武冈市推进城乡供水一体化的实践与思考

谢胜虎

（湖南省水利厅，湖南 长沙 410007）

1 武冈市PPP 项目建设概况

1.1 武冈市基本情况

武冈市位于湖南省西南部、邵阳市西部中心，现辖18个乡镇（办事处），299 个村（居委会），国土面积1 549 km2，总人口84.5 万人，平均降雨量1396mm。境内资源分布不均，客水约占1/5，湾头桥、邓元泰、司马冲、文坪、龙溪等乡镇水资源较为充沛，晏田、水浸坪、稠树塘、秦桥、邓家铺、双牌等乡镇为衡邵干旱走廊，缺水较为严重。

1.2 城乡供水一体化PPP 项目基本情况

武冈市持续推进农村供水事业发展，截至2017年，农村自来水供水范围已覆盖城区、乡镇政府所在地及部分周边区域，普及率为56.39%。随着城乡经济社会的快速发展和城市化水平的提高，武冈市城乡供水差距明显、供水安全隐患问题日益突出，农村自来水普及率与“十三五”期间达到85%以上的目标有差距，供水多头管理、不利于城乡一体化供水，运行管理机制不健全，管理维护水平低。2017 年9 月，根据党中央、国务院鼓励推广政府和社会资本合作改善民生的精神和湖南省委、省政府部署要求，结合本地实际，武冈市推行“城市供水一体化、区域供水规模化、工程监管专业化、运行管理智能化”，启动实施饮水安全全覆盖暨巩固提升工程。项目由武冈市水利局负责实施，总投资7.99 亿元，采用“BOT+ROT”的PPP 运行模式，由武冈市城乡供水有限公司代表武冈市政府出资占股25%，社会资本方出资占股75%，合作期限30 年，其中建设期2 年、运营期28 年，共同成立SPV 公司即湖南武冈湘水水务有限公司，负责本项目的投融资、建设、运营、维护以及期满移交。工程建设内容包括新建东风、高原、孔家团3 个农村水厂，建设规模分别为1 万t/d，远期目标为2 万t/d；扩建市三水厂，建设规模5 万t/d；新建5 座加压泵和240 km 骨干供水管网。项目于2019年2 月26 日正式开工，建设期24 个月。截止2021 年4月底，累计完成项目投资7.8 亿元，PPP 合同内的水厂、骨干管网及泵站等建设任务已基本完成；各水厂及片区已完成单元工程验收；三水厂二期及高原水厂在2020 年11 月投入试运行，已能够向城区和邓家铺、水浸坪等供水紧张区域、干旱缺水乡镇供水。2020 年干旱期间，武冈市利用已建成的饮水安全一体化项目供水，有效保障了群众饮水安全，为全市经济社会发展提供了有力支撑。整个项目于2021 年6 月投入运行。目前，全市饮水安全覆盖率达100%，自来水普及率达87.5%，供水保证率达92%以上。

1.3 PPP 项目建设亮点

1）充分发挥市场机制作用。项目采用PPP 模式建设，政府和市场两手发力，吸引社会资本和银行资金近6 亿元参与农村饮水工程建设，使市场在资源配置中起决定性作用，解决了供水企业发展资金短缺的问题，有效减轻了政府的财政负担。

2）实现城乡供水一体化。项目建成后，武冈市自来水日供水能力将达16 万t 以上，全市各片区之间管道并网，供水范围将覆盖武冈市全境绝大部分人口和地域，基本实现城乡供水一体化、饮水安全全覆盖，实现“同水、同质、同价、同服务”。

3）实现区域供水规模化。项目整体规划，一次投资，一次建成，以区域建设大水源、大水厂、大管网保障农饮水水源及水质的安全。通过对武冈市现有3 个归属性质不一的存量水厂进行整合、使用收费权质押等措施，盘活了水利资产，探索出以城镇市场反哺农村投资的新模式。

4）实现工程建管专业化。引进湖南省水利发展投资有限公司等国企参加建设管理，组建省属国企控股的湖南武冈湘水水务有限公司负责建设、营运、管理，承担水质化验等工作，有力保障了工程质量和工程安全，确保了国有资产不流失、职工身份不改变和社会稳定。

5）实现水务管理智慧化。项目公司以用水、节水管理智能化为目标，引入大数据、人工智能等技术，对水厂、水压、水量、水质等汇集管理，确保可靠供水、提升运营管控能力。

2 项目建设存在的主要问题

1）新建水厂取水证尚未办理。东风、高原、孔家团3 个新建农村水厂的水源均取自于邵阳市大圳灌区所辖水库和干渠，因涉及水库功能调整等复杂问题和制度障碍，尚未办理取水许可证。

2）PPP 项目收益存在风险。武冈市城乡供水一体化工程PPP 项目75%的资金来自于银行贷款，贷款总额为6 个亿，期限20 年，年利率4.545%。据测算，武冈市项目运营成本每年约1.1 亿元，使用者付费每年约6 000 万元，政府缺口性补助每年约5 000 万元。项目投入商业运营后，投资回报率低，特别是农村人口向外迁移、存在自备井等原因，用水需求可能会低于预期。项目的收益依赖于武冈市可行性缺口补助, 一旦补贴未及时到位，将影响公司的正常运转。

3）供水末端管网建设资金缺乏。武冈市城乡供水一体化PPP 项目已经建立供水管网主干通道，末端管网工程点多面广，尚未启动建设，需增加投资约5 000万元，影响项目效益发挥。

4）部分群众饮水仍存在安全隐患。武冈市共有84.5 万余人，通过饮水安全一体化项目可有效覆盖74万余人，但部分分散、边远、地势较高等地区仍有近10万人未实现覆盖，需通过手压式取水、水窖储水等方式保障日常生活用水，干旱期间存在饮水不安全问题。

3 部分省份城乡供水一体化做法

建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，是党的十九大作出的重大决策部署，是实施乡村振兴战略的重要支撑。2019 年4 月15 日，中共中央、国务院印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，提出“健全城乡基础设施一体化建设机制”“对乡村供水等有一定经济收益的设施，政府加大投入力度，积极引入社会资本，并引导农民投入”。江西、福建等省把农村供水作为城乡基础设施一体化建设的重要领域，强化顶层设计，加大资金投入，优化资源配置，打造省级水务平台，探索形成了许多成功经验。主要有以下特点：

1）政府主导，强力推进。江西省出台《关于加快水利改革发展的实施意见》，编制《江西省农村自来水工程规划报告》，提出到2020 年，基本完成全省农村自来水工程建设和改造任务，形成较为完善的城乡供水一体化体系。福建省水利厅联合省发改、财政、住建等部门下发《关于推进城乡供水一体化建设试点的意见》，打破农村供水与城镇供水分属水利及住建部门管理的行政壁垒，制订《福建城乡供水一体化建设试点规划导则》，提出在“十四五”期末全面达到农村安全饮水全覆盖，明确总体要求和重点任务。

2）市场运作，国企统筹。江西省指定江西省水利投资集团有限公司（下称江西水投）发起设立江西水务集团，打造了“乐平模式”，即统筹规划、统一建设、统一水价、统一水质、统一标准、统一服务，乐平市政府以自来水公司有效净资产入股，占股4.76%，江西水投以中央和省级农饮资金及自筹资金入股，占股95.24%，供水覆盖乐平市城区和周边10 个乡镇街道，合作期限30 年，期满可再延长15 年。江西水务现已拥有49 个县的特许经营权，规模化运营使得边际成本不断下降、效益逐年提升，2018 年江西水务实现利润1 亿元，在行业创新、延伸发展方面还与阿里云组建了水务行业的大数据公司。福建水投作为全省的水利水务平台，提出了“全域供水一体化、供水产业一体化、规划设计一体化、建设管理一体化”的整体思路，由福建水投与地方政府合作成立项目公司，地方政府将存量管网资产评估作价加现金出资合计占有不超过49%的股权，乡镇资产无偿划拨或0 租金租用给项目公司，福建省建立了水价调节机制，试点的福鼎县水价由1.98 元/t 调整为3.16 元/t。

3）财政补贴，重点支持。江西省将政府补贴资本化，全部注入江西水投作为资本金，近5 年财政累积投入20 亿元，并将全省重要水库资产置入江西水投充实企业总资产提升企业融资能力，企业已通过国家开发银行筹集资金超过130 亿元，国企通过长短期、贫富区利益均衡来统筹城乡资源配置。福建省初步概算总投约350 亿元，计划20%的资本金由省财政发行一般债劵作为资本金注入福建水投，并给予地方财政10%的发行债券额度作为地方出资的资本金注入，剩余70%由省水投发专项债或贷款解决，财政每年给予3%的贴息。

4 加快推进湖南城乡供水融合发展的对策建议

《湖南省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》提出要筑牢水安全网，推进城乡供水一体化。“十四五”期间，湖南省各级水利部门将围绕国家水网总体布局，大力实施水安全战略，着力构建防洪、饮水、用水、河湖生态四大安全体系，全面提升水安全保障能力，为实施“三高四新”战略、建设现代化新湖南提供有力保障。为加快推进城乡供水融合发展，全面提高农村供水保障水平，努力构建“湖南供水网”，应重点抓好以下工作：

1）科学编制“十四五”农村供水保障规划。对标国家和湖南省委、省政府部署要求和人民群众美好生活需求，结合乡村振兴战略及城乡融合战略，围绕水安全战略“一带四片多点”饮水格局，按照“城乡供水一体化、区域供水规模化、建管运营专业化”思路，科学编制省、市、县“十四五”农村供水保障规划，擎画农村供水事业发展蓝图。

2）大力宣传推介城乡供水一体化武冈模式。全面总结、宣传推广武冈市城乡供水一体化建设的经验和做法，做好城乡供水一体化规划，研究制定推进政策措施，逐步实现同水、同质、同价、同服务，进一步提高农村供水保障水平。

3）因地制宜解决农村饮水安全问题。对于人口少、海拔高、地处偏远山区，可采取“一村一厂、一户一策”的模式，建设小型集中供水工程或分散式供水工程解决饮水安全问题。同时，通过以大并小、小小联合和达标改造等措施，推行小型饮水工程规范化建设，进一步压减小型分散工程数量，全面配套完善水质净化消毒设施设备，保障农村供水水质安全。

4）持续加大农村饮水工程资金投入。坚持政府市场两手发力，积极争取中央资金支持，加大省级财政投入力度，省政府将资本金注入湖南省湘水集团有限公司，鼓励和引导社会资本参与农村饮水安全建设和管理，进一步降低PPP 项目负债，促进农村饮水安全工程持续良性运行。

5）搭建全省水务平台发挥国有资本作用。鉴于供水项目的准公益属性及农村地区供水投资点多面广线长收费难的实际，以湖南省湘水集团有限公司牵头设立省级水务平台，引入运管经验丰富的专业性水务公司共同组建，充分发挥统筹规划、集约投资、专业建管优势，推进全省水网规划及城乡供水一体化。

6）建立合理水价形成和水费收缴机制。兼顾成本回收和工程良性运行，实施单一制、两部制、阶梯式等水价制度，扎实推进水费收缴工作，各级财政对水价达不到成本水价的工程给予必要的缺口补贴，确保社会资本方合理的投资回报。

7）及时制定水库功能调整办法。加强水库功能调整政策制度研究，及时出台相关办法和具体措施，明确水库功能调整的实施主体、程序和工作步骤等，以便农村饮水工程将水库作为饮用水水源，实现优水优用。

8）加强农村饮水工程运行管理。加快《湖南省农村供水条例》立法进程，进一步研究制定农村饮水安全工程运行管理办法，加大维修养护资金投入，规范湖南省农村饮水安全工程的运行管理，确保农村饮水工程长期发挥效益。