地内部配套建设的关注，有助于实现大型居住社区的环境改善和整体提升。

图2 第二批大型居住社区土地供应面积（2010-2019）Fig.2 The graph of large-scale residential communities (the second batch)land supply area (2010-2019)

3 新加坡保障性住房社区的土地储备模式及其借鉴意义

新加坡保障性住房建设一直是世界各国学习对象，特别是与我国相似的国有经济为主、政府力量较大、初期经济弱小等特征，一般认为，我国住房公积金制度是学习新加坡的经验[10]。上海所处阶段的产业结构、人口密度较高、土地资源稀少等特点，与新加坡十分相似，其保障性住房社区建设模式具有一定借鉴意义。

在不同的历史时期，新加坡政府曾推出过不同的保障性住房发展政策[11]。在1960年代住宅严重短缺时期，推出为中低收入人群提供的廉租房；在初步解决房屋荒后，1964年开始推行“居者有其屋”计划，提供保障性住房售卖，并关注配套设施情况；到20世纪80年代后，重点转向社区营造、新市镇建设和城市更新等方面，有效改善了社区生活环境，培养了居民对社区邻里的归属感，增加了社区活力。

新加坡的保障性住房社区建设以榜鹅新城（Punggol）为例，始建于1996年，位于新加坡东北沿海地区，曾是相对偏远的地段。榜鹅新城规划总面积9.57 km2，其中住宅面积3.74 km2，占总面积的30%，早期以养殖种植业为主。榜鹅新城在开发时序上有两个重要环节：一是轨道交通先行[12]。早期为了将中央城区的商业与服务功能疏解到新城，以TOD的规划理念，解决居住与交通的矛盾，1991年大力构建全国MRT地铁系统，2011年在偏远的新城MRT站点附近设置接驳公交站点、小汽车换乘停车场以及2条LRT轻轨环线[13]。二是土地综合开发利用，推动TOD区域职住平衡。为了满足人口就业，专门规划了榜鹅智能数码园，占地面积50公顷，预计可新增就业岗位2.8万个，进一步吸引前来定居的居民。

结合以上发展特点，可从以下两方面进行借鉴：一是，从保障性住房政策发展来看，其供应政策变迁依次为：面向中低收入人群的房屋租赁→面向中低收入人群的房屋售卖→面向80%人口的房屋售卖，受众面的逐步扩大实现了广大市民的住有所居。上海可借鉴新加坡公共政策的及时响应和调整机制，分阶段、有重点地逐步放宽市属保障房申请条件，使大型居住社区内的保障房房源更快更准确地被市场所消化，更好地发挥其社会保障效益。同时，在制定保障房申购和流通机制时，考虑建立健康的保障房交易市场，既杜绝投机行为，又能让申请者根据自身情况合理退出，将资源转让给其他有需求的居民。

二是，从保障性住房社区储备和建设时序来看，针对上海大型居住社区产业发展不足、基础配套设施薄弱的特点，轨道交通站点先行落地的模式有利于加强远郊社区与中心城区的联系，满足上海大型居住社区建设初期导入人口的就业问题；土地综合开发利用模式则可从源头上解决大型居住社区职住平衡问题。落实到土地储备工作上，建议对大型居住社区实施整体储备，供地时序以“配套先行”或“同步建设”模式，满足导入人口的基本生活需求。

4 上海大型居住社区土地储备的优化策略探讨

截至2020年上半年，第二批大型居住社区23个基地已启动16个，剩余7个基地（闵行梅陇、浦东川沙、沪通铁路惠南站、临港南汇城、青浦新城四站、松江叶榭、金山北站）和2个二期基地（黄渡二期、亭林二期），规划建设用地约25 km2。结合“上海2035”总规，借鉴新加坡保障性住房社区建设经验，对正在储备过程中和未启动储备的基地进行优化策略探讨。

4.1 在全市层面，科学确定住房总量，优化上海保障性住房空间布局

根据“上海2035”总规以2500万人的规模作为2035年常住人口调控目标，全市城镇住宅用地面积应控制在600-700 km2为宜，适度控制上海规划住宅用地总量，除已规划基地外，不宜再新选址大型居住社区。结合《上海市住房发展“十三五”规划》发展目标，优化上海保障性住房空间布局结构，一方面坚持集中建设和分散配建相结合的保障性住房建设方式，适当增加新建住宅中保障房的配建比重；另一方面完善大型居住社区配套，降低住房空置率。同时丰富大型居住社区的保障房类型，根据不同人群的需求，可尝试在未启动和部分已启动基地提供养老住宅、人才公寓、社会租赁房等多样化的保障性住房，打造具有社区活力的大型居住社区。

4.2 在大型居住社区层面，应确保充足的后备土地资源，强化规划引领，完善政策支持体系

根据“上海2035”总规要求，至2035年，全市保障性住房套数占全市住房总套数的比例达到8%-10%，应确保未启动基地储备范围不被“挪用”，为住房保障体系建设保证充足的后备土地资源。强化规划引领的作用，以土地综合开发利用的理念，对基地内部或周边的产业用地进行转型升级，或适当增加产业办公用地，满足大型居住社区的就业需求，实现产城融合。在现有的法律法规层面上，对大型居住社区提供一定的政策优惠。例如，优先为大型居住社区配备农用地转用和新增建设用地指标；也可对于区级财政资金紧张的基地，有针对性地为市属保障房及其配套用地提供财政资金上的支持。

4.3 向高质量模式转变，优化大型居住社区开发时序

按照2017年以来的年均土地供应量，已启动基地的市属保障性住房剩余土地面积仍能满足约四年的需求。对于区位条件较好的已启动基地（如顾村拓展）和未启动基地（如梅陇、川沙），现阶段重点完善公共配套设施建设，提升环境品质和社区活力，优先收储，适时供应。对位于远郊区的未启动基地，根据“上海2035”总规的城市开发边界划示调整基地范围，并结合轨道交通的站点建设和新城、新市镇的产业发展，量力而行，适时安排开发时序，优先启动具备轨交站点的基地，避免出现以往基地职住分离明显、城市空间分异等问题。

5 结语

土地储备是落实城市总体规划的重要抓手，土地储备和供应的时序安排在很大程度上影响着片区发展建设进程和居民生活环境。保障性住房和普通商品房土地储备的最大区别就是非盈利性或低盈利性，政府让利于民，建立有效的土地储备机制是大型居住社区成功建设的关键。本文通过分析第二批大型居住社区过去十年快速发展所带来的问题，在借鉴新加坡经验基础上，结合“上海2035”总规，提出了若干优化策略建议。在资源环境紧约束下，为更好地落实“上海2035”总规，如何做到规划先行、统筹创新，进一步提升服务城市发展的能力，既是上海高质量土地储备的要求，也是大型居住社区未来建设发展值得探讨的重要课题。