官员任期、标尺竞争与地方政府科技支出——基于地级市数据和两区制空间杜宾模型的新证据

李恩极，李 群

(1.中国社会科学院 研究生院，北京 102488；2.中国社会科学院 数量经济与技术经济研究所，北京 100732)

当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，“重视数量”到“提升质量”的转化必然要求新的发展方式，亟须实现从“要素驱动”向“创新驱动”的根本转变。地方政府是科技创新的引导者和推动者，政府科技投入对于地区乃至国家技术进步具有重大影响：①根据历年《中国统计年鉴》数据计算。参考吴延兵［7］，生产性支出包括：农林水支出、交通运输支出、资源勘探电力信息等事务支出，商业服务业等事务支出，以及金融监管等事务支出。政府R&D补贴可以降低企业研发成本，缓解企业融资约束，进而弥合企业私人收益和社会收益的差距［1］；②政府科技拨款一直是高校和科研机构科研经费的主要来源，这种稳定且持续的科技投入对基础研究的应用推广尤为重要［2-3］；③政府科技资助具有导向功能［4］，有利于吸引更多的外部私人投资，开创万众创新局面。

但是，在中国式分权背景下，拥有一定财权事权的地方政府有强烈动机扩大基础设施等经济性公共品的支出，缩减短期经济效益不明显且存在一定外部性的公共支出［5-6］。科技创新虽然是推动地区经济发展的重要引擎，但是具有投入高、风险大、周期长的特征，属于“非经济性”公共品，减少科技支出却是地方政府的“理性行为”。统计数据表明，2007—2017年，地方政府生产性财政支出占总财政支出的比重为21.22%，科技支出占比只有2.27%①。政府财政科技支出占比过低，无法形成有力的市场创新带动效应，整体上抑制了技术创新步伐［7］。如何激励地方政府增强科技投入已成为当前政界和学术界面临的重要课题。

学者们从财政分权角度对政府科技支出进行了诸多分析。由于选取的财政分权指标不同，得出的结论莫衷一是。不过，多数文献认为科技创新活动风险较高，政府为了辖区经济增长、保证更多的财政收入，在财政支出分权较大的情况下会减少对科技公共品的投入，而财政自主度较高的地区，政府财政实力较强，会增加对科技创新的支持［8］。但是，这些研究都忽略了“中国式分权”体制的另一特征——政治集权。作为具有主体意识和独立经济利益的机构，地方政府兼具“经济人”和“政治人”双重属性，财政分权并不能完全解释地方政府行为［9］。除了财政激励外，地方政府行为和财政支出还受到官员晋升激励的影响。在GDP为主的政绩考核指标下，地方官员为了获得政治晋升，会不遗余力地发展辖区经济，甚至扭曲地方政府的财政支出结构［10］。因此，作为重要的公共财政支出，科技支出很可能受到官员晋升的影响。然而，相应的经验证据十分有限。地方官员会不会为了晋升而改变地方财政科技支出？这是本文要探讨的第一个问题。

此外，LI和ZHOU［11］的研究表明，为了加大激励效果，中央政府是按照相对经济增长绩效来提拔官员。如果GDP为主的政绩考核指标会扭曲地方官员或政府对科技支出的偏好，那么晋升机制或绩效考核方式也可能对地方政府科技支出产生影响。有研究发现，在分权治理结构和相对绩效考核的双重作用下，地方官员为了获得晋升优势，努力争取稀缺资源，导致政府的基建支出、教育支出存在竞争或者互动［2，12］，但是对政府科技支出竞争的研究并不多见，而且以往文献并未验证政府策略互动行为的形成机制，而这对于深层次理解地方政府行为是至关重要的。因此，本文要探讨的第二个问题是：在晋升激励下，地方政府科技支出是否存在竞争或者攀比，强调相对绩效考核的标尺竞争机制是否能够解释这种竞争？为了回答以上问题。首先，本文基于2003—2016年中国城市数据和官员特征数据，利用官员任期从政绩考核指标和绩效考核方式两个方面考察晋升激励对地方政府科技支出的影响。其次，使用空间自相关模型检验了地方政府科技支出互动形式。在此基础上，通过构建两区制空间杜宾模型进一步识别地方政府科技支出竞争的形成机制。

相比以往研究，本文的边际贡献体现在以下方面。①考察官员晋升激励对地方政府科技支出的影响，除了分析地方官员“想做什么”，也关心地方官员“何时去做”。现有文献主要从财政分权视角分析地方政府科技支出，较少关注中国式分权体制的另一重要特征——政治集权对地方政府科技支出行为的影响。同时，以往关于晋升激励的研究多聚焦于唯GDP考评机制下官员“为增长而竞争”的行为，但是随着中央政府逐步加大对地方政府和官员科技创新绩效的考评力度，地方官员的晋升策略势必会发生改变，对此鲜有文献涉及。本文基于晋升锦标赛理论和官员任期制度，构建了官员晋升与地方政府行为之间的逻辑链条，考察了地方官员在弹性任期和多维绩效考核下如何策略性安排财政科技支出，深化了相关主题的研究。②将实证研究扩展到城市层面。卞元超和白俊红［13］分析了省级官员任期对省级政府科技支出的影响。但是，在政府结构中越高层的职位，其晋升机制越复杂，政治色彩越浓厚，个体官员特征对政府行为的影响也相对有限［14］。相较于省级官员，地级市官员承担的经济发展责任要大一些，对辖区经济发展的影响也更明显，官员任期后政治生涯轨迹受到的干扰因素相对更少。因此，本文以地级市面板数据作为研究样本，可以更有效说明官员晋升激励对地方政府支出行为的影响。同时，还考察任期效应的时空异质性特征，以期得到更加丰富的结果。③从政府财政支出竞争的研究来看，大量文献验证了地方政府财政支出总量或者某一类支出存在竞争，但是关于科技支出方面的研究却不多见，同时也需要进一步验证政府策略互动行为的形成机制。李涛和周业安［12］、张梁梁等［2］虽然验证了地方政府科技支出竞争的存在，但未能进一步检验地方政府间的互动行为源于标尺竞争，而非受到财政政策外溢效应和财税竞争的影响。本文在验证地级市政府科技支出存在竞争的基础上，运用两区制空间杜宾模型识别了这种策略互动源于标尺竞争机制，弥补了现有研究的不足。

1 文献回顾与理论分析

1.1 官员任期与地方政府科技支出

改革开放以来，中国经济保持了长时间的高速增长。为解释中国经济增长，一些学者将研究视角转向中国特色政府治理体制，并将焦点落在地方政府发展经济的激励机制上。最有影响力的是QIAN和WEINGAST［15］提出的“中国特色的联邦主义”理论，即中央政府向地方政府的行政分权和财政分权是中国经济高速增长的制度基础。但是该理论强调中央和地方的行政、财政分权必须具有高度的稳定性才能发挥激励效应，而我国央地政府的行政、经济管理权限和财政分配一直处于调整之中，地方政府推动经济增长的热情却并未受到影响，这说明地方政府行为背后，除了财政分权，还隐藏着其他激励。以周黎安［16］为代表的学者们认为，财政激励虽然是地方政府行为的一个重要动力，但作为行政金字塔中的政府官员，除了关心地方财政收入之外，自然关心其在“官场”上升迁的机遇，而这种晋升激励在现实中可能是更重要的动机。以经济增长为核心的“晋升锦标赛”模式将关心仕途的地方官员置于强激励下，各级官员为了晋升会不遗余力地发展辖区经济。LI和ZHOU［11］、罗党论等［14］学者分别运用中国省级和地级市数据验证了官员晋升和任期内经济增长的关系，发现地方官员的晋升概率和辖区GDP增长率呈正相关关系，为官员晋升激励的存在提供了一定的经验证据。不过，“晋升锦标赛”模式在将中国经济推上了高速发展之路之时，也附带产生了一系列问题，如财政支出结构失衡［17］、环境规制的逐底竞争［18］等。

《中国共产党章程》规定党的地方各级委员会的每届任期为5年，但是中国地方官员的变动是非常频繁的，官员晋升通常出现在上任的第3～4年［14］。由于并未严格执行固定任期制度，官员职务随时可能被调整，形成类似“试用期”的任职，处于随时考核的压力下官员只能一上任便利用手中的资源“大干快上”，而且不会轻言放弃，直到下轮职务调整［19-20］。而一项科技创新成果从研发设计到投入应用至少需要3～5年，对经济增长的作用周期较长，且这一过程伴随较高风险［21］。因此，在“弹性任期”和GDP至上的“晋升锦标赛”模式下，地方官员为了追求短期内的经济增长，自然对于投资规模大、税收高、周期短的生产性项目具有强烈的行为偏好，并且会通过行政权力的行使，将这一偏好施加在地方政府身上，使得地方政府不断扩大生产性支出，减少短期经济效益不明显的科技支出［22］。随着任期的增加，地方官员可以根据经验法则和私有信息判断自己的大致任期，对剩余时间的贴现率较低，不急于收割政绩，因此，此时的地方官员可能会重新调整晋升策略，规划最佳的政绩投入方案［19］。

近年来，中央陆续出台了一系列规范性文件，将技术创新绩效等指标纳入了官员考评体系，同时加强了对地方政府的技术创新活动的监督考核。在“向上负责”的体制下，地方政府和官员会积极响应中央政府的科技创新政策，竞相扩大对创新活动的支持力度，至于如何配置有限的财政资源则取决于经济增长和科技创新在绩效考评中的权重［21］。研究表明，当前GDP指标依然是地方官员考核的主线，地方官员的创新激励有限［14，23］。综合考虑，本文认为，在“弹性任期”和多维绩效考核下，理性的地方官员为了获得晋升优势，在上任初期会专注于生产性项目，在达到一定任职年限后，将会逐渐增加科技投入。

1.2 标尺竞争与地方政府科技支出

为了消除评估误差、加大激励效果，中央政府采用相对绩效评估的方式来选拔官员，即地方官员晋升不仅与辖区绩效相关，还要兼顾邻区政府绩效［11］。于是，在政治集权和相对绩效考核方式下，地方政府之间形成一种“自上而下的标尺竞争”［24］。对地方政府而言，如何吸引更多要素流入辖区，从而“制作”地域内更大的GDP蛋糕，成为能否在“晋升锦标赛”中胜出的关键。有学者详细考察了官员晋升激励对地方政府间策略互动进而对经济增长的影响，认为地方官员的晋升竞争是推动我国经济增长的动力源泉［11，16］。从竞争方式来看，地方政府不仅提供补贴以提高本地区的要素价格，从而激励更多的要素流入，还通过完善基础设施等措施为流入要素创造外部经济，其中财政支出竞争无疑是非常重要的手段［12］。已有研究也验证了我国地方政府在财政支出总量、经济性支出、教育支出等方面存在明显竞争［25］。随着我国经济发展方式的转变，地方政府对要素的争夺必然转移到新技术和高端人才等方面，地方政府科技支出竞争也将日益激烈。同时，面对官员绩效考核变革和中央政府的要求，地方政府也可能扩大财政科技支出，围绕技术创新开展标尺竞争。

2 实证策略

2.1 实证模型

首先，为了考察官员任期对地方政府科技支出的影响，参考GUO［26］、吴敏和周黎安［27］的研究，本文构建了如下模型。

其中：Yit是被解释变量，表示城市i的科技支出；解释变量Tenureit表示官员任期为官员任期的平方；Xit代表控制变量，城市层面的控制变量包括经济发展水平、财政分权程度、地区科研人员从业人数、产业结构、政府规模，官员个体特征包括官员的年龄、学历、籍贯；μi表示城市固定效应，用来控制不随时间变化的城市特征；γt表示年份固定效应，用来控制不随城市变化的时间特征；εit表示随机误差项。

其次，由于地方政府间存在竞争，地方政府科技支出可能受到其他地区的影响。参考周亚虹等［25］的研究，本文在式(1)的基础上构建了空间自相关模型对地方财政科技支出互动形式进行检验，模型如下所示。

其中，Wij为空间权重矩阵，WijYjt为空间滞后项，表示除城市i之外所有城市科技支出的加权平均和。λ为地方政府科技支出的反应系数，如果λ显著不为0，意味着地方政府间存在策略互动行为；λ＞0，表明地方政府在科技支出上采取的是互补性策略；λ＜0，表明地方政府采取的是替代性策略。

如何构建空间权重矩阵对空间计量模型的估计至关重要。为了保证模型统计推断的可靠性和稳健性，本文设定如下5种空间权重矩阵。①Queen型相邻矩阵(W1)。当城市i和城市j属于同一省份且相邻时，矩阵元素wij取值为1，否则取值为0。②地级市人民政府位置的经纬度信息来自百度API。地理距离矩阵(W2)。根据各地级市人民政府位置的经纬度计算得到城市i和城市j之间的欧式距离dij②，如果城市i和城市j属于同一省份且dij＜500公里，则矩阵元素wij=1/d2ij，否则取值为0。③为了完成行标准化，文中指定距离最近的城市作为“孤岛城市”的邻居。经济地理距离矩阵。根据标尺竞争理论，相似性地区更容易出现策略模仿行为，因此同时考虑城市的地理距离和经济距离可能更符合现实情况。参照现有文献［10］，本文设定3种经济地理距离矩阵W3、W4、W5衡量不同城市在地理和经济上的邻近程度其中，econi分别表示样本期间内城市i人均GDP、FDI、财政自主度的平均值。为了使空间滞后项具有加权平均的解释，所有空间权重矩阵均进行了行标准化③。

最后，为了检验地方政府科技支出的策略互动是否源于标尺竞争，参考ELHORST和FRÉRET［28］、金刚和沈坤荣［29］的研究，本文构建两区制空间杜宾模型，如式(3)所示。

其中，dit为二元指示变量，若市委书记处于第一任期，dit=1，否则dit=0。λ1和λ2分别刻画了不同任期下的官员对于其他地区科技支出行为的反应。如果官员的任期已满一届，那么其晋升激励将会大幅度减小，源于标尺机制的竞争行为也将会减少。因此，如果地方政府科技支出互动行为源于标尺竞争机制，那么应观察到地方官员在第一任期时，城市间的策略互动要强于第二任期，也就是说，λ1和λ2的估计系数在统计上应存在差异［30］；如果不存在标尺竞争机制，则λ1和λ2的估计系数在统计上没有差异。

2.2 变量选取

2.2.1 地方政府科技支出(Sci) 各地级市经济发展水平和财政规模存在差异，参考周克清等［8］的研究，本文用地级市政府预算内科学技术支出占财政支出的比重作为衡量指标，并取自然对数。同时，考虑新任官员对当期财政预算的调整有限以及可能存在反向因果问题，使用地方政府科技支出的一期滞后。

2.2.2 官员任期(Tenure) 对官员任期，参照王贤彬和徐现祥［31］的方法，如果官员是在1～6月份上任，任期就从当年计算，如果是7～12月份上任，则从次年开始计算。这样可以保证每个官员的任期都是整数，而且方便和经济数据匹配。

2.2.3 控制变量 参考周克清等［8］、王媛［30］的研究，本文主要考虑如下控制变量。①经济发展水平(Rgdp)。通常经济发展水平较高的地区会更加重视科技创新的作用，地方政府也会扩大财政科技支出。本文使用人均真实GDP来衡量城市经济发展水平。②财政分权程度。本文构建了3种财政分权指标，即：财政收入分权(FD_1)=地级市预算内财政收入/(地级市预算内财政收入+省级预算内财政收入)；财政支出分权(FD_2)=地级市预算内财政支出/(地级市预算内财政支出+省级预算内财政支出)；财政自主度(Own)=地级市预算内财政收入/地级市预算内财政支出。③预算外收入(Land)。预算外收入可以缓解地区财政压力，进而影响地方财政支出。土地出让收入是地方预算外收入的主要来源，因此本文以土地出让收入占GDP比重来表示地级市预算外收入。④产业结构(Indust)。通常第一产业发达的地区，政府科技支出会比较少。本文采用第一产业增加值占GDP比重来衡量。⑤地区科技人员数量(Scient)。科技人员是推动地区科技进步的重要力量，本文用每万人科研、技术服务和地质勘查业从业人员数来衡量。⑥政府规模(Gov)。由于政府财政支出科目之间是此消彼长的关系，政府规模越大，行政公务费用越多，其他公共支出无疑会被削减［32］。本文用卫生、社会保险、社会福利业、公共管理和社会组织从业人员数除以地区年末总人口衡量政府规模。⑦官员特征。主要包括官员年龄(Age)、是否为本科以上学历(Edu)、籍贯是否为本省(Ispro)。

2.3 数据与统计描述

本文选取2003—2016年我国278个地级市数据作为样本④由于部分变量数据在2003年以前缺失严重，因此本文选择2003年作为样本时期起点。278个城市包括北京、上海、天津、重庆4个直辖市，但在文中统一称为地级市。。地级市官员数据取自官员简历，简历主要来自人民网、中国经济网、各地方政府官网、百度百科等网站，整理得到官员上任时间、离任时间、年龄、学历、籍贯等信息⑤中国历来采用“一把手”负责制，地级市的市委书记主要负责地级市的党务工作和决策地方重大社会事务，因此，本文在基准回归中只分析市委书记任期对地方政府科技支出的影响。。城市经济数据主要来自《中国城市统计年鉴》《中国城市建设统计年鉴》《中国区域经济统计年鉴》《中国国土资源统计年鉴》以及各省统计年鉴。将地级市经济数据和官员数据进行匹配时，遵循现有文献做法，如果一个地级市在同一年内曾更替多位官员，则将任职时间最长的那位作为地级市当年的地方官员［27］。这样可以为每个地级市每年匹配一位官员⑥如果变量出现缺漏值，则用前后两期平均值补齐。。所有名义变量均采用以2003年为基期的各省GDP价格指数进行平减。

表1报告了主要变量的描述性统计和相关系数。地方政府科技支出的均值为1.2%，标准差为1.3%，表明我国政府财政科技支出比重总体上仍然较低，而且地区间存在较大差距。地级市市委书记平均任期为3.3年，最短任期不足1年，最长为11年。虽然党章规定官员每届任期5年，但实际上官员平均在第3～4年便会出现更替。市委书记平均年龄为53岁。可初步判断，随着市委书记年龄的增加，其面临的晋升激励很可能会发生变化。财政收入分权均值为0.43，财政支出分权均值为0.46，财政自主度均值为0.49，虽然经过多次财税改革，但地方政府仍然面临较大的财政压力，很多地区预算内财政收入仅达到财政支出的一半。第一产业比重均值仅为14.6%，说明中国经济结构正在发生变化，二三产业已成为经济发展的主动力。地级市土地出让收入波动较大，均值为3.75%，反映出一些地区对土地财政的依赖度较高。从相关系数的检验结果可知，地方政府科学支出和官员任期之间存在显著的负相关关系，为后续实证分析提供了初步检验。主要解释变量之间的Pearson系数较低，基本排除了存在严重多重共线性问题的可能。

表1 主要变量的描述性统计和相关系数Tab.1 Descriptive statistics and correlation coefficient of the major variables

3 实证结果及分析

3.1 官员任期与地方政府科技支出

3.1.1 基准模型 Hausman检验结果显示，所有回归均在1%的显著性水平上拒绝随机效应的原假设，故采用固定效应方法对模型进行估计，同时为消除异方差和序列相关的影响，模型中均使用稳健标准误。表2报告了模型1的估计结果。

表2 官员任期影响政府科技支出的面板估计结果Tab.2 Panel estimation results of official tenure impacts on government tech spending

可以发现，官员任期与地方政府科学支出具有显著的非线性关系，任职时间短的官员往往伴随相对少的科技支出，而达到一定任职年限的官员会伴随更多的科技支出。这一发现与卞元超和白俊红［13］关于省委书记任期与地方政府R&D补贴关系的研究一致。结果显示，官员任期和地方政府生产性支出呈倒U形关系⑦地方政府生产性支出以市政投资衡量，数据来源于《中国城市建设年鉴》。限于篇幅，这里未列示估计结果。。这一结果为本文假设进一步提供了证据，说明GDP指标在当前官员绩效考评体系中的地位依然稳固，理性官员的最优晋升策略是在任期开始便不断增加生产性投资，以获取晋升优势［33］。随着任期的增加，特别是超过平均提拔年限时，主政官员的短期化倾向下降，不急于收割政绩，会策略性安排最佳的“表现组合”，扩大科技创新领域的财政支出［19］。

控制变量的系数符号基本符合预期。不同的财政分权形式对地方政府行为产生了不同影响，财政支出分权显著降低了地方政府科技支出；财政收入分权提高了地方政府科技支出；财政自主度与地方政府科技支出呈正相关。与周克清等［8］将科技支出作为经济性公共品进而得到财政支出分权会促进地方政府科技支出的结论不同，本文认为科技创新活动虽然对地区经济发展至关重要，但是在地方政府承担较多事权时，面对巨大的财政压力，地方政府还是会优先考虑行政管理等经常性支出，相反，如果地方政府拥有较大的财政收入自主权，地方政府促进经济增长或开展竞争的策略空间将会变大，可能会扩大财政科技支出。这与贾俊雪等［34］在论证财政收支分权对企业有效平均税率具有非对称影响的逻辑是一致的。经济发展水平与地方政府科技支出具有正相关关系，表明随着经济发展水平的提高，地方政府会愈加重视科技创新的作用，进而扩大科技支出，但是当经济发展水平较低时，地方政府更倾向于增加基础设施建设等生产性支出。目前科技创新主要集中在二三产业，所以在第一产业发达的城市，政府会相应地减少对科技创新的支持。预算外收入会增加政府科技支出，这似乎与“预算内收入保民生，预算外收入搞建设”不符，但其实这与财政收入分权促进了政府科技支出的原因是一样的，土地出让收入缓解了政府财政压力，让地方政府有能力去扩大科技投入，完善创新服务体系。官员的受教育程度与政府科技支出存在正向关系，可能学历较高的官员对科技作用的认可度更高，改革创新精神更强，进而引导政府加强对科技创新的支持力度。其他变量在统计上不显著，但是为了避免遗漏变量偏误，本文在模型中还是加入了这些变量。

3.1.2 稳健性检验 采用以下方法进行稳健性检验。①以地级市市长作为样本，进行回归，发现市长任期与地方政府科技支出依然为U形关系，其他变量的估计系数基本与前文一致，结果见表3模型(1)和模型(2)。通过系数的比较，可以看出政治晋升对市委书记和市长存在不同程度的激励，对前者更强一些，不过二者的政治诉求都会影响到地方政府科技支出。②考虑党代会的影响。在模型(1)中加入省党代会召开前一期(Conven1)和省党代会召开当期(Conven)两个虚拟变量，模型(3)和模型(4)的结果显示，地方政府科技支出也存在党代会周期效应。在党代会召开前期和当期，各级人事变动比较频繁，地方政府在此阶段要确保工作平稳过渡，会减少风险较高的科技支出。③为了控制转移支付等中央政策的影响，在模型中加入省份×年份固定效应，模型(5)和模型(6)的结果基本保持不变。

表3 稳健性检验结果Tab.3 Robust test results

3.1.3 异质性检验 在现行财政科技投入体制下，中央政府主要负责国家战略层面的基础研究、应用研究、技术攻关等方面的科技投入以及中央属科研院所、企业的科技投入，地方政府主要负责促进本地区经济社会发展的科技投入以及地方科研院所、企业的科技投入［3］。在这样的科技事权划分下，地方政府承担了更大的科技支出责任，地方财政科技支出与地区经济发展水平息息相关，于是出现了明显的地区差异［35-36］。为了考察上文结论是否存在地区异质性，将总体样本分为东、中、西部地区，分别进行回归。表4中的模型(1)～模型(3)的结果显示，官员任期对地方政府科技支出的非线性影响主要出现在西部地区，而在东部和中部地区为负影响。比较三个地区的任期效应，发现东部地区最小，中部地区次之，西部地区最大。这可能是由于东部地区有着更完善的市场环境和更前沿的科学技术，地方政府和企业也都比较重视科技创新的作用，导致官员短期倾向对政府科技支出的抑制作用有限。此外，考虑直辖市、省会和副省级城市的官员任免区别于普通城市，财政自主权也优于普通城市［23］，将样本分为直辖市、省会和副省级城市以及普通地级市两个子样本进行回归，结果如表4的模型(4)和模型(5)所示，可以看出，任期较短的官员通常都倾向于减少科技支出，而达到一定任职年限的官员会伴随较多的科技支出，但是这种任期效应在普通地级市样本中更加显著。

表4 异质性检验Tab.4 Heterogeneity test

2006年，国家做出了建设创新型国家的重大战略决策，2012年党的十八大明确提出要实施创新驱动发展战略。在此背景下，中央政府和地方政府也在逐渐加大科技投入力度。为了考察在不同时期官员任期对地方政府科技支出的影响是否存在异质性，将样本分为2003—2006年、2007—2012年和2013—2016年3个子样本进行回归，结果如表4的模型(6)～模型(8)所示。在前两个样本中，官员任期和地方政府科技支出依然存在显著的U形关系，而在2013—2016年，官员任期对政府科技支出的影响不再显著。而且，比较官员任期的估计系数，可以发现，官员任期对政府科技支出的影响在渐渐下降，任期转折点也由5年降为3年。之所以如此，原因可能是：一方面，随着经济发展水平的提高，地方官员通过粗放投资获取短期晋升优势的路越来越行不通，生产性支出对科技支出的挤出效应也随之下降；另一方面，中央政府逐步加强了对地方政府和官员在科技创新方面的考核，一定程度上降低了地方官员的短期化倾向，提高了地方官员对科技创新的积极性，从回归结果来看，任期超过3年的地方官员会将较多的财政资源分配到科技创新领域。不过，当技术创新指标尚未成为绩效考核的刚性指标时，地方官员的创新激励依然有限，不会一上任就扩大科技支出［23］。

3.2 地方政府间的科技支出竞争与形成机制

在前文研究的基础上，本文进一步考察地方财政科技支出是否存在竞争。在空间面板模型估计方法选取上，目前文献主要采用极大似然法(MLE)和广义空间两阶段最小二乘法(GS2SLS)。MLE方法要求扰动项服从独立同分布的正态分布，才能得到一致估计量，而GS2SLS方法不受扰动项分布假设的限制，能够得到渐近正态一致估计量，因此，本文采用GS2SLS方法对地方政府科技支出竞争模型进行估计。此外，空间滞后模型和空间误差模型的LM和Robust LM检验均在1%的显著性水平拒绝了“无空间自相关”的原假设，表明选择SAC模型是必要的。

表5汇报了GS2SLS方法的估计结果。在5种空间权重下，所有科技支出空间滞后项的系数估计值均大于0且都拒绝λ=0的原假设，表明地方政府科技支出存在明显的策略互动，并且表现为策略互补。比较行政相邻、地理距离和经济地理距离3类权重下空间滞后项的估计系数，可以发现，行政相邻和地理距离空间权重下的回归结果比较相近，且系数估计值要高于经济地理距离空间权重的系数，说明地方政府科技支出竞争主要发生在同省份内部，但是也会受到经济相近地区政府行为的影响⑧使用MLE方法对模型进行估计，发现地方政府科技支出的空间滞后项估计系数仍然显著为正。。具体地，当其他地区加权平均科技支出提高1%，地方官员为了在晋升考核中不处于劣势，辖区的科技支出也将提高0.66%～0.97%。其他主要解释变量的估计结果基本与前文保持一致。

表5 不同空间权重下地方政府科技支出竞争模型的GS2SLS估计结果Tab.5 GS2SLS estimation results of local government S&T expenditure competition model under different spatial weights

地方政府间的策略互动有财政政策外溢效应机制、财政竞争机制、标尺竞争机制3种形成机制［37］。基于式(3)，通过比较官员在不同任期下政府科技支出的反应系数，可以检验地方政府科技支出互动的是否源于标尺竞争机制。表6的模型(1)～模型(4)分别报告了使用地理距离空间权重W2的全样本以及东中西部地区分样本的回归结果，模型(5)～模型(8)为经济地理距离权重W3下的回归结果。模型(1)和模型(5)的结果显示，虽然官员在不同的任期均会采用互补型策略，但是第一任期的空间滞后项估计系数明显高于第二任期，说明地方官员在晋升激励较强的任职前期对竞争对手的行为更加关注，导致科技支出的空间依赖性更高，这与标尺竞争理论相符。可见，虽然官员晋升激励扭曲了地方政府偏好，但是地方政府竞争改善了政府支出结构，提高了政府对科技创新的投入［38］。

表6 两区制空间Durbin模型估计结果Tab.6 The estimation results of two-regime Durbin model

对比3个地区的回归结果可以发现，在中西部地区，均存在标尺竞争机制，表现为官员在第一任期对邻区科技支出更为敏感，而随着官员晋升激励的下降，地方政府科技支出的反应系数明显减小；但是在东部地区，虽然地方政府科技支出存在策略互动，但是该互动不随官员任期而发生变化，这说明标尺竞争机制不是地方政府展开科技支出竞争的主要原因，财税竞争或者科技政策外溢才是东部地区科技策略互动的形成机制。

4 结论与政策启示

作为科技创新的引导者和推动者，地方政府在科技创新方面的表现一直备受争议，如何激励地方政府增加科技投入是长期以来困扰政界和学界的重要问题。实际上，地方政府创新动力不足既是一种经济现象，也是政治在经济领域中的表现。本文将研究立场从“问题”转向“理解”，从官员晋升激励角度对地方政府科技支出行为进行了深入分析。

研究发现，在中国式分权制度下，晋升激励会影响地方政府科技支出，官员任期与地方政府科技支出总体上呈U形关系，任期较短的官员倾向于减少政府科技支出，任期较长的官员往往倾向较多的科技支出。随着经济发展方式的转变以及科技创新逐渐成为新的绩效考核指标，官员为了在“晋升锦标赛”中胜出，地方政府之间会围绕科技支出展开竞争，且在官员第一任期，地方政府对邻区政府科技支出的反应系数明显高于官员第二任期的政府科技支出反应系数，说明地方政府间的策略互动主要源于标尺竞争机制。分样本回归结果显示：官员任期效应在中西部地区和普通地级市中更强，官员绩效考核方向的转变使得官员任期对政府科技支出的影响逐渐下降。此外，财政收支分权对地方政府科技支出具有不对称影响，财政支出分权会抑制政府科技支出，财政收入分权或者财政自主度较高的地方政府会增加科技支出。

与以往研究相比，本文阐释了政治集权对地方政府行为影响的理论机制，构建了官员晋升和地方政府科技支出之间的逻辑链条，检验了地方政府科技支出竞争的形成机制，不仅弥补了现有研究的不足，也为晋升锦标赛和地方政府行为相关主题的研究提供了来自地级市的经验证据，有助于全面理解分权体制下的地方政府行为，完善科技创新政策体系。

依据研究结论，加强地方政府对科技创新的重视，激励地方政府增加科技投入应从以下方面入手。①从晋升激励对地方政府科技支出存在抑制效应来看，在对地方官员考核选拔中应进一步强调由GDP增长转向科技创新等指标，设置多维考核指标体系，兼顾经济发展质量、效益和可持续性，从而优化地方政府的政治激励和约束，削弱官员晋升激励造成地方政府财政支出结构扭曲的体制基础。另外，根据各地区的经济发展水平，可以尝试建立不同的绩效考核体系，推动区域创新协调发展。②从地级市之间关于科技支出存在显著的标尺竞争来看，在当前向上负责体制下，上级政府可以通过引入标尺竞争来激励地方政府加强对科技创新的重视，将制度优势更好地转化为治理效能，让地方竞争成为激励官员重视科技创新的源动力。如果在深化科技体制改革的同时，能进一步完善官员绩效考核指标体系，加大科技创新领域指标的权重，可能会使标尺竞争机制发挥更大作用，更有效地促进地方政府竞争行为的转变，进而使创新驱动发展战略真正落地。③财政收支分权对地方政府科技支出的不对称影响折射出中国公共财政存在的制度性问题。地方政府科技创新动力不足，科技支出相对短缺的直接原因就是政府的财权和事权不匹配，在财政压力较大的情况下，即使地方政府有动机支持科技创新发展，但迫于财力也不得不减少财政科技支出。因此，应对目前的财政体制做出必要调整，赋予与地方政府科技支出事权相匹配的财权，让地方政府既有动机又有能力承担科技支出责任。

诚然，地方政府科技支出行为是一项复杂的系统工程，受地区经济发展水平、财政收支能力、产业结构以及政治生态等诸多因素的影响，本文从官员晋升视角进行了初步探讨，得到了一些有价值的结论。受数据资料和分析方法的限制，本文没有进一步考察县级政府科技支出行为的特征以及地方政府“为创新竞争”的经济效应，这些将是未来的研究重点。