打造公共文化服务创新实践的示范样板——国家公共文化服务体系示范区创建的成效、经验与创新意义

刘晓东

0 引言

2011年原文化部和财政部共同开展国家公共文化服务体系示范区(以下简称“公共文化示范区”)创建工作。党的十七届六中全会和《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》要求“推进国家公共文化服务体系示范区创建”，标志着该项工作由部门行为上升至国家战略[1]。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，要求进一步推进国家公共文化服务体系示范区创建，从国家顶层设计角度肯定了公共文化示范区在国家公共文化服务体系建设中的重要作用。党的十八大将“加强重大公共文化工程和文化项目建设，完善公共文化服务体系”列为全面建成小康社会的目标与要求，党的十九大进一步将“完善公共文化服务体系，深入实施文化惠民工程”作为坚定文化自信、实现全面建成小康社会的重要任务，肯定了公共文化工程和项目对于推动全面建成小康社会的积极作用。公共文化示范区作为近10年来公共文化服务领域备受瞩目的重大文化惠民项目，推动了现代公共文化服务体系建设实践，项目建设经验、制度设计经验对于实现全面建成小康社会的目标和要求，构建我国公共文化服务治理体系和制度体系都具有重要意义。

自2011年第一批公共文化示范区创建以来，共有4批120个城市(地区)通过验收并获得“国家公共文化服务体系示范区”称号，覆盖了31个省、自治区和直辖市。各示范区创建城市将创建实践与制度设计研究和制度成果转化有机结合，探索了重大文化惠民项目的科学建设路径，不仅在基础设施建设、公共文化产品和服务供给、社会力量参与、数字化智慧化建设、体制机制改革等方面开展了创新实践，提升了本地区公共文化服务水平；还在公共文化均衡发展制度、社会力量参与制度、公共数字文化制度、融合发展制度等领域形成了突破性的制度成果，初步构建了公共文化示范区制度体系；创建过程中也深化了公众对公共文化服务的认知，丰富了公共文化服务的内涵，形成了独具中国特色的公共文化服务建设经验。公共文化示范区为全国公共文化服务体系建设探索了道路、提供了示范，也向国际社会展示了现代治理格局下中国特色的现代公共文化服务体系建设的“中国经验”。

1 公共文化服务示范区建设的突出成效

在构建普遍均等、惠及全民的公共文化服务体系过程中，各公共文化示范区以本市(地区)为建设单位，探索了一批创新性的做法和经验，形成了一系列具有示范意义的政策和措施，在公共文化产品和服务供给、公共文化服务方式和手段、公共文化制度成果和理论成果方面取得了突出成果。

1.1 丰富了公共文化产品和服务供给

公共文化示范区创建工作直接推动了该地区在公共文化产品和服务的供给内容、供给方式和供需对接机制方面的优化，有效提升了人民群众的获得感和满足感。在公共文化服务发展基础相对较好的东部城市，公共文化产品和服务的供给超越了基本公共文化服务目录，特别是社会力量的广泛参与有效拓展了公共文化服务的供给主体、供给内容和供给方式。企事业单位、文化类社会组织、文化志愿者等都被纳入公共文化服务的供给主体范围，在地方党委政府的引导下，面向社会公众提供公益性文化资源、开展公益性文化活动和文化服务，并积极引入大数据、物联网等先进技术，采用数字化、智慧化手段提升服务效能，推动资源下沉。公共文化示范区创建对于中西部欠发达地区的填平补齐、提档升级作用十分明显，在公共文化设施网络建设、公共文化产品和服务供给、供需对接机制方面实现了突破。示范区城市以创建为契机，新建、改建、扩建、联建了一批优质公共文化服务设施，为公共文化产品和服务的供给奠定了基础。以第三批公共文化示范区为例，30个示范区城市在创建后新增公共文化设施面积1，244万平方米，其中中西部地区新增926万平方米①。中西部创建城市在公共文化服务基础相对薄弱、社会资本投入不足的情况下，充分发挥地方优势，打造了一批特色文化活动和服务品牌，如新疆生产建设兵团第六师五家渠市着力打造了“将军文化”品牌，西藏自治区拉萨市打造了“藏戏演出季”、中国拉萨雪顿节、藏族音乐研讨会等，云南省昆明市建成了“民族节庆网上游”等品牌。这些特色公共文化活动和服务品牌不仅满足了居民对美好生活的新期待和新向往，更是在文旅融合背景下宣传了本地区的特色文化，打造了文化品牌和知名度，推动了城市转型与发展。公共文化示范区以丰富公共文化产品和服务供给为抓手满足人民群众的精神文化需求，以看得见、摸得着、能提升的惠民活动和服务形式打通了公共文化服务“最后一公里”，实现了公共文化服务建设成果的全民共享，实现了全面小康社会建设成果的全民共享。

1.2 创新了公共文化服务方式和手段

各公共文化示范区通过制度设计研究聚焦本地区的主要矛盾和重点问题，以创建城市为“试验田”积极实践制度设计研究成果，自下而上探索出系列公共文化服务的创新供给方式和建设路径，突出表现为公共文化服务的标准化、智慧化、融合化建设趋势。公共文化示范区创建城市较早探索出公共文化服务的标准体系建设路径，通过设施建设标准、服务规范、考核评估标准等制度手段保障公共文化服务的均等化、标准化提供。此外，示范区创建城市积极应用现代科技，使用一站式公共文化服务云平台聚合各类主体提供的资源、活动和服务内容，有效对接了用户需求；在公共文化设施中应用智慧化服务设备，提升人性化、自助化水平；部分公共文化示范区在疫情期间创新性地采用“二维码入小区”形式宣传、推广数字资源和数字服务。公共文化示范区的融合化建设实践在早期主要是公共文化机构和教育机构、体育机构、社会服务机构的融合建设，后期又涌现出大批文旅融合、公共文化机构融合、公共文化服务区域一体化融合建设等创新实践，引领了公共文化服务建设进程，也为新时代公共文化服务的优化和改革提供了经验、探索了路径。公共文化示范区是公共文化服务创新实践的高地，不仅在服务内容方面进行了深入挖掘和广泛拓展，而且在服务方式和手段的创新方面也是先行区，通过理论探讨和实践验证遴选出不同建设基础和建设任务下的最佳服务方式，丰富了其他城市建设公共文化服务体系的路径选择，也为公共文化服务体系的健全和优化提供了建设经验。

1.3 完善了公共文化服务制度体系

120个公共文化示范区共完成了199项制度设计研究，配套制定出台了千余份政策文件，这些制度成果一方面落实了公共文化服务领域的法律法规和宏观政策，探索了顶层设计在基层的落地路径，通过系列发展规划和实施细则推动了宏观政策的个性化、在地化实施，以制度手段保障了公共文化服务体系在地域上的覆盖面和人群上的适用性；另一方面，制度设计研究报告和制度转化成果基本展示了公共文化服务体系建设的发展现状和重点领域，在内容上涉及公共文化产品和服务供给、设施网络、资金人才技术保障和体制机制建设等各方面，在形式上包括法律法规、规章制度、政策文件、行业规范等各类制度类别，构建了上下衔接的公共文化服务制度体系，健全了公共文化服务制度体系的框架，丰富了公共文化服务制度体系的内容。公共文化示范区通过制度设计研究和制度成果转化，将创新实践的内容、方式和建设路径以制度手段方式固定下来，规避了惠民项目在建设过程中的短期性、阶段性、领导主观影响大等问题，实现了公共文化服务制度成果的长效运行，确保了公共文化示范区建设成果能够被全民长期共享，对于建设公共文化领域的治理体系和制度体系都具有重要价值。

1.4 拓展了公共文化服务理论成果

“公共文化服务”这一概念是我国在社会主义建设过程中创造性提出的，《公共文化服务保障法》第二条明确指出公共文化服务是指“由政府主导、社会力量参与，以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务”，这本身就是立足于中国国情进行的语义创造与理论创新。公共文化示范区在创建过程中实现了理论和实践的有机统一，文化治理理论、现代治理理论、政府转型理论在公共文化示范区创建过程中得到了广泛的认可和推行。一方面，科学理论指导着公共文化示范区建设过程，制度设计成果就是优化的理论成果；另一方面，公共文化示范区创建实践又对理论内容进行了反向验证与纵向深化，通过实践进一步验证了理论的可行性与正确性，探索出具有中国特色、适合中国社会和中国文化发展规律的文化治理理论体系和公共文化服务理论体系。虽然现阶段我国尚未发展出成熟的公共文化特色理论，但公共文化示范区在明确理论框架、厘清相关要素、探索运行机制、提炼发展规律等方面形成的理念和共识将成为中国特色公共文化服务基础理论的重要支撑。

2 公共文化服务示范区的创新经验

2.1 以评促建，科学的创建、验收、复核机制保障了创建效果

在各批次《国家公共文化服务体系示范区创建标准》(以下简称《创建标准》)和《国家公共文化服务体系示范区验收标准》(以下简称《验收标准》)指导下，各公共文化示范区创建城市开展了“全面达标”和“重点突破”工作。为了全面达标，各公共文化示范区创建地区进行了设施网络建设，丰富了服务供给，完善了组织体系，落实了资金、人才和技术保障措施，健全了绩效评估等工作，特别是以标准化手段推动了少数民族地区、贫困地区、边疆地区公共文化服务均等化进程。“重点突破”就是公共文化示范区创建城市结合本地特色，拔高验收标准，形成突破性实践和创新性探索，针对重点问题提供了解决思路和经验借鉴，如公共文化示范区建设过程中形成的大型公共文化设施社会化运营的“海淀模式”、总分馆制建设的“嘉兴模式”“苏州模式”、张家港基层公共文化服务的“网格化模式”。

为了完善公共文化示范区建设的良性循环机制，2020年文化和旅游部、财政部出台《国家公共文化服务体系示范区创新发展管理办法》，明确提出建立示范区创新发展管理工作领导小组，制定示范区创新发展管理的相关政策、推动示范区创新发展的具体措施等；鼓励示范区创建城市在推进政府职能转变、促进社会力量参与、优化运行机制、创新服务方式、促进文化与科技融合、深化文化和旅游融合等重点领域和关键环节持续探索有示范价值的做法，对公共文化示范区的后续建设提出了制度性规范和要求，将短期的创建工作完善为长效机制。公共文化示范区的创建机制、验收机制和复核机制是从国家层面对公共文化服务体系建设做出的顶层设计，对公共文化服务体系的要素进行了科学规划和系统划分，一方面为地方公共文化服务体系建设划定了基准线，提供了指导和方向；另一方面也为公共文化服务领域的项目建设机制提供了良好范例，指导了其他文化惠民项目的设计、实施与布局。

2.2 因地制宜，制度设计研究与创新实践有机结合

制度设计研究是从战略高度对公共文化服务体系建设进行的总体规划，能够有效提升公共文化示范区建设的科学性、连续性和可行性。示范区创建城市从建设现状入手，将创新实践经验提炼、固化为制度设计研究成果，总结经验提炼规律，针对现存重点问题和特殊矛盾展开理论研究，形成制度性文件，为公共文化示范区创建提供理论指导和政策支持。公共文化示范区在创建过程中形成的“公共文化服务圈”、历史建筑的活态利用、总分馆制建设、社会力量参与、文旅融合、“文采会”等实践形式直接转化为创建城市的制度设计研究课题，并通过科学研究、理论分析和实践验证，形成了一批行之有效、具有推广价值的制度设计成果。比如，上海市嘉定区开展了“嘉定区标准化引领现代公共文化服务体系建设研究”，江西省九江市从城市特色出发开展了“九江市公共文化服务与旅游经济融合课题”研究，贵州省毕节市将理论研究和创建实践重点植入“毕节市公共文化服务精准扶贫研究”。公共文化示范区的制度设计研究通过理论先行全面规划，深入挖掘创新实践，科学设计突出重点，将学术研究上升到公共政策层面，制度设计研究成果又直接指导了创建实践的全面开展。制度设计研究实现了普遍适用机制与地方特色机制的有机协调，实现了理论研究与实践探索的有机融合，为国家层面的制度设计提供了经验，为同类地区的发展提供了借鉴[2]，可以从全国范围和理论高度进行对比分析，以实现公共文化示范区的“引领示范”作用。

2.3 政府主导，推动了公共文化服务示范区创建工作全区域、跨部门、跨行业开展

公共文化示范区创建城市普遍建立了统筹协调机制，由创建地区党委、政府牵头，统筹协调相关部门和单位主动参与，打破了各级文化行政部门“就文化而抓文化”的思维方式，打通了行业壁垒和部门障碍，将公共文化示范区创建作为争取政府支持、整合各方资源、推动文化事业整体发展的重要抓手。以广东省佛山市为例，创建期间该市成立了以市长为主要负责人的创建国家公共文化服务体系示范区领导小组，副组长由分管副市长担任，成员包括5区区长和市直25个相关单位主要领导。从地方政府的层面实现了宏观规划和统筹协调，实现了公共文化示范区创建工作跨部门、跨行业的全面开展。在领导小组的指导下，佛山市图书馆、佛山市文化馆、佛山市博物馆等单位共同成立了佛山市公共文化设施联盟，带动同类型优质公办和民间机构、社会组织，在机制、场馆、信息、品牌、人才等方面实现了互联互通。公共文化示范区创建期间，地方党委、政府立足整个市(区)的公共文化服务建设实践，全盘考虑统筹协调，打破了部门、行业和区域限制，实现了各类资源、各项资金、各种空间和多元主体在公共文化服务体系建设中的有机配合，充分发挥了其在公共文化服务建设中的建设者、推动者和提供者角色，以公共文化示范区创建为契机，创新开展了公共文化服务领域的体制机制改革，实现了从浅层的公共文化产品和服务供给到体制机制改革层面的上升，不但推动了示范区创建城市的公共文化服务体系建设进程，而且也为其他国家和地区的城市文化建设提供了借鉴。

2.4 社会参与，激活了公共文化服务建设内生动力

公共文化示范区创建城市在社会力量参与方面的创新实践最丰富，参与主体多，涉及领域广。企事业单位、非营利性社会组织、文化类社会组织、志愿者等多元主体广泛参与，在公共文化机构整体委托、社会力量提供公共文化产品和服务、各类文体设施向公众免费或优惠开放、文化志愿服务等方面探索了诸多的路径。比如，北京市海淀北部文化中心的图书馆和文化馆采用企业进行管理运营，推动了政府从“办文化”到“管文化”的转变；辽宁省盘锦市鼓励各类社会艺术培训机构参与全民艺术普及，带动了艺术培训业发展，促进了文化艺术消费；上海市嘉定区实现了部分中小学校图书馆的分时开放；吉林市完善并落实了文化志愿服务联席会议、政府采购、考核奖励、教育培训、宣传推广和社会保障六大机制，还创新性地在文化志愿者协会建立了理事会，通过法人治理实现了文化志愿者协会的科学运营。公共文化示范区建设使社会力量参与公共文化服务体系建设成为普遍共识，将市场机制和竞争机制引入公共文化服务体系，一方面激活了各类主体建设公共文化服务体系的热情，各类社会力量在政策引导和制度保障下面向社会公众提供了高质量、个性化、公益性的公共文化产品和服务，扩大了基本公共文化服务的覆盖范围，实现了社会公众的自我服务、自我教育和自我满足；另一方面对地方政府和公益性公共文化机构形成倒逼机制，从而不断优化政策环境和制度体系，保障了公共文化服务建设成果的全民共享、长期共享。“政府主导、社会力量参与”模式发挥了集中力量办大事的制度优势，是政府主导下的市场机制和竞争机制、是以维护人民群众基本文化权益为根本出发点和建设目标的文化治理机制的直接体现，是我国公共文化服务体系建设的重要经验。

3 公共文化服务示范区建设的创新意义

为了推动现代公共文化服务体系建设，国家出台了一系列法规、政策，实施了多个文化惠民项目。公共文化示范区作为其中规模最大、涉及范围最广、效果最突出的项目，其推行具有特殊意义。从世界范围来看，它是中国制度优势的产物，通过一个项目带动全国范围内公共文化服务体系的全方位建设，创造性地实现了制度设计的“理论指导”与创建工作的“实地建设”的有机结合，并实现了政府、市场和社会力量在公共文化服务体系中的互融互促，这些创新经验既具有独特的“中国特色”，也能够为其他发展中国家推动文化建设提供“中国经验”。

3.1 集中力量办大事，充分体现了中国的制度优势

中国的制度优势之一是“集中力量办大事”，这一制度优势体现在社会主义建设的方方面面。反映到文化领域，突出的表现就是文化惠民工程、重大文化项目在全国范围内统筹推进，快速有效解决文化建设领域的突出矛盾和重点问题。公共文化示范区自2011年开始，在近10年间取得了突出成效。中央政府层面将公共文化示范区建设纳入《中央关于深化文化体制改革若干重大问题的决定》《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，原文化部等部委颁布了一系列文件保障公共文化示范区的顺利推行，地方政府发挥主体责任，设计制定了具有地方特色的公共文化制度、颁布了系列政策文件保障公共文化示范区创建有步骤、有规划、有效果地推行。公共文化示范区能在全国范围内如火如荼地开展10余年并有效推动公共文化服务体系在全国范围内的基本确定，是中国社会主义制度集中力量办大事的突出成果。

3.2 试点先行示范，以点带面打造“中国样板”

我国地域广阔、人口众多，各地保持着独特的文化风格，各地居民呈现出多样的文化需求。这就需要在公共文化服务体系建设过程中充分考虑各地特色而不能采取“一刀切”的方式。采用试点先行为各地公共文化服务体系个性化、特色化建设平台搭建提供了机会，鼓励各地在全面达标的基础上，根据实际进行探索，解决本地突出问题，突出本地特色，并为其他同类地区提供经验。国家公共文化服务体系示范区覆盖地域包括东中西部各省区重点城市，建设范围覆盖城市和乡村，服务范围涉及各类人群，基本能够反映我国公共文化服务体系建设的普遍问题。通过试点先行、以点带面、集中精力解决主要问题，公共文化示范区建设探索出一条普遍经验与特殊实践相结合的路径，为我国甚至是世界上其他多民族国家开展普惠性的公共文化服务体系探索了路径，提供了“中国样板”。

3.3 拓主体明范围，丰富了公共文化服务的内涵

自2005年党的十六届五中全会首次提出建设“公共文化服务体系”以来，中央政府出台了系列政策，地方开展了广泛的探索和实践，各领域学者进行了深入的探讨，这些都为现代公共文化服务体系内涵的确立提供了依据。公共文化示范区以国家重大文化惠民项目的形式全面推动创建地区公共文化服务体系的全面建设，通过制定并动态调整创建标准和验收标准、规范创建考核督导机制、推动制度设计与地方实践有机结合、探索体制机制改革、开展宣传推广等措施明确了现代公共文化服务体系的核心要素，并进一步丰富了公共文化服务体系的内涵。随着公共文化服务体系示范区的广泛开展，各级党委和政府对公共文化服务的内涵和重要作用都有了深刻的认识，各级各类公共文化机构进入了蓬勃发展的重要时期，各地人民群众对于享受公共文化服务成果、提升精神文化生活有了全新的认识。这对于坚定文化自信、推动文化建设的大繁荣大发展都具有重要的推动作用。

3.4 讲民本重实效，切实保障了人民群众的基本文化权益

公共文化示范区在创建过程中涌现出了大量惠民创新项目，推动了我国现代公共文化服务体系的建设，缩小了我国与发达国家公共文化服务体系之间的差距。比如，北京市海淀区的“海淀@文化云”数字化平台、浙江省台州市的“和合”文化品牌、河北省沧州市的“文化干细胞培育”工程、哈尔滨市道里区的“街角文艺”、呼和浩特市的“鸿雁悦读”计划等项目有效保障了人民群众的基本文化权益。此外，《公共文化服务保障法》的颁布实施也使特殊群体的基本文化权益保障上升到法律高度，公共文化示范区普遍采取公共文化机构优先向特殊群体免费开放，并创新服务内容、服务方式和服务手段，满足其多样性的文化需求，部分示范区城市还探索了特殊人群自我服务、自我满足的公共文化运行机制。农民工作为最受关注的特殊群体，也成为公共文化示范区制度设计研究的热点，浙江省宁波市鄞州区、福建省厦门市、广东省东莞市等多个示范区创建城市都将农民工纳入城市公共文化服务体系，建立了农民工文化服务的长效机制和农民工权益保障的内生机制。公共文化示范区以保障人民群众的基本文化权益为出发点，以制度化手段实现公共文化服务的均等化，为提升公共文化服务的“覆盖面”和“适用性”贡献了地方智慧，使人民群众真正享受到了创建工作带来的文化成果。

4 结语

公共文化示范区是最近10年我国公共文化服务领域最受瞩目的文化惠民项目，其创建工作有效推动了创建城市公共文化服务体系的建设，满足了人民群众对美好生活的新期待，也带动了全国各城市加速公共文化服务体系建设的步伐，推动了现代公共文化服务体系在全国范围的基本确立。公共文化示范区通过120个城市的创建实践反映了现阶段我国公共文化服务体系建设的主要成就、建设重点和未来趋势，是我国公共文化服务的创新实践先行区、制度成果试验区和理论成果生长区，其成熟的建设机制被其他文化惠民项目借鉴、吸收，成为新时期公共文化服务建设的样板。公共文化示范区创建过程中形成的制度成果、实践成果和理论成果将对完善公共文化服务制度体系、治理体系和理论体系发挥重要作用。

注释

①数据来自北京大学国家现代公共文化研究中心《第三批国家公共文化服务体系示范区验收实地检查总结与分析报告》（2018）。