农业水利工程面临的问题及对策探析

李笑波

(辽宁省朝阳县水务局，辽宁 朝阳 122000)

0 引 言

近年来，水资源短缺、用水效率低、地下水超采、城市供水紧张等问题对中国经济发展的制约越来越明显，尤其是农业灌溉用水逐渐引起人们的关注[1]。据统计，中国以全球9%的可耕地和6%的水资源供养了21%的人口，而取得这样的成就离不开调水工程、灌溉设施、水库、大坝等水利工程。截止目前，中国拥有世界上最大的南水北调工程、最大的三峡水利发电工程、最多的水利发电项目和大坝数量，这些水利工程为推动区域发展、保障粮食安全发挥着巨大作用，其综合效益显著。然而，高昂的成本为取得巨大收益的前提，生态环境受水利建设的影响显著，如人口的大量迁移、河流及土壤的侵蚀、生态系统退化等。2011年，我国政府重申了水利基础设施升级的重要地位，这次水利工作会议也是1949年以来的最高规格。我国计划用4万亿投资建设农村水利，通过农田水利建设完善农村基础设施，充分利用河湖资源构建能够免受干旱、洪水威胁的水利系统。

现有研究大多侧重于具体项目对生态环境的影响分析，而全面回顾水利发展进程、系统调查面临的挑战、问题以及取得的成果研究还鲜有报道。通过探析水利建设面临的问题及其成果，可为水利发展规划和建设投资提供科学指导，为工程实践提供宝贵经验。文章以水利发展概况和水资源现状为基础，分析了生态环境、经济社会与水利建设之间的作用关系，在此基础上明确了水利发展所面临的挑战，为优化水利发展模式提出行之有效的对策建议[2]。

1 农业水利工程现状

1.1 发展进程

长期以来，我国坚持以节水理念为主导发展农业水利工程。1949年后，中国大规模建设中小型水坝，并快速扩张灌溉土地，水利作为农业生产的命脉得以迅速发展；1980-2000年，水利工程作为支持维护经济增长的重要基础，该时段引水工程和大型水坝不断增多，进一步扩大了灌区面积，水利发电和水库蓄水能力明显提升。虽然，水利工程占基建总投资的比例有所下降，但工程投资额提高了5.6倍；2000年以后，中国引水工程、水力发电、水库库容及大型水坝不断增加，由于农业灌溉实施节水措施、城市部门水资源争夺等减少了灌溉用水，农业灌溉增幅有所下降，2005-2010年水利建设占基建总投资约2%。

从管理的角度上，2000年以前中国以“强硬”的水利政策为主，将该时段按照不同的侧重点划分为3个时期。1950-1957年，中国以保障社会生活及恢复经济生产为主要任务，水利建设任务以减轻洪涝灾害、疏通河道、抢修河堤为主；1958-1980年，以水资源的综合平衡利用和加强防灾保护为主要特征，此时期洪涝灾害频发，人们重点关注防洪问题；1981-2000年，开放政策与经济改革推动了经济社会的发展，全面支持国民经济发展逐渐成为水利建设的重心，人们开始关注水污染控制、水资源保护、各部门用水分配等问题。

2001-2020年，中国逐渐开始向“温和”水利政策的转变，“温和”方式强调用水效率提升、水资源管理的体制和经济措施，其中日趋严重的水体污染和水资源短缺为驱动该转变的关键。另外，水利管理者深刻总结了1998年特大洪水的经验教训，此时生态系统的重要功能逐渐引起人们的关注。通过实行有效的经济措施抑制用水需求，如提高水价等取得较好的效果，并且水权、水市场、协调人与自然的关系等也引起广泛的讨论。该时段颁布了水法、防洪法、水污染防治法、水土保持法等许多与水有关的法律法规，虽然“温和”的水利政策得到一定的推广，但受各种条件限制执行时存在诸多问题，农业水利建设现已无法满足经济发展实际需求。

1.2 面临的问题

水是生产之要、生态之基、生命之源，实现水资源可持续利用、增强水利支撑能力以及加快水利发展是促进经济发展和农业现代化的重要方法。其中，科学的管理体系、生产技术、网络信息为现代农业广泛应用的方法，通过绿色、有机、生态等农业生产方式实现水土资源的可持续利用及区域生态的良性循环[3,4]。因此，将农业发展成良好的生态系统，可以有效解决工农业生产受水资源短缺制约的问题。

1.2.1 干旱严重

调查显示，中国2000年的粮食生产率(0.031)、灾害率(0.050)、干旱率(0.118)、受灾害人口率(0.058)，2000-2010年干旱灾害占自然灾害52%。由于干旱灾害造成的粮食损失达到271亿kg，这与国家粮食近一年的定量相当。据统计，2010年以来辽宁省无有效降水天数达到130d，其中受旱冬小麦达到214.5×104hm2，有20万家畜、48万人面临着暂时饮水困难的问题。其中，铁岭、阜新等辽西地区发生严重干旱，因干旱导致地面开裂坍塌、面粉厂被迫停产、食品价格上涨等问题突出。

1.2.2 水灾严重

强降雨为造成中国洪涝灾害的主要原因，其存在危害性大、难以预测、季节性强、区域明显、成灾较快、易于突发、发生频繁、分布范围广等特点。2009-2018年，洪涝灾害对辽宁地区造成直接经济损失754.23亿元，农作物受灾面积248.18万hm2，房屋倒塌6.42万间，累计造成1300余万人受灾，成灾面积156.44万hm2。受社会经济、地理环境和气候因素的影响，区域降水呈现出的特点为：降雨量时空分布极不均衡，辽东地区降雨偏多而西部地区较少，降雨多集中于7月、8月，其他月份较少；由于台风作用和副高加强北移，大多在24h内完成超标准暴雨降水，这进一步加大了洪涝灾害的危险程度。

1.2.3 农业水利建设

近年来，中国对农业水利设施、灌区节水改造、农村饮水安全、水库除险加固等工程的建设步伐不断加快[5]。虽然区域供水能力明显提升，但工程建设及运行管理时仍存在许多问题。调查显示，中国仍有7100万hm2耕地缺少相应的灌溉设施或灌水条件，现阶段有效灌溉区仅占总耕地42%，农田水利支撑区域发展的能力不足并且农业用水效率低下。由于运行年限长、资金投入少、建设标准低等因素，加之年久失修、维修管理不善等，使得大多数农业水利工程功能下降，难以保证农业用水需求。所以，农田水利仍面临着负担重、农业效益低、基础设施条件差及严重缺水的问题。

2 农业水利发展主要对策

水利被认为是保障农业生产的基础，加快农业水利建设是建设小康社会、提高农民生活水平及推动农业现代化发展的根本途径，具体如下：

2.1 明确主体责任

加快农田水利建设明确工程整体效益，在水利工程建设中确保各级政府主体的主导地位，把水利工作摆在突出位置以及将水利建设上升为政府行为，从而保证功能效益的充分发挥[6]。

2.2 加大工程投资

为保证水利事业的快速发展应建立完善的农田水利投入机制，相关部门要持续加大水利建设投资力度。

2.3 加强管理与人才队伍建设

考虑当地水利建设情况引入新技术、新方法，通过创新机制、完善组织机构、产权改革等促进现代农业和经济的发展。

2.4 农业节水与水利建设结合

通过加快灌区节水改造、加强中小河流管理以及水资源保护，逐步转变农业用水效率低下的局面，以保护水资源、改善与恢复生态环境为目标建设高标准防洪排涝体系，切实保证区域防洪安全。

2.5 升级改造受损和老化的水利设施

通过升级或修复现有水利设施能够显著提升农业用水效率。虽然已建设实施了许多除险加固、节水改造等功能，仍有部分水利设施处于老化、失修状态，较新建设施修复现有设施具有更高的经济可行性[8]。另外，地方经济、农业发展可从水利工程建设中受益，且农业水利属于一项政绩工程，所以工程建设资金可以考虑政府的投资，这也是成功申报农业水利项目的关键所在。

3 结 论

经济的发展和人民生活水平的提升对农业水利建设提出了更高的要求，农业水利设施现已无法满足农业现代化发展的实际需求。对此，文章全面探析了现阶段农业水利建设存在的问题，并提出加快农田水利建设已成为建设小康社会、提高农民生活水平、保障粮食安全的根本途径。随着经济的发展，水资源保护和生态环境对维持经济发展的重要地位日趋突出，转变农田水利发展模式对实现人与自然和谐相处、改善区域输水条件、提高农业用水效率、降低农业生产成本极为关键，农业水利建设模式的转变为未来水利事业发展的必然选择。