传统社会国家治理体系中的盐业——基于泰州盐业的微观案例

熊金武

（中国政法大学 商学院，北京 102249）

食盐与人类文明息息相关，关系着人类的兴衰存亡。中国具有五千多年连续的文明，在人类历史上曾创造了辉煌成就。对于盐业资源的有效配置，是理解中国传统文明领先世界的重要解释变量。中国作为一个海陆大国，创造了一套符合国情的盐政治理体系，而盐业因此融入中国文明的方方面面。盐政不仅包括独特的税收体系，也包括了盐的流通体系，管理体系等。所以，盐与中国传统社会治理结构紧密关联，是了解中国传统社会的一把秘钥。厘清 “盐” 不仅可以了解中国传统社会，还可以为构建符合中国国情的国家治理体系提供宝贵的历史经验。泰州是中国传统社会盐政治理体系的重要地区之一，泰州在食盐的产、运、销诸多环节具有完备的先天条件。泰州盐政是中国传统盐政的微观案例。

1 盐的经济属性

在人类的社会经济体系中，食盐的需求与供给颇具独特性。从需求侧而言，人类对食盐的需求是刚性的，这种需求颇具普遍性。古人早在先秦时期就已经明确指出了这种属性。所谓 “十口之家十人食盐，百口之家百人食盐”（《管子·海王》）。同时，食盐也有利于身体健康，《神农本草》记载：“食盐宜脚气，洁齿、坚齿，治一切皮肤诸症。” 基于健康等方面产生的对食盐的需求则具有一定弹性。从供给侧而言，中国盐业资源丰富，制盐技术悠久。最早传说的制盐技术，是4000 年前夙沙氏部族煮海为盐。清同治年间，盐运使乔松年在泰州修建 “盐宗庙”，庙中供奉在主位的即是煮海为盐的夙沙氏[1]。隶属于古泰州的姜堰单塘河、兴化南荡、东台、溱东等十余处史前文化遗址中均发现大量灰坑和数量惊人的史前先民们煮盐的陶鬲碎片[2]，是先民制盐文明的有力证据。传统社会已经出现了稳定的盐业格局。东南沿海地区，可以制作海盐，海盐的生产大体分布在海水能到达的濒海滩涂地区（或于海岸带，或在岛屿），故东南沿海盐场地区是中国东南海疆的重要构成部分。西北地区咸水盐湖密布，西南地区盐矿盐泉丰富，因此盐井很早存在。中国古代出现了针对不同盐业资源的制盐技术。不过，就盐业生产而言，并不是所有地方都能因地制宜生产食盐。中国作为幅员辽阔的人口大国，欲满足人们对大宗食盐的需求，主要依赖于海盐。

基于交易成本而言，食盐运输与储存面临着防止雨淋、受潮、漏撒及杂质混入，防止与带有异味、有色泽和有毒物品相接触等诸多问题。不过，就整体而言，食盐的运输成本并不大，可以实现远距离运输。

显然，食盐独特的产、运、销结构，对优化食盐资源配置提出了更高的要求。对国家而言，食盐关乎国民健康，更关乎国家安全。若民众“常淡食”，国家稳定将受到冲击，经济发展更无从谈起。《管子·轻重甲》 记载：“守圉之国，用盐独甚。” 由此可见，盐政在传统国家治理中占据一席之地。设计出一套符合国情的食盐制度安排，是一国兴衰、繁荣与否的关键。中国文明在工业革命前曾经取得辉煌成就。公元1000年以来，中国GDP在世界总GDP中的比重不断上升，峰值为1600年的34.6%，即使在1820 年也保持在32.3%[3]。中国传统社会的发达必然是 “做对了一些事情”，形成一套系统的制度与文化，方能支撑起连续且规模宏大的文明[4]。这个体系自然就蕴含了以盐为中心的中华文明。

2 大国盐政：有效市场与有为政府

盐的独特性与重要性对如何配置食盐资源提出了更高的要求。在人类历史上曾出现过四类资源配置方式，而盐的配置也是如此。第一类是谁第一个占有谁拥有。这是在产权还尚未明晰时的情景，曾普遍存在于人类的早期文明中。中国文明的兴起，离不开先祖对山西运城附近盐场的占有。第二类是暴力，即个人通过战争等暴力手段获取物资。围绕盐场的斗争在人类历史上普遍存在，《史记·五帝本纪》 记载炎帝与黄帝的战争、黄帝与蚩尤的战争都有盐的影子。

第三类是通过等级，包括行政等级、宗教等级、礼教等手段。《尚书·禹贡》中有青州 “厥贡盐絺” 的记载，说明靠近大海的青州，应按照礼法将盐作为贡品进献给周天子。这就是典型的“依礼法” 配置资源。盐政在濒海地政府也通过财税手段优化食盐资源配置，如征收“山泽之赋” 代表的盐税。政府在国家各盐区，设有盐政管理官员。《周礼·天官·盐人》就记载了盐人掌管盐政。盐政作为国家治理手段，推行最彻底的便是齐国。姜子牙在治理齐国时，就利用齐国山海之利，发挥盐的比较优势，不断改良技术，将盐作为国家治理的重要战略资源。《管子》提出“官山海”、秦朝提出“壹山泽”，就是政府配置盐业的典型案例。

第四类资源配置方式是通过交换的方式。盐民制盐，卖予盐商，盐商贩卖给百姓，这是最基本的市场化配置机制。中国历史上出现过这种“纯市场” 的配置方式，典型案例便是汉朝初年奉行 “无为而治” 的黄老之学，食盐按照市场化配置，而结果导致大量盐商崛起并不断扩张地方势力。中国第一位盐商是春秋时期的猗顿。《史记·货殖列传》 中记载的大商人中，齐国刀闲、山东东郭氏、山西罗氏均依托盐业富甲一方。汉初吴王刘濞，依托吴地漫长的海岸线发展盐业，将泰州等地所产海盐销往各地。盐具有特殊性，非常时期垄断租金。政府若不加干预，很容易出现百姓 “常淡食” 的情况。盐商势力的壮大，民众无法从市场中获取低价食盐，只能淡食。基于现代经济学原理，盐的需求颇具刚性，供给颇具垄断性，于是纯市场配置盐业必然面临垄断问题。对盐业资源的配置，必须要有效市场与有为政府相结合。于是中国古代盐政治理体系便应运而生。

中国古代盐政治理体系的理论集中体现在《管子》《盐铁论》 之中。《管子·海王》 中记载，齐桓公曾问管子是否可以对人、财产等征税以增加国家收入？管子认为仅有 “官山海” 可以实现，具体言之，“海王之国，谨正盐策”。临海地区应发挥区位优势，构建盐政体系，由政府给百姓提供盐，通过涨价取得收入。如果对百姓收税，百姓反对会更大，但是如果通过盐的方法，那么即使政府收入比税收高百倍，百姓也无法避税，更难反抗，达到 “取之于无形，使人不怒” 的效果。这种寓税于价的方式不仅可能增加了政府收入，更是一种降低交易成本的有效市场方式。政府可以通过市场手段，而非单纯行政手段取得财政收入。这极大提高了政府的资源整合能力。显然，相对于纯粹的行政配置资源，“官山海” 代表古人理解并运用市场规律配置资源。这是一种市场化思维。这种制度安排集中体现为中国传统社会市场化不断加深。

在《盐铁论》 中，贤良文学与桑弘羊就盐铁专卖制度进行了讨论。汉武帝时期盐铁专卖是对纯市场配置方式的否定，强调天下盐业由朝廷统一经营管理，禁止私产私营。根据《史记·平准书》 记载，若发现私自制盐，罪犯的左脚趾将被割掉。这一时期的经营主体可视为国营企业。但政府直接提供盐并不能保证盐的品质，出现了与民争利的倾向。由此可见，反对大盐商的垄断并不能用简单的国营方式替代，国家行政垄断并不能有效提供市场所需的诸多产品，也并不能体现出比商人垄断的优越性。所以，盐专卖制度虽然保留，但盐政在历史上体现出越来越多的市场化成分。在产、运、销等环节，从开始政府产供销的全部控制，进而逐步放开，市场发挥了越来越多的作用，出现了盐民、盐商等社会群体。这是对纯行政资源配置的又一种否定。

在千年的历史长河中，政府与市场的边界不断磨合变动，出现持续不断的 “否定之否定” 现象。而这一过程的整体趋势是市场在资源配置中的作用不断扩大，市场成为资源配置的主要方式。在市场不断深化过程中，有效市场与有为政府有机结合，形成了中国独特的资源配置机制。

3 盐业与区域社会

盐政的千年变迁是中国传统国家治理体系变迁的历史写照，而传统国家治理变迁也重构了传统社会。两淮盐业是中国传统盐文化的集中体现。古人说 “天下盐赋，两淮居半”“两淮盐赋甲天下” 均表达了两淮盐业的重要性。两淮盐业以海盐为主，具有成本低、产量大的特点，也具有水运便利的优势。所以，在传统盐政体系中颇具比较优势。在两淮盐业中，泰州具有典型代表性。泰州在古代临海靠江，不仅拥有两淮盐政的主要盐场，而且是食盐运输的主要枢纽。泰州盐业涵盖盐业的全产业链，包含盐商、盐官、盐民等社会群体，最能体现盐政对社会结构的影响。

在盐业治理上，元明清设立两淮盐运使专门负责两淮盐务，职责范围包括 “严察场灶户丁，稽核派销盐引，征收税厘，疏销积盐，兼辖行盐地方该管州县，兼管下河水利，凡盐场火伕，及三江、青山二营暨各委巡备弁兵役，并各处盐义仓谷，俱归钤束经管。” 显然，两淮盐运使已不同于纯粹的行政管理部门，不仅采用行政手段干预资源分配，更为市场配置制盐的全过程提供了基本保障。

盐商群体与盐政变革共兴衰。当政府强化行政手段配置食盐时，盐商备受打压。当政府采用市场化手段配置食盐，具有垄断食盐运销经营特权的盐商随之兴起。拥有食盐专卖权的大盐商可以攫取大量财富，在历史上存有大量明清盐商奢靡、挥霍无度的历史记载。当然，仓廪实而知礼节，盐业集聚的大量财富也吸引了徽州、山西等地商人到来落户泰州，也带动了泰州文化繁荣。

不过，后人不知道的是大盐商的悲哀。政府摊派等各种苛捐杂税将盐商逼上绝路。广州十三行伍秉鉴 “宁为一条狗，莫为行商首” 的感慨，对盐商而言也是感同身受。政府与市场缺乏明确的边界，必然导致资源配置效率下降。盐商无法在政府行政垄断中获得真正的发展。行政垄断盐业销售留有巨大的套利空间，导致私盐盛行。唐末黄巢和王仙芝、明末张士诚就与私盐有关。中小商贩是市场经济的活力所在，但在政府行政垄断盐业销售中却不能自由发展。

1840年后，中国GDP在世界总GDP中的比重出现断崖式下跌，这被经济史学界称为东西方的大分流。为何近代中国落后于西方呢？盐政上可见一斑，根本问题是在传统社会并没有构建真正的市场经济体系。如果停留在行政垄断，不但不能激发百姓的积极性，还会带来走私与贪污问题。市场化需要法治而非人治，需要现代财税体系而非摊派，需要现代法人体系而非简单的无限责任。张謇等仁人志士都曾在泰州等地展开盐政改革。随着盐业垄断被打破，传统盐商的衰落事成必然。1949 年后，随着我国进入计划经济时期，传统盐政便不复存在。

现在中国GDP 占世界的比重已经恢复到了17% 左右，构建符合中国国情的盐政体系依然可以从历史上获得很多启示。2014 年工信部确认2016 年取消食盐专营，放开盐产品价格。这意味着结束了千年的盐专卖，让市场在盐资源配置中发挥更根本的作用，也是中国历史上食盐资源配置市场化深入的体现。