乡村法律顾问制度的功能、问题与完善

孙伟峰，古钰钦

乡村法律顾问制度的功能、问题与完善

孙伟峰1，古钰钦2

（1.福建农林大学 农村法治研究中心，福建 福州 350002；2. 达州市中级人民法院，四川 达州 635000）

乡村法律顾问制度是健全基层公共法律服务体系的突破口，对于推进我国乡村社会治理具有重要意义。以福建省闽侯县为样本进行考察，乡村法律顾问在实践中存在供给失衡等问题。完善我国乡村法律顾问制度应从舆论宣传、队伍建设、资金投入、机制创新、监督考评等方面着手，多策并举。

乡村法律顾问；公共法律服务；乡村治理

法治是实施国家乡村振兴战略的重要保障。习近平总书记指出，要把全面推进依法治国的工作重点放在基层[1]。乡村法治的关键在于健全基层公共法律服务体系，引导村民运用法治思维解决实际问题。乡村法律顾问制度是健全基层公共法律服务体系的突破口，旨在夯实全面依法治国的根基，创新基层社会治理，增强人民群众的法治获得感。既有研究表明，学界侧重基层公共法律服务体系的宏大叙事，而以地方样本剖析制度运行中的实践问题则较为匮乏。本文以福建省闽侯县乡村法律顾问的实践为例，针对问题提出制度完善的策略，以期对乡村社会治理的完善有所启发。

一、乡村法律顾问制度的功能

目前，我国正处于社会经济全面发展的新时代，社会经济发展上了新台阶，但各种社会矛盾也日益增多。为了更好地服务群众，福建省闽侯县司法局按照省市部署积极推进“一村（社区）一法律顾问”工作，将普法工作向基层下沉，政策向基层倾斜，力量向基层集中，更好地引导群众按照法律规定的途径诉求利益，取得了良好的社会效果。

（一）为保障群众合法权益开辟新途径

随着新型纠纷不断涌现，法律救济成为农民维权的要求[2]。法律顾问通过深入村（社区）开展法律咨询，现场解答群众日常工作和生活中特别是在村务管理、权能改革、矛盾纠纷化解等方面遇到的法律问题，为群众提供暖心的法律援助，满足群众基本的法律服务需求，逐步引导农民运用法治思维解决纠纷，切实增强人民群众的法治获得感。例如，某村民张某驾驶无证无牌电动三轮车与运送洋里乡自来水升级工程项目模板的货车相撞，张某当场死亡，交警部门鉴定张某对事故负全部责任，经村法律顾问居中调解，最终施工方愿意支付张某家属3万元慰问金。这种依法、理性解决矛盾纠纷的做法，深受群众欢迎。

（二）为创新基层社会治理融入新方式、注入新活力

律师受聘担任村（社区）法律顾问，开展法律咨询、法制宣传工作，增强广大基层干部和群众的法律意识，促进基层群众自治组织将法治思维和法治方式融入村（社区）内部公共事务管理的各个方面，推进基层群众自治管理，实现民主决策、村务公开、群众监督，保障各项工作健康发展。例如：某工程公司的工人赵某在非工作时间私自到施工水库，不慎溺亡。白沙司法所多次派人与村法律顾问合作，同死者家属、施工方等商讨调解事宜。法律顾问采取分开调解的方式，与死者家属分析赔偿标准，与某工程公司分析案情。顾问律师经过多次耐心调解，最终促成双方签署调解协议，死者家属同意施工方一次性赔偿26万元，施工方当场支付赔偿款，双方均很满意。这种律师受聘担任基层法律顾问、开展法律服务的做法，为创新基层社会治理融入了新方式、注入了新活力。

（三）为构建公共法律服务体系奠定坚实基础

构建公共法律服务体系是一项庞大的系统工程。实证调研发现，乡村法律服务的供给不足，乡村地区大量纠纷急需专业的法律服务[3]。开展“一村（社区）一法律顾问”制度是构建公共法律服务体系的重要组成部分，健全制度运行的内外部保障，将为构建公共法律服务体系奠定良好的基础。福建省闽侯县开展“一村（社区）一法律顾问”工作以来，实现了各村法律顾问全覆盖，各村都建立了以律师为群主的微信群，公共法律服务体系逐步完善。

（四）为维护社会和谐稳定提供新的机制

乡村法律顾问通过开展普法宣传和矛盾纠纷化解工作，引导群众依法反映利益诉求，实现小事不激化不出村（社区）、矛盾自己解决不上交，促进了社会的和谐稳定。2020年3月，在竹岐乡榕东村一村民家中安装吊顶的林某突然倒地，经抢救无效死亡。在无法确定死亡原因的情况下，房东、工人、建材公司三方对责任承担及赔偿数额存在较大分歧。经过竹岐乡司法所和村顾问律师长达半个月的多次调解，村法律顾问分析了各方可能承担的责任和赔偿数额，最终建材公司愿意一次性赔偿死者家属20万元，调解成功，村法律顾问在其中发挥了很大作用，其以法律分析为基础进行调解，大大降低了调解难度。该案的妥善处理，对于维护当地的社会安定稳定具有积极意义。

（五）为实施乡村振兴战略提供新支撑

各地在实施乡村振兴战略过程中会遇到许多困难与问题，需要法律、法规为其保驾护航。为响应国家乡村振兴战略，闽侯县大力提倡乡村振兴。开展乡村法律顾问工作，对破解闽侯县农村发展难题大有裨益。具体说来，这项工作有利于通过法律途径破解制约“三农”工作的难题，有利于村民通过法律手段维护权益，为实施乡村振兴战略提供有力的法治支撑。闽侯县法律顾问多次组织开展普法宣传和讲座，重点宣讲环境保护法和合同法，树立了群众的环境保护意识，这对构建生态宜居的美丽乡村有着重要的作用。同时，合同法的宣讲能够降低群众对外交易风险成本，鼓励村民从事农产品市场交易，进一步提高村民收入。

二、乡村法律顾问制度存在的问题

2016年，福建省闽侯县政府下发了《闽侯县人民政府关于印发加快推进一村（社区）一法律顾问工作实施意见的通知》（以下简称《通知》），以政府购买服务形式，把法律顾问经费纳入财政预算。闽侯县“一村（社区）一法律顾问”工作自2016年4月开始谋划启动，2018年开始全面展开。截至目前，全县292个行政村（社区）均已签订《福州市闽侯县律师进社区法律服务协议书》，实现了“一村（社区）一法律顾问”全覆盖，每个村都建立了微信群，法律顾问律师为群主，可以直接在群里对村委或者村民提出的有关问题进行答疑解惑。目前，全县有16家律师事务所29名律师参与“一村（社区）一法律顾问”工作。

闽侯县“一村（社区）一法律顾问”工作开展以来取得了一定的成效，但因为尚在起步发展阶段，也存在一些不容忽视的问题与不足。

1. 宣传工作在广度和深度上有待加强

“一村（社区）一法律顾问”这项惠民工作在群众中知晓率有待提高。由于各基层司法所、村（社区）宣传方式较单一，主要通过悬挂标语等形式开展宣传工作，该项工作的宣传推广力度显得不够。另外，律师进村开展工作只有一张联系卡，这张卡平常放在村办公室一角，不易于村民知晓，村民不知道有事可以找本村律师答疑解惑。所以，如果律师不能认真履行有关协议约定，“一村（社区）一法律顾问”工作就很难做实做好。

2. 法律顾问供给明显不均衡，其责任心有待提高

全县参与乡村法律顾问的律师只有29名（有些律师还是挂名），平均每个律师负责11个村。某律师事务所，全所只有3名律师，却负责5个乡镇总计89个村的法律顾问工作，加上该所固有的其他众多工作，客观上造成工作顾此失彼，难以把顾问工作落实到位。很多律师参与顾问律师工作的初衷在于通过这个平台拿案源，并轻松多拿补贴。乡村法律顾问工作在初级阶段对顾问律师要求不高、内容不多，加上群众知晓率不高，一个律师同时兼任十几个甚至二十几个村的法律顾问，拿的补贴多，工作又不费心。但随着“一村（社区）一法律顾问”工作不断推进，群众知晓率不断提高，顾问律师工作量越来越多，要求也越来越高，要做实做好这项民生民心工程，更好地服务乡镇，服务村民，一些顾问律师的责任心有待提高。

3. 顾问律师工作经费不高，其工作积极性不能被有效调动

随着“一村（社区）一法律顾问”工作的深入推进，顾问律师担负的法律服务内容和工作量越来越多，工作质量要求越来越高，其收入与付出不成正比，跟其他律师的收入相比，落差很大，比如在政府购买的服务中有一项费用是值班律师一天收入500元，而“一村（社区）一法律顾问”律师一个村每个月才250元。另外，距离县城比较远的乡镇，律师往返一趟耗费时间多，交通费用支出也多，这客观上也影响了顾问律师工作的积极性。

4. 法律顾问工作与村（居）民的实际需求存在落差

随着农村社会经济的发展，在乡村建设、农村城市化改革、供给侧改革、权能改革等过程中会出现各种各样的问题，而部分律师对现阶段农村具体政策和农村实际情况了解不够，法律顾问的水平参差不齐，与村（居）民的实际需求存在一定差距。

5. 对顾问律师监管不力，律师弄虚作假现象常有发生

具体表现有二：律师在履行协议过程中存在弄虚作假现象。如果一个律师按照每月每个村（居）必须进村入户一天计算，每月至少有10天以上要在村里。在实际工作中，为了应对检查，弄虚作假现象就时有发生。如编写假的工作台账、工作记录等。二是执行协议监管难。按照《通知》文件精神，顾问律师均由各乡镇自行聘请，司法局会同司法所负责执行监管，这样就使得聘请与监管相脱节，协议约定的解聘等事项就难以执行。

三、乡村法律顾问制度的完善

乡村法律顾问制度对于基层社会治理和乡村振兴意义重大。针对实践中存在的普遍问题，应从舆论宣传、队伍建设、资金投入、机制创新、监督考评等方面着手完善我国乡村法律顾问制度。

（一）加强舆论宣传，提高顾问工作的知晓率

首先，要充分利用媒体做好宣传工作。政府要通过广播电视、报刊、网络、微信公众号等，广泛宣传乡村法律顾问工作，努力让“一村（社区）一法律顾问”工作家喻户晓；还要进一步丰富宣传方式，利用法治公园、法制宣传栏等公开包村律师电话号码，广而告之，让更多群众知晓有法律问题可以找包村顾问律师答疑解惑。其次，要发挥典型示范作用。各基层司法所应认真总结示范点建设中好的经验、好的做法，形成可供学习借鉴的典型经验，努力营造学习先进、勇创示范、争当先锋、你追我赶的良好氛围。再次，要做好律师名片宣传工作。律师可担任村（社区）法律顾问微信群群主，邀请村两委干部、人民调解员、群众代表等入群，通过他们更好地宣传律师名片，告知群众律师下村的时间及培训时间。群众有法律问题可以通过微信询问或者电话咨询，方便群众更快捷地得到法律服务。

（二）重视队伍建设，合理配置法律顾问

首先，要健全法律顾问的遴选机制。成立由法律实务专家、理论专家组成的遴选委员会，向社会公开村顾问律师的选拔信息，科学设置遴选条件，采取量化评分的方式考核顾问律师。要优先聘请那些精力充沛、工作积极性高、认真履职、有公益情怀、有责任担当的律师，并形成良性循环的遴选机制。同时，要建立顾问律师的服务人（次）储备数据库。对不认真履行合同要求、工作不到位、敷衍塞责的律师要及时辞退和更换。其次，要建立有效的培训制度。由司法局每年邀请相关课题专家学者对法律顾问进行培训，让法律顾问既熟悉基层政策，又了解村规民俗，从而改进工作方法，提高工作成效。再次，要合理配置法律顾问。公开律师担任村法律顾问的情况，设置同一法律顾问服务不同村的上限，每个律师最多只能服务8个村；可以将人数少、距离近的“空壳”村作为一个服务单元，提高服务质效。

（三）加大资金投入，建立有效激励机制

一方面，要加大财政资金投入，有人提出，建立乡村振兴项目法律服务的集中委托采购制度[4]，这不失为一个好的建议，考虑到前面所述多种因素，乡村法律顾问的经费应适当提高，以调动顾问律师的工作积极性，保障乡村法律顾问工作持续有效健康发展，从而更好地做实做好乡村法律顾问这项工作；另一方面，要建立有效激励机制，对服务到位、成效明显、群众认可度高的乡村法律顾问，给予适当的物质和精神上的奖励，以此带动其他法律顾问的积极性，在区域内产生示范效应，推进工作迈向更高层次，反之，对不认真履行合同的律师，根据实际情况扣减相应的服务费。

（四）创新工作机制，提高群众的法治获得感

首先，要制定科学的方案。法治的生命力在于实施[5]。各乡村要因地制宜实施“一村一策”，根据各自的具体情况和纠纷类型，创造性地开展工作，制定别具特色的服务方案。其次，要创新服务方式。例如，律师可采用“集中服务”“坐诊式服务”等方式，让有法律服务需求的村民统一到村委会接受咨询服务。再次，要做好必要的说明与提示工作。法律顾问在接受法律咨询时，对一些比较复杂的问题，应当做好风险提示，必要时应以书面材料提示，并由村民签字认可，避免衍生新的矛盾纠纷。

（五）健全考评监督机制，充分释放制度效能

首先，要健全科学的考评机制。建立科学的考评指标体系，细化考评标准，量化考评指标，对法律顾问工作进行严格考核。“金杯银杯不如群众的口碑”，要把群众认可作为此项工作考评的一项主要参考依据。考核部门要通过实地走访群众，把群众的评价作为考核法律顾问工作的一项参考依据，形成责任清单，推动乡村法律顾问按照协议履行义务。其次，要合理监督法律顾问的工作。要把乡村法律顾问工作纳入对乡镇政府依法治理工作的监督考评中，以引起乡镇一把手的重视。再次，要加强对律师工作的监督指导。县级司法局会同各基层司法所要不定期检查法律顾问的工作情况，对那些服务不到位且群众意见较大的律师，建议乡镇、村不再续聘。乡镇对部分确实履行协议不认真、工作落实不到位、群众反映较差的律师应及时予以更换，从律师库中择优选聘。最后，要公开考评、监督和检查结果。考评、监督和检查的结果应向社会公布，并通报律师所在的事务所和当地司法局。

乡村法律顾问制度是完善城乡公共法律服务体系的一项重要举措，是推进基层社会治理的“稳压器”，它在普法宣传、基层矛盾化解、城乡一体化建设、农村权能改革、征地拆迁补偿、乡村换届选举等方面发挥着重要作用。针对乡村法律顾问实践中的问题予以改革，能有效地满足人民群众日益增长的法律服务需求，实现为民普惠的目标。乡村法律顾问工作不断深入基层，并在实践中加以改进和完善，将有效推动乡村的各项建设，助力法治中国建设，推进国家乡村振兴战略。

[1] 习近平．加快建设社会主义法治国家[J]．求是，2015(1)：3–8．

[2] 廖金龙．农村法治路径设计需处理好三对关系[J]．人民论坛，2020(15)：222–223．

[3] 温晓燕，李涛．法治乡村视野下的乡村法律顾问制度研究[J]．陇东学院学报，2020(4)：90–94．

[4] 裴建军．以法律保驾护航乡村振兴[N]．山西日报，2020-02-10(11)．

[5] 杨凯．加强农村法治建设助推乡村振兴[N]．湖北日报，2020-05-04(5)．

D920.0

A

1006–5261(2021)03–0039–05

2020-12-06

国家社科基金一般项目（18BFX065）；福建农林大学本科教育教学改革研究一般项目（111418206）

孙伟峰（1984― ），男，河北邢台人，讲师，硕士生导师，博士。

〔责任编辑 叶厚隽〕