近五年来国内关于社会组织融入城市社区治理的研究述评与展望

嵇知明，陶 林

（河海大学 公共管理学院，江苏 南京 211100）

伴随着改革开放以来中国市场经济高速发展，我国的经济体制、社会结构、民众思想观念都发生了巨大而深刻的变化，社区、社会组织在现代社会中扮演着越来越重要的角色。同时，社区作为城市的基本细胞，是社会治理的重点，其治理水平将直接关系到居民的幸福感和满意度。而城市社区内部问题呈现碎片化的趋势，即社区空间的分隔化和人口结构的混杂化而导致社区类型的多样化；经济发展的影响带来的利益结构分化，而导致的居民生活观念、意识的个体化。［1］而政府在城市社区治理中仍然习惯于以往“单位制”和“街居制”下的“一元式”治理，无法解决现在繁琐复杂的城市社区问题，不能有效提供公共服务，满足公共利益。对此，应积极推动参与式治理，让社会组织、政府共同参与融入到城市社区治理中，合理分配资源，购买公共服务，重新在居民中树立社区共同体意识，实现城市社区治理的现代化［2］。近年来国家强调社会治理现代化，学术界掀起了相关研究高潮，经过知网以篇名含有“社区治理/社会组织”的精确搜索，在2015年至2020年10月前共涌现了1083篇论文，包含258篇核心期刊论文。可见社会组织融入治理对城市社区治理现代化和社会自治的重要性。本文基于近五年国内现有论文的研究现状，系统分析社会组织参与融入城市社区治理的必要性、参与现状和相关困境、解决路径分析，并在此基础上提出进一步的对策建议。

一、社会组织融入城市社区治理的必要性

中国社会组织融入城市社区治理实际上是在改革开放之后。其主要原因有两个：一是经济转型导致传统的政府管理体制不适应社会发展需求，政府面临城市社区治理的困境；二是社会组织融入城市社区治理具有自身的优势。

具有计划经济时代的“单位制”和“街居制”解体后，社区居委会成为基层公共管理和公共服务的载体。然而随着经济的发展，由于城市社区问题社会化，社区行政化，导致社区居委会明显力不从心，无法满足居民对于现代城市社区的管理要求。［3］同时，政府也处在从管制型政府向服务型政府转变的阶段，治理理念还未完全摆脱以经济效能为目标。所以，为了整个社会系统的“良性”转型，达到社区治理“善治”的目标，政府急需社会组织融入城市社区治理，联结社区居委会、居民等，发挥其社会化、专业化、非盈利性、效率高等优势，形成“共建、共治、共享”的治理格局。

（一）政府面对城市社区治理的困境

1.政府无法完全摆脱“一元式”治理思路

在计划经济的体制下，政府主要通过“单位制”和“街居制”进行社会管理。因此，城市社会是和国家体系高度重合的，城市几乎没有自主性，居民也没有自治的意识和权力。［4］而改革开放后，由于经济快速发展，市场经济活力越来越高，居民的收入出现差距，继而催生出了不同类型的城市社区，这些城市社区的出现往往伴随着利益多样化。但在政府“一元式”治理下，无法保证利益分配的公平性，导致城市社区发展分化。而市场经济时代，城市社区需求的公共服务呈现多样化趋势，而政府由于行政体制的缺陷，无法整合公共资源，提供高质量的公共服务，最终陷入治理困境。

2.政府未完善基层矛盾预防和化解机制

研究表明，我国社会现在正面对全球化、网络化、转型社会、风险社会，导致社会矛盾出现被叠加化和扩大化的趋势。而城市社区作为居民日常生活的空间场所，需要预防和化解社区内的社会矛盾机制，防止社会矛盾扩大化。但由于政府治理理念和手段局限，无法分配更多的公共资源来建立相关机制，从而导致社区矛盾复杂化、积攒化，最终影响社区民主机制和协同治理机制的建立和推进。［5］所以在社会组织融入社区治理的过程中会因为相关机制的缺乏而遇到结构性障碍。

3.参与式治理模式推进缓慢

所谓参与式治理，即为了破除治理主体单一化，所有治理主体都有平等的权利，共同制定社区规则，通过民主决策来讨论社区的公共事务。而城市社区治理主体有两点要求，即协商和协作意识、满足城市社区居民利益的能力。［6］虽然社会组织不仅可以整合资源面向政府和城市社区提供公共服务，也可以激发居民参与、自治意识，但是政府还未搭建好社区民主自治机制的平台，导致参与式治理事实上缺乏社区居民这一治理主体。同时参与式治理虽然可以让原本的“一元式”治理有向“多元式”治理发展的趋势，但由于社会组织自身能力不足和基层矛盾解决机制的缺乏，导致参与式治理模式没有从根本上扭转政府治理的误区和方向。

4.社会组织发展需要新的治理思路

自1998年对社会组织实施等级制度以来，我国的社会组织发展突飞猛进，从2001年突破20万家后，在2007年达到40万家，2018年达到了81万家。社会组织的结构呈现多样化、复杂化、精细化的趋势。越来越多的人也加入到了社会组织，渴望实现社会价值，［7］并且社会组织因为其公共性、专业性的特点，在提供公共服务时比政府更加高效和专业。但是，现有的发展空间并不能充分发挥社会组织的作用，对此政府应该建立相关机制，主动引导社会组织融入城市社区治理，扩大社会组织的发展空间，促进社会组织和社区居委会的合作。

（二）社会组织融入城市社区治理的优势

社会组织的主要功能包括：公共服务、利益表达、政治参与、休闲娱乐。而在政府大规模地向社会组织购买公共服务的背景下，社会组织能够通过自身的专业技能、方法和组建高效率的团队，通过政府购买服务或“市场化＋社会化”的渠道，使城市的社区治理向专业化靠拢。［8］具体来说，在参与城市社区治理过程中社会组织的优势在于：社会组织为了追求发展和得到政府的认可会选择双向嵌入式发展，即作为委托方的政府与作为承包方的社会组织之间和作为提供服务方的社会组织与作为接受服务方的城市社区、居民之间的两组嵌入关系，［9］因而社会组织能在其中发挥独特的联接作用，消除居民和政府的隔阂，所以社会组织可以充当“传话筒”，减少政府和居民的沟通成本，［10］满足居民的公共利益，调节居民和政府的利益矛盾，同时也有助于社会组织建立信任基础。

社会组织参与的优势还体现在城市社区治理中扮演的角色和发挥的功能。社会组织是公共服务的提供者、公共资源的整合者和公共精神倡导者。对于城市社区，社会组织可以提供专业的公共服务；对于社会，主要发挥维稳、稳定的功能和整合功能，［11］并且社会组织主要通过个案工作、小组工作等工作方法，把社区内部彼此相关但又彼此分离的要素整合起来，同时把参与社区治理又拥有独立利益的合作伙伴整合成完整的公共服务供给系统，再通过对社区资源的优化分配，加强各主体的信任与合作，达到提升公共服务质量和满足公共利益的目的。

社会组织可以推进社区居民参与志愿活动，加强邻里关系，激发居民的自治意识，特别是社区内生型社会组织作用更大。在我国的城市社区中，居民的参与度仍然较低，个体性倾向却更加明显，所以社区内生型社会组织可以通过其权威性和强大的动员能力，让其成员更多地参与社区志愿活动，改善居民间的疏远关系，增强社区集体意识。［12］

社会组织可以通过其组织性重塑社区精神。社会组织可以吸纳多元化的居民融入到社区里，构建他们的连接点，提升城市社区的向心力和聚合力。［13］特别是一些社区内生性组织，如妇女自治组织、老年协会等，这些组织的精神理念和文化成果逐渐形成社区精神。社区精神的出现，不仅降低了社会组织融入城市社区治理的难度，也为后续社区协商民主机制的搭建奠定了基础。

二、社会组织融入城市社区治理的现状

（一）“三社联动”的实践模式

对于社会组织参与融入城市社区治理，社会组织虽然有其独特的优势，但是“多元共治”还需要其他治理主体，同时为了分担社会组织的压力，也为了更好地让社会组织和社区居委会对接，学术界普遍认同“三社联同”的治理模式，即社区、社工、社会组织互相协作，形成以城市社区为平台，社工为服务者，社区组织为组织载体的工作模式。［14］而国内的“三社联动”模式主要分为嵌入式和内生式。嵌入式即政府向社会组织购买公共服务，引导社会组织嵌入城市社区，满足居民的需求。而内生式即指政府通过公益培训、公益创投等方式，让居民形成自生性的力量，促进内生社区社团、内生社区社工的出现，但实际上我国仍然是嵌入式为主流。［15］“三社联动”作为新兴的治理模式，其主要优势在于：（1）可以促进政府“一元式”治理理念的转变，也不会让居民过度依赖政府。（2）有利于整合资源，改变各自为战的局面，让社会组织、居委会、社工能够互相利用资源。（3）治理方式更加细致、精细，能够分担社区居委会的压力，减缓社区居委会的“内卷化”趋势，避免社区居委会的职责被边缘化。（4）各个参与主体在权力分配的新格局下能够充分发挥各自的职能优势，做到优势互补，有效提高效率，节省资源。［16］而城市社区想要“三社协同”能够有效运转，需要做好以下几个方面的工作：（1）重视平台搭建，即搭建社会组织参与社区服务的平台，规范社区社会组织的服务。（2）创新参与机制，积极利用协同平台，逐步形成以社区党组织为核心、社区居委会为主导、社区居民为主体、社会组织等共同参与的社区治理新机制。（3）建立持续学习机制，在思想层面上重视协同的重要性，社区居委会可以通过课题教学、案例分析、现场实训等方法来提高社工的工作能力和社会责任意识。［17］

（二）具体案例经验总结

从目前社会组织融入城市社区治理的实践看，涌现了很多典型的案例。其中代表性的有三个，分别是深圳宝安区、杭州上城区以及上海市浦东社区。

1.深圳市宝安区经验：政府帮扶培育社会组织

宝安区位于深圳，下属6个街道办事处，常住人口268万。该区十分重视培养社区社会组织，在帮扶方面，新安街道22个社区全部成立了居民就业和慈善帮扶协会。而在公共服务方面，西乡街道成立平安建设促进会，与公安机关合作，大大减少了街道犯罪案件的发生。在文化建设方面，福永街道成立歌舞团，得到了居民的热烈欢迎，［18］极大地推动了当地社会组织的发展。

2.杭州市上城区经验：成立社会组织服务中心，网格化治理

上城区位于杭州市市中心，下属6个街道办事处，常住人口35万人。该区以“三社联动”为出发点，在2012年建立了上城区社会组织服务中心，并在下属街道设立分中心，共同建立社会组织的合作网络，并且通过“金点子”活动，广泛征求意见，探索城区三社联动基础上的社区协商和居民自主治理的地方性创新模式，通过社会组织的联结作用，催生出了居民协商议事小组、协商公益联盟、协商决策平台。［19］

3.上海市浦东社区治理经验：政府成立公益社会组织示范基地

上海市作为我国一线城市，社会组织发展程度高，并且已经开始融入社区治理。如在浦东区建立了“公益社会组织示范基地”，聚集了各种类型社会组织，包括慈善资助、研究培训、法律援助、监督评估等，形成了相对完整的社会组织生态链，所能提供的公共服务也更加全面，［20］有助于社会组织之间的良性竞争，共同成长，并通过一系列政策，调动了社会组织等多元主体参与城市社区治理的积极性，率先在全国形成城市基层社区多元共治的局面。

三、社会组织融入城市社区治理存在的问题

目前，在城市社区治理实践中，社会组织的发展还不健全，作用没有得到充分发挥，“强政府、弱社会”的基本格局仍然维持，社会组织在参与治理的道路上面临不少的困难和难题。主要表现在：

（一）政府管理存在缺陷

1.政府管理社会组织的思路存在缺陷

根据现有研究总结，政府在对社会组织进行管理时有三种战略思路，分别是发展型、控制型和规范型。三种战略类型分别体现了政府的思路导向为发展、控制和规范。随着时代的发展，这三种思路决定了社会组织管理体制及变迁，并且在这个过程中，三种战略是同时存在的。三种战略因为机制不同而导致社会组织间的矛盾、冲突及博弈，造成了社会组织管理体制在实践中的发展变化及其不可避免的内在矛盾。表现在发展型战略激励不足，支配型战略强化过剩，规范型战略因内部矛盾导致发展路径封锁。［21］

2.政府对城市社区治理逻辑存在缺陷

虽然现在政府鼓励社会组织参与到城市社区治理中，希望社会组织成为城市社区治理的主体之一，但基层政府在与社会组织的合作互动中，往往会展现出“双重逻辑”，即一方面想控制社会组织，防止社会组织不受制约；另一方面又需要社会组织不断承接更多的公共服务来减轻自己的压力。［22］社会组织的行为受到政府行政机制和自治机制的双重控制，其运作往往依赖政府和民间的双重渠道去获取社会资源或者公共资源，以满足政府和城市社区的双重需求，社会组织的活动和发展空间因此只能是政府和城市社区共同规定的交叉地带。［23］这样的运行机制和参与式治理的“协同合作”逻辑是相违背的。

（二）社会组织自身发展局限

1.社会组织发展环境的局限

首先，由于社会组织在我国的法律地位并不十分明确，虽然支持发展的政策很多，但是成立的条件很严格，这就导致了社会组织发展的不确定性，制约了很多社会资本参与的积极性。［24］其次，由于现在仍然是“强政府”的社会格局，导致很多社会组织为了迎合政府的喜好，往往会出现行政化趋势，自身的内部结构也会沿用政府的科层制，但科层制并不适合社会组织，反而会僵化社会组织的发展动力，使其成为政府的附庸品，而且还不利于社会组织之间平等、公平的竞争。最后，社会对社会组织的发展不够重视，对社会组织发展冷漠；社会组织也难以培养出专业化的社会工作者，而较低的薪酬又难以吸引高端人才，限制了社会组织的发展。

2.“双向嵌入式”融入的弊端

社会组织在参与融入城市社区治理时，为了得到发展空间，大多会选择双向嵌入式发展，但这种双向嵌入式在遇到利益纠纷时会使得社会组织作为政府和居民的中间人而处于十分尴尬的局面。因为政府逻辑所制定的目标与社会组织的服务供给目标并不完全一致。其中，目标冲突作为嵌入冲突的基本表现形式，会造成忽视社会居民的实际需求，导致参与式治理无效化。而社会组织嵌入冲突的极端表现形式则是内涵冲突，即社会组织成立上民主性、自主性与政府行政政策、居委会科层制形式的冲突。内涵冲突充分体现了社会组织在参与城市社区治理中公共性的耗散。［25］

3.社会组织的结构分化

城市社区治理对社会组织的需求是多变的，每个社区的需求也不尽相同，但是从供给侧角度分析，我国的社会组织发展存在结构性问题，所谓结构分化，是指不同类型的社会组织在城市社区治理中的功能发挥、作用机制以及与社区的合作模式等方面存在明显差异并且逐渐固化，形成了“浮动的专业社会组织”、“虚弱的社区社会组织”、“少量的理想社会组织”与“其他类型的社会组织”等并存的局面。［26］这无疑会限制很多社会组织的发展空间，并且造成了社区治理中供需不匹配的问题。

（三）社区缺乏协商参与的氛围

1.居民参与治理的积极性不高

无论是“三社联动”还是“多元共治”，其作用基础都需要社区居民积极参与社区治理。但是根据多位学者的调查数据显示，大部分社区居民整体参与率低，参与不均衡，参与效能低下。具体表现在参与意愿高，却不愿实际行动；非政治性参与度高，政治性参与较少；大多是动员式参与；弱势群体参与多，工薪阶层参与较少。［27］由于参与积极性不高，许多居民对社会组织的融入本能地自然排斥，增加了政府和社会组织的工作量。

2.城市社区协商民主机制推进缓慢

社区居民是社区治理主体的一部分，而社会组织的双向嵌入式发展需要和社区居民互动。同时，社区居民也要对政府进行监督，用协商民主制度参与社区公共事务的决策和计划，主动地维护自己的利益。协商民主制度作为一个必要平台，在实践过程中却存在一些问题，如无法有效激发居民参与意识、相关协商程序繁琐累赘、制度建设流于形式。［28］同时，基层群众自治机制未健全，社区无行动，居民无行动是一种常态。［29］虽然现在许多社区在推进四会制度，即议事会、居民代表会、理事会和监事会，但由于行政色彩浓重，程序过于繁琐，效率不高，降低了居民参与的积极性。［30］

四、原因分析

社会组织融入城市社区治理存在的问题主要分为两大类，即社区组织内部建设问题和外部面临政府、社区各种机制政策环境问题。究其原因可分为三个层面：

（一）政府层面

政府的治理理念还没有完全转变过来，与城市社区治理现代化的思路有一定的冲突，政府仍然习惯于支配社会组织，双方并没有以公平、平等的地位为原则，这就破坏了双向嵌入的基础。由于政府自身改革需要消耗掉一定的精力，并且社会治理现代化不仅涉及城市，还包括农村。因此政府并没有足够的公共资源分配给社会组织帮助其融入城市社区治理。

（二）社会组织层面

1.社会组织先天发育不完善，不足以面对较为严峻的社会和城市社区的环境，并且我国社会组织的真正发展时期也是从改革开放后开始，直到近几年才进入高质量发展时期，所以还需要发展时间和空间，才能和城市社区高度融合，真正地参与到治理中去。

2.社会组织主动将自身放在弱势地位，在融入城市社区治理的过程中下意识地去依附和讨好政府来谋求发展空间，以完成政府任务为目标，而不注重满足社区居民的公共需求。

（三）社区与居民层面

1.除了一线城市的较发达社区，大部分社区治理环境仍然不理想，社区居委会任务繁重，缺乏和社会组织的合作经验，无法建立让社会组织加快融入治理的相关机制。

2.城市社区还面临着社区事务行政化的难题，让社区居委会过多承担了与自身职能无关的事务，导致社区居委会和居民对政府产生高度依赖感，认为社区事务就应当由政府包办，自己只需要对上级政府负责，因此对于社会组织的融入自然不够重视，缺乏责任与合作意识。

3.现有城市社区治理缺乏公共性，导致居民参与社区治理的积极度不高，社区协商民主机制推进缓慢。所谓公共性，包括社区居民对公共利益的认同，通过平等地协商对话来完成合作；在公共领域进行对话协商。［31］而公共性是促成当代社区团结的重要机制，是个体突破自我局限关注社区公共事务的关键所在，是形成政府和居民良性互动的重要条件，［32］但现在基层政府还存在角色迷失而丧失公共性的情况，导致居民、社会组织的公共性培育缓慢。

五、相关解决路径探讨

社会组织融入城市社区治理过程中遇到的问题，需要各个参与主体都作出相应的改革措施，在合作协商的基础上，推动社会组织的发展，建立高效的社会组织融入机制，推进社区治理能力现代化。

（一）转变政府治理思路

1.调整政府角色，厘清融入思路

主导型政府角色是由我国的国情决定的，是社会发展的必然选择，但是主导型政府不应该完全等同于一元型结构，政府依然需要鼓励社会力量、社会组织的发展，使其功能更加完善。在其发展过程中，政府应该承担以下角色：首先，作为引导者，强化社会组织内部章程建设，确立社会组织法人自治的责任，努力让社会组织“行政化”；其次，政府作为监督者，避免直接对社会组织进行绩效评价，不断健全社会组织信息披露机制，［33］建立社会组织的征信机制，让社区居民能够了解、监督社会组织，从而保证社会组织行为的公共性和客观性。最后，作为激励者，政府要进一步降低社会组织成立的门槛，让更多的民间力量能够有机会参与社会组织的发展，并且出台政策鼓励更多的高等教育人才投入到社会工作中去，壮大社会工作者的队伍，保证公共服务的专业性。同时，政府还应该减少基层压力，让社区居委会从繁忙的行政事务中解脱出来，能够有精力和社会组织合作。而在履行责任和角色的过程中，政府还应该秉持公平公正的原则，保持中立性，这样可以有效避免社会组织间恶意竞争和价值偏差的情况出现。［34］只有首先明确自身的角色，才能保证政府帮助社会组织融入城市社区治理的思路正确。

2.构建政府和社会组织的合作伙伴关系

社会组织能够快速融入社区治理并发挥作用，需要地方政府、社区居委会、各类社会组织及社区组织、社区居民之间，形成一种合作的伙伴关系，即治理主体地位平等、互惠互益、责任共担、协同发展。［35］而这种伙伴关系形成的要点在于：政府要促进社区居委会的“去行政化”，使其摆脱对政府的依赖，而这也让社会组织能够调用更多的资源，拥有更多的自主权，实现了自主性的社会组织和有行政色彩的社区居委会合作，由政府和社区居委会负责监管；同时，社区内生型组织要起到推动作用，因为内生型组织大多由社区有能力和号召力的人构成，能够代表居民意愿，为社区居委会和社会组织搭建沟通平台，建立双方的信赖基础；而政府要提供足够的项目和经费，让社会组织能够专注负责专业的公共服务，社区居委会负责协调、监管，［36］形成一种动态平衡，提高行政效率。

3.实行制度创新战略，为社会组织融入提供制度保障

构建社区治理的合作模式，首先要在制度层面上让社会组织融入社区治理中。同时，社会组织的发展需要得到政府的支持，而政府也应该通过法律或行政手段来支持社会组织，推进社会组织强制性制度变迁，大力培育、扶持社区社会组织的发展，再通过社区社会组织的诱导性力量推动社区治理制度的创新。［37］而制度创新不仅仅要面向社会组织，也要面向社区。政府应该重视权力重心下移，通过相关制度和机制推动更多的权力和公共资源下放到社区居委会。社区居委会要利用好相关资源，通过制度化方式来调动居民参与社区事务的积极性。

（二）壮大社会组织，规范社会组织行为

1.培育社会资本，壮大社会组织力量

社会资本是社会组织赖以生存的基础，而社会资本形成的机制是邻里之间频繁社会互动。［38］而我国社会结构的剧烈变化，邻里关系冷漠，个体化愈来愈明显，这是我国社会资本缺失的主要原因。因此，政府和城市社区要组织社区的社会互动，让居民认可社区共同体。可以通过开发社区公益创投项目，发挥项目引擎的作用。探索多种方式来培养社区内的自主权益性或自治性的社会组织，培养社区社会组织的骨干、积极分子，发掘社区内生力量，加强邻里互动，以此来促进居民之间的信任。［39］同时，运用标准化理论，给社区社会资本制定明确的测量维度和指标来衡量社区社会资本的存量，引导提升社区社会资本储量。［40］

2.为社会组织建立合理的社会组织绩效评价机制

我国现阶段对社会组织的绩效评价主要是针对公共服务和财政使用情况，一般是由政府主导，所以这种绩效评价机制是单方面的，并没有把重点放在社会组织对社区治理的作用与反馈，而且考核目的是政府为了强化对社会组织的控制，并没有达到引导社会组织发展的效果。所以应该由专门的评价机构，针对政府和组织进行独立自主的绩效评价，这样在绩效指标的设计、数据的处理和评估结果等方面能够做到专业、客观、公正。［41］在具体的考核过程中可以加入自我评价和相互评价，并且充分重视社区居民的评价。因此，合理的绩效评价机制不仅可以起到双重监督的作用，还可以充分挖掘社区居民的参与感。

（三）促进社区协商民主的发展

1.提高居民对社区事务的参与度

居民对社区治理的参与度主要受包括社区自治态度、社区自治实际控制感、社区社会资本、社区自治认知和居民人格倾向等因素影响。［42］所以，政府首先要克服自身“不作为”的问题。其次，要完善相关的法律法规，解决街道管理秩序紊乱的现状；并且要通过调整街道办事处的职责配置，剥离不属于街道的公共管理和公共服务职能，［43］确保社区的自治权力的使用，营造社区自治氛围，把更多的精力放在提高居民参与度上。具体来说，可以组织相关的宣传教育，营造参与型公民文化；也可以通过教育培训，提高居民参与治理的自我效能感；还可以加强居民参与社区治理的制度化建设，给予居民更多的自主决策权。［44］同时，要尽量避免动员式参与，多激发居民的主动意识。

2.重构社区的公共性，唤醒居民自治意识

由于当前我国公民社会力量弱小，城市社区的公共性重构需要政府、社会组织、社区、居民等多方的共同合作。政府要积极进行制度安排，积极培育社区居民自治组织，丰富社区的公共生活，扩大居民的公共空间，培养居民的主人翁意识，通过居民自主组织的积极参与公共事务，在社区内部形成参与氛围，抑制“搭便车”现象。

3.搭建社区事务协商平台，加强基层社区民主建设

政府应该推动搭建有效的社区协商民主平台，引导居民理性讨论，让社会组织能够更加深入了解社区基本情况，挖掘社区居民的需求和利益，实现和居民的良好互动。治理过程中避免直接命令式，应善于利用群体的社会责任意识。而针对许多以商业小区为主的社区，可以推广维权参与模式，但对大部分社区，仍然需要沿用政府动员式，通过基层党委会、居委会来引导居民积极参与。［45］除了创建新的民主机制，还要激发居民自我参与的意识和潜力，充分发挥居民的主体性，具体的路径包括突出居民的主体地位，把社区公共事务的主导权和决策权下放到社区自治组织，再通过居民自治小组，最终下放到居民，让居民切实拥有权力。同时，提供专业服务，让专业社工人员进入社区，引导居民运用专业方法参与社区公共事务，正确行使自己的参与权。［46］

六、研究评述和展望

（一）对现有研究的述评

总体来说，学术界近十年来对于社会组织参与城市社区的治理研究较为完善、系统、翔实。主要从政府和社会组织在社区治理中的关系研究出发，总结出政府对社会组织的分类控制是政府和社会关系的本质特征，其中工会和居委会高度依附于政府；协会、商会和官方社会组织则在业务管理、人事任命等方面有一定的自主权，但是仍要对政府负责；各种非官方社会组织则没有受到政府的过多干预。［47］也有研究从对社会组织的管理出发，提倡政府要通过统一登记制度来加强对社会组织的管理，通过民政对社会组织进行统一登记管理，降低组织合法化标准，让社会更好地积极发挥作用。［48］同时，有学者借鉴国外经验，研究了日本和新加坡的义工与社会组织在社区治理中的作用，认为这两个国家更加善于整合民间志愿组织力量，并且会主动组织培训志愿者和社工，提高了工作效率。［49］同时学术界在政府治理困境、社会组织参与必要性、实践模式、基本经验和反思等方面都做了大量的研究，出现了许多优秀成果。但是，相关研究仍然存在一定的不足，主要表现在：

1.对于国外治理经验的比较研究不足，虽然很多研究总结了国外社区治理的经验和社会组织的发展概况，但是没有从我国的国情出发，具体分析国外社会组织融入城市社区的模式和经验，而是把研究重点放在了如何增强公民意识和转变政府职能的方向，［52］以及从历史发展角度出发，更加宏观地分析国外多元治理格局，包括市场、政府、居民、第三方等。［53］

2.对我国不同类型的城市社区的发展缺乏系统性比较分析。由于地理位置、人口构成、经济发展水平等因素的影响，每个城市社区的特征、治理难题、居民诉求等都是不一样的。而现有成果缺乏相关的比较研究，从微观的角度来分析一个城市不同社区的社会组织参与方案，并寻找其中的经验和规律。

3.对于如何提高“三社联动”的效率和社会组织参与动力的研究仍然需要深化。现有成果大多从政府针对社会组织整体的政策和政府与社会组织的关系出发，缺乏从社会工作者的角度进行研究。

4.对如何让第三方组织来承接绩效评估的研究不够深入，很多论文虽然强调了对社会组织绩效评估的监督功能，但是缺乏深层次地对如何保持绩效评估客观性、公平性的探讨，也没有给出具体的承接模式。

5.对党建工作对于社会组织融入社区影响作用的研究探讨不够深入，现有研究在探讨党建工作引领社区治理时，很少意识到党建工作的串联作用。基层党建工作以“共建、共治、共享”治理格局为目标，转移街道和社区的行政职能，打破条块分割，下沉执法力量，确保基层有足够的人力和资源来为社会组织提供更多的公共空间，促进其融入提供更加精准化的专业服务。［54］现有研究还存在两张皮现象。

（二）对未来研究的展望

社会组织参与城市社区治理的成效直接关系着未来社会治理能否现代化，因此需要进一步推动理论和实证研究，其研究建议主要有：

1.在借鉴国外经验的同时，着重研究国外社会组织的发展历史与现状，并梳理国外社会组织是如何在城市社区治理中发挥作用的，总结出相关经验和模式，和国内的现状作比较，挖掘国内社会组织融入难的深层次困境，寻求相关解决方案。

2.从人力资源政策方面入手，探究建立相关激励机制，壮大社会工作者队伍，让公众重视社会工作，并制定相关政策吸引更多的专业人才参与社会工作，减轻社会工作人才储备不足的困境。

3.重视同第三方机构合作的研究，探寻政府和第三方机构针对绩效评价的互动模式，探究如何让第三方的评估扩大影响以便焕发社会的活力，让社会承担更多的职责。

4.重视研究基层社区的党建工作，并探索区域化党建模式，依托城市网格化管理信息平台，利用大数据技术，统筹优质公共服务资源，用更加信息化、科学化的方式发现城市社区居民需求。同时，寻求如何利用基层党建的串联作用，为社区居委会和社会组织建立共同的利益基础，让社区居委会积累相关合作经验，积极推进社会组织的融入。

5.重视在社区治理中应急管理和社会组织的互动研究，2020年新冠疫情提醒了我们社区往往是突发事件的第一现场，所以社区能否作出快速反应至关重要。因此，学术界可以重点研究社会组织在社区应急管理方面的作用，特别是危机预警方面。社会组织有深入社区的优势，对社区情况更为了解，可以帮助政府在危机前期了解更加全面的信息，以便制定下一步的行动方案。在新时代的要求下，我们应该在政府治理转型的框架下，将城市社区治理和社会组织发展结合起来，促进社会治理现代化，壮大社会力量，实现社会自治。

6.重视大数据时代，运用典型案例，特别是要对不同城市或者同一城市不同社区的案例进行比较研究，灵活运用大数据，用数据和指标来直观地表现和探寻社会组织融入城市治理的现状和更深层次的规律。

总之，社会组织应该像一个陀螺，有效运转起来，有效积极地参与城市社区治理，需要政府、社会组织、社区居民、制度环境的共同发力，才能建设美好和谐的社区，满足人民美好生活的需要。