国家文化惠民工程在全面建成小康社会中的成就、贡献与经验

项 琳

为解决20世纪末我国农村公共文化资源不足,公共文化服务能力不强,基层农村居民收听收看广播电视难、看书难等问题,保障城乡居民就近便捷享受公共文化服务的基本权益,加快现代公共文化服务体系建设,国家实施了广播电视村村通工程、全国文化信息资源共享工程、农家书屋工程、乡镇综合文化站建设、数字图书馆推广工程、公共电子阅览室建设计划等一系列重大文化惠民工程。文化惠民工程的重点建设项目囊括了广大群众迫切需要的各类公共文化服务,如广播电视、图书、电影、群众文化服务。国家文化惠民工程是惠及全国人民、普及大众文化的工程,通过自上而下、统一规划、强力推进,中央财政优先安排、保障实施,促进了公共文化服务体系标准化、均等化、数字化、体系化、效能化发展[1]。党的十八大将“加快推进重点文化惠民工程” 列为推进社会主义文化强国建设、全面建成小康社会的工作要求,党的十九大进一步将“深入实施文化惠民工程” 作为推动社会主义文化繁荣兴盛、决胜全面建成小康社会的重要任务,使文化惠民工程在全面建成小康社会方面做出了重要贡献,取得了历史性成就。

1.国家文化惠民工程的主要成就

1.1 公共文化设施建设成效显著

1.1.1 县级图书馆文化馆设施体系基本建成

“十五” 期间,为了在全国县级行政区划中消除县级图书馆、文化馆设施空白点,基本解决基层“两馆” 建设问题,国家实施县级图书馆、文化馆建设项目。“十一五” 期间,国家实施县级图书馆、文化馆修缮项目,对全国面积未达标的县级“两馆” 修缮给予资金补助。期间,国家还实施了“流动综合文化服务车” 工程,西部和老少边穷等地县乡配备流动文化服务车、流动电影放映车。通过工程项目的实施,截至2020年8月,共有605个县级公共图书馆、557个县级文化馆的建筑面积达到800平方米的国家标准,分别占贫困地区县级图文两馆总量的75.63%、69.63%,黑龙江、安徽、重庆、宁夏县级图文两馆设施面积全部达到国家标准①。2020年末,全国共有2,397个县(市、区)建成图书馆总分馆制、2,578个县(市、区)建成文化馆总分馆制[2]。贫困地区县级图文两馆共计配备流动图书车813辆、流动文化车913辆,大部分省份的贫困县实现了流动文化服务设施全覆盖②。

1.1.2 乡村公共文化基础设施实现全覆盖

国家通过实施乡镇综合文化站建设工程和基层综合文化服务中心建设工程,极大地解决了乡村两级公共文化服务体系建设历史欠账多、条件差、底子薄的问题,推动了农村公共文化基础设施建设,满足了农村群众基本文化需求。通过整合宣传文化、党员教育、科普普法、体育健身等资源,建成了集读书看报、文体活动、科普培训、广播、电影电视放映、体育健身等各类文化活动于一体的综合性公共文化设施,实现了乡村两级公共文化基础设施全覆盖。截至2020 年末,全国共建成乡镇综合文化站32,825个、村级综合性文化服务中心575,384个[2]。

1.1.3 广播电视服务网络基本实现户户通

国家广电总局积极推进广播电视村村通工程、直播卫星户户通和中央广播电视节目无线数字化覆盖等重点文化工程,解决了农村居民收听广播、收看电视的问题,广播电视服务网络基本实现全覆盖。“十三五” 时期,国家进一步实施广播电视节目无线数字化覆盖工程、数字广播电视户户通工程,推进了有线电视网络建设和数字化双向化改造,基本实现了数字广播电视户户通。截至2020年底,全国广播节目综合人口覆盖率99.38%、电视节目综合人口覆盖率99.59%、农村广播节目综合人口覆盖率99.17%、农村电视节目综合人口覆盖率99.45%[3]。

1.1.4 农家书屋建设成果丰硕

农家书屋工程是由政府统一规划、组织实施的一项惠及广大农民群众、推动农村文化建设的重大工程。该工程2005年试点,2007年全面推开,截至2012年底,共建成农家书屋60.04万家,覆盖了全国所有具备基本条件的行政村,全国共计配送图书9.4亿册、报刊5.4亿份、音像制品和电子出版物1.2亿张,农民人均图书拥有量达到1.13册,各地农家书屋每年补充图书不少于60种[4]。农家书屋初步解决了农民群众读书难、看报难的问题,促进了城乡基本公共文化服务均等化,丰富了农民群众精神文化生活。近年来,各地积极探索数字化农家书屋建设。截至2019年6月底,全国各地通过运用宽带互联网、移动互联网、广播电视网、卫星网络等技术手段,建设数字化农家书屋12.5万家[5]。比如,甘肃在国内首创“数字农家书屋”,实现线上读书或免费下载图书；山东开展农家书屋网络化服务体系建设试点,建立“一卡通” 网上服务平台。数字化农家书屋建设为推动精准扶贫、助力乡村振兴、提高农民素质提供了新帮手。

1.2 公共数字文化建设快速发展

1.2.1 数字资源总量不断扩大

文化信息资源共享工程(以下简称“文化共享工程”)、数字图书馆推广工程等公共数字文化工程建设推动公共文化数字资源总量和规模不断扩大[6]。据统计,公共数字文化工程累计建设可供全国共享的数字资源约1,274TB[7]。文化共享工程联合各地建设中华优秀传统文化、全民艺术普及、精准扶贫专题等数字资源780.8TB,发动各级分中心、支中心力量通过立项方式建设地方特色资源项目864个③；数字图书馆推广工程在全国400余家省市级公共图书馆开展了民国文献、善本古籍等的数字化和元数据集中仓储建设,累计建设政府公开信息数据1,447万余条、地方图书数字化资源415 万余页、报纸数字化9 万余版[8]；公共电子阅览室建设项目2009年下半年开始在全国9 省(市)进行试点,截至2012 年1 月底,参加试点的公共电子阅览室数量达6,200个,资源总量达386GB,服务人次近1,700万[9]。

1.2.2 数字文化设施设备提档升级

（三）教师割裂了三维目标，阻碍了情感态度价值观目标的落实。往往一旦提出要重视情感态度价值观教学目标，教师们就会把它单独拿出来进行考量和设定，人为地把三维目标进行了割裂。而事实上，知识与技能、过程与方法、情感态度与价值观三个方面互相联系，融为一体。比如说在教学归类单词中字母发音时，只有和知识教学相结合，让学生去寻找知识规律，小组合作，在知识的学习中自然而然培养了他们乐于思考、乐于合作的情感态度，从而潜移默化地影响他们的价值观。

“十二五” 期间,国家不断加大公共数字文化工程资金投入力度,依托国家数字图书馆推广工程等推动基层公共数字文化设施设备提档升级,公共文化机构数字化服务能力显著提升。全国文化信息资源共享工程已建成3.55万个乡镇(街道)基层服务点、70万个村(社区)基层服务点,基本实现覆盖所有乡镇、行政村[10]。数字图书馆以技术手段整合国家数字图书馆与全国各级公共图书馆数字资源,形成覆盖全国的数字图书馆服务网络。各地数字图书馆硬件设施大幅提高。截至2017年,数字图书馆推广工程覆盖41个省级图书馆、486个地市级图书馆,服务辐射2,900多个县级图书馆。省馆平均存储377.9TB、网络带宽501.6MB/S,地市馆存储50.7TB、网络带宽101MB/S[11]。党的十八大以来,通过边疆万里数字文化长廊建设项目和中西部贫困地区公共数字文化服务提档升级项目实施,对22个中西部省份的3,866个乡镇服务点、14,136个数字文化驿站进行了升级改建[8]。

1.2.3 公共数字文化服务网络覆盖城乡

统筹实施文化共享工程、边疆万里数字文化长廊等公共数字文化工程和项目,形成了内容丰富、技术先进、覆盖城乡、传播快捷的公共数字文化服务网络。文化共享工程已初步建成国家、省、市/县、乡镇/街道、村/社区五级服务网络,包括1个国家中心、33个省级分中心、2,867个县级支中心、3.55万个乡镇(街道)基层服务点、70万个村(社区)基层服务点[10]。“边疆万里数字文化长廊” 项目突破按照行政区划设点的局限性,以边疆地区的人口、地理、边防、对外交流等功能特点作为布局依据,在我国沿边沿海的18个省(区)和新疆生产建设兵团已建的文化共享工程服务点和公共电子阅览室基础上,运用互联网与移动通讯等技术手段,汇聚共享边疆特色数字文化资源,消除盲点,连点成线,连线成网,构建了环绕我国边疆地区的广覆盖、高效能公共数字文化服务网络。

1.3 公共文化经费保障水平不断提升

1.3.1 中央和地方财政支持力度持续加大

中央财政优先安排保障国家文化惠民工程和项目的实施,也带动地方财政对公共文化建设支持力度持续加大。多项文化惠民工程和项目经费保障实行中央和地方共同负担。比如,1992-2001 年,国家累计投入补助资金9,800 万元,支持县级图书馆、文化馆建设工程,同时带动地方投入16亿元。2002-2005年,国家设立县级“两馆” 专项资金,国家发改委共投入4.8亿元专项资金用于支持县级图文两馆建设,安排县级图书馆等项目1,083个。“十一五” 期间,国家实施县级图书馆、文化馆修缮项目,中央财政2009年安排专项资金2.78亿元[12],对全国面积未达标的县级图书馆、文化馆修缮给予资金补助。“十二五” 期间,各级财政对数字图书馆建设经费投入近20亿元[13]。中央财政投入3.05亿元补助资金支持第一批国家公共文化服务体系示范区创建,带动了地方财政资金投入超过150亿元[14]。随着“十四五” 崭新开局,2021年中央财政投入34亿元,继续支持实施好文化惠民工程和项目[15]。

1.3.2 财政支持撬动社会资本投入

国家文化惠民工程和项目实施撬动了社会资本积极投入公共文化事业建设。例如,社会各界采取多种形式,为农家书屋工程建设出资出力。中国农业出版社为农家书屋策划、修订再版了一大批涉及农业、农村、农民的实用科普读物,为全国20 多个省(区、市)的农家书屋配发图书2,000多种,发货码洋总计达1.5亿元；北京邮电大学教授牛纪烈为山东省菏泽市开发区佃户屯办事处温堂社区捐建农家书屋一座及价值5万余元的图书3,000册[16]。又如,在国家公共文化服务体系示范区创建中,重庆潼南区通过企业冠名、赞助等多种形式,撬动社会资金投入公共文化事业2,000余万元；福州市政府筹集了8亿多元社会资金用于公共文化设施建设,其中福耀集团董事长曹德旺捐赠4 亿元建设福州市图书馆(“德旺图书馆”)[17]。

1.4 文化志愿服务队伍发展壮大

2 国家文化惠民工程助力全面建成小康社会的突出贡献

2.1 保障人民群众基本文化权益，提升公共文化服务能力

以全国文化信息资源共享工程、广播电视村村通工程、农村电影放映工程、农家书屋建设工程、送书下乡工程和乡镇综合文化站等为代表的国家文化惠民工程的建设重点在农村和贫困地区,建设目的是更好地保障基层群众的基本公共文化需求。公共电子阅览室计划工程也是主要服务于未成年人、老年人、进城务工人员等特殊群体,以保障公民的基本文化权益。文化惠民工程极大地推动了农村文化建设,改善了农村和贫困地区公共文化设施建设,满足了基层群众在互联网时代的文化需求,实现了优秀文化信息资源的全民共享,保障了民众就近便捷享受文化繁荣发展成果,有效地提升了城乡公共文化的服务能力。

2.2 缩小城乡差距，加快公共文化服务城乡一体化发展

国家文化惠民工程致力于消除城乡二元结构在公共文化服务上的影响,补齐短板、兜住底线,保障群众的基本文化权益,逐步缩小城乡差距,实现社会的公平正义。中央和地方财政持续投入保障了工程实施,通过以城带乡、城乡互动提高了农村基层公共文化资源供给和服务能力,加快了公共文化服务城乡一体化发展。一是县级图书馆、文化馆建设项目和修缮项目、乡镇综合文化站建设工程、基层综合文化服务中心建设工程、广播电视村村通工程、农家书屋工程等不断完善农村公共文化设施建设；二是农村电影放映工程、送书下乡工程、送戏下乡工程、体育健身工程等丰富了农村公共文化服务内容,保障了基层群众的基本文化需求；三是流动综合文化服务车和文化共享工程等数字化建设项目促进了流动服务和数字服务开展,打通了公共文化服务“最后一公里”；四是农村民间文化艺术的扶持项目及“三农” 读物出版工作、广播电视涉农节目制作和文艺作品创作项目,丰富了农村公共文化资源和产品,加大了文化资源向农村的倾斜力度。

2.3 整合条块资源，统筹推进公共文化事业协调发展

国家文化惠民工程是由中央政府制定的满足民众公共文化服务需求的非竞争性项目,通过自上而下的项目制运作进行统一规划、管理和评估[18]。这些文化惠民工程的实施形成了各地党委政府高度重视、统筹协调推进的工作格局,这对于突破行业壁垒、资源分散、重复建设的弊端有着重要的意义,也有利于整合条块资源,形成共建共享的公共文化服务体系新格局,统筹推进公共文化事业协调发展。比如,文化部牵头负责图书馆、文化馆、乡镇综合文化站及公共数字文化建设等文化惠民工程,国家新闻出版署负责农家书屋工程,国家广电总局统筹广播电视类文化惠民工程,地方政府按照党中央、国务院和中央部委联合确定的政策目标,自上而下统筹推进,避免了重复建设。

2.4 助推精准扶贫，促进农村和贫困地区公共文化建设跨越式发展

国家文化惠民工程以工程和项目为载体,战略统筹推进农村和贫困地区公共文化建设跨越式发展,也成为助推精准扶贫、精准脱贫工作的重要抓手。一方面国家文化惠民工程实施带动了地方加强农村和贫困地区公共文化阵地建设和文化基础设施建设投入,加快了贫困地区综合文化站的改扩建和农村危旧公共文化设施的改造,改善、提升了农村公共文化基础设施条件和服务水准,逐步改变了城乡之间文化发展不平衡状况。另一方面,农村电影放映工程、文化共享工程等公共数字文化建设惠民项目着力解决了农村和贫困地区文化产品和文化服务供给不足、群众文化生活贫乏等问题,不断提高了农村群众的生活质量和幸福指数。

3 国家文化惠民工程的创新经验

3.1 集中力量办大事，充分发挥制度优势

中央政府运用财政经费保障手段,通过中央预算内拨款和设立专项资金的方式,为一批国家文化惠民工程项目优先安排资金,充分发挥了我国集中力量办大事的制度优势,自上而下,一竿子插到底,不打折扣,有利于缩小地区间的差异,促进基层公共文化事业发展,平衡东中西部之间的财力与事权的关系。正如邓小平指出的,“社会主义同资本主义比较,它的优越性就在于能做到全国一盘棋,集中力量,保证重点”,“发挥社会主义制度能够集中力量办大事的优势”。国家文化惠民工程项目的实施正是我国发挥社会主义制度,集中力量办大事优势的直接体现。

3.2 中央主导，自上而下协同推进

文化惠民工程作为国家主导的重大文化项目,是国家进行文化治理的基本手段,也是中央政府和地方政府的共同任务。中央政府主导文化惠民工程的政策目标制定、全国总体规划、补助资金分配和实施督导检查等各个环节；地方政府则在中央政府的指导下负责政策的具体执行,根据中央规划的相关要求,编制本地区的建设规划和具体方案等。这种中央主导、自上而下协同推进的项目制运作模式有利于统一快速解决文化发展中的突出问题,契合了我国公共文化发展战略,也有利于地方政府打通行业壁垒、推动跨部门合作、统筹协同推进、落实发展目标。

3.3 保障经费，中央小投入撬动地方和社会资本大投入

以工程、项目为载体的经费保障机制,直接从中央财政预算内经费投入,有利于保障地方财政配套资金投入效率,带动地方和社会资本经费投入,形成“小投入” 撬动“大投入” 的局面。文化惠民工程项目是争取财政资金、支持公共文化建设的重要抓手。文化惠民工程的经费保障有四个特点:一是投入方式直接,由中央财政预算内经费投入,地方财政配套资金投入；二是定向投入,中央政府通常设立专项资金；三是投入重点倾斜基层,文化惠民工程经费投入以农村和欠发达地区为重点；四是投入产出见效快,全国性自上而下协调推进项目实施,财政资金的使用效益高,产出效益快。

3.4 实施全国文化惠民工程，统一解决发展中

的突出问题

国家文化惠民工程以中央为主导,其政策目标和工程计划是由党中央、国务院和中央部委联合确定的,政策标准和目标制定需要符合国家发展需要,体现国家意志,并解决重大公共文化发展问题,也便于各级地方政府调动资源自上而下开展大规模的文化建设,确保工程项目有效贯彻和落实。中央制定的政策目标具有很强的宏观性和全局性,主要立足于全国层面来考虑公共文化服务的供求关系。因此,实施全国性的文化惠民工程,有利于统一快速解决公共文化发展中面临的突出矛盾和问题,优化公共文化服务资源配置,引导优质文化资源和公共文化服务向农村倾斜、向贫困地区倾斜、向特殊群体倾斜,实现公共文化设施功能更优化、服务内容更精准、服务效能更显著,促进公共文化事业高质量发展。

注释

①②数据来自北京大学国家现代公共文化研究中心编制的《〈“十三五” 时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要〉落实情况终期评估报告》（2020年11月）。

③数据来自北京大学国家现代公共文化研究中心编制的《十八届三中全会以来我国公共文化服务发展状况评估报告》（2019年12月）。