论新修订的《中华人民共和国档案法》中档案馆的法律责任

王芳

新《档案法》规定了档案管理中的违法行为及其法律责任，从现行《档案法》第十二条、第十三条可看出，档案违法行为主体是多种的，除了档案馆外，还有图书馆、博物馆、纪念馆、国家规定应形成档案的有关组织、社会服务机构、非国有企业等单位和个人。在这些主体中，档案馆在档案管理中起着重要作用，特别是中央和地方各级档案馆，承担着集中保存、管理档案的任务，各级档案馆能否依法管档，为社会利用档案资源提供优质服务，对《档案法》的有效实施和国家治理能力现代化水平的提高有重要的作用。

新《档案法》有关档案馆的条文，通过对档案馆的权利、義务设定，规范了档案馆的行为，使档案馆的运行、服务有了明确的法律依据。根据法学理论，不正当地行使权利，不履行义务，应当承担法律责任。《档案法》“法律责任”一章虽包含了档案馆违法的法律责任，但其中所涉违法行为明显少于前面章节所设定的权利和义务，致使某些档案违法行为承担法律责任的缺失。因此，有必要对档案馆的权利、义务及其承担责任进行梳理和理论上的分析，为档案馆的法律责任的完善及新《档案法实施办法》中法律责任的规定提供思考。

一、档案馆的权利和义务

有学者认为，《档案法》明确提及“档案馆”的有25条，占全部条文的47%，并对每条的规范属性进行逐一分析。[1]笔者以为这种统计尚不精确。原因在于：第16条规定的是撤并单位移交档案的义务;第22条第1款是档案所有者的义务、档案主管部门对不能妥善保管档案的处置权;第22条第2款是档案所有者的义务;第29条是单位或个人特定情形下利用档案馆未开放档案的权利;第34条是鼓励档案馆开发利用馆藏档案进行爱国主义教育等的规定，是鼓励性的并非授权性规定，原因在于，授权性的规范同鼓励性的规范确定性程度不同;第42条是档案主管部门对档案馆等单位和组织检查的权利;第45条是档案主管部门责令档案馆等单位和组织限期整改、消除档案安全隐患的义务;第49条第1款是利用档案馆的档案有三种情形的法律责任，这些条文规范的对象并不是档案馆。张良波将这些认为是涉及“档案馆”的法律条款是没有问题的，但根据档案馆对规范对象的权利或义务需要配合，应当履行的义务来认定规范属性则有所不当。

笔者认为，有关档案馆的权利和义务的条文有18条，占全部条文总数的34%。从档案馆权利和义务的角度分析这些条文，可分为既规定权利也规定义务的条文、只规定权利的条文和只规定义务的条文三种。

1.既规定权利也规定义务的条文。如第15条第1款，档案馆不得拒绝接收机关、团体、企事业单位和其他组织定期移交的档案，是义务性规定;第2款，涉及政府信息公开事项的档案，档案馆按照档案利用规定办理，是授权性规范;第40条，档案馆负责档案数字资源的收集、保存和提供利用，既是权利也是义务。

2.规定档案馆权利的条文。第17条、第30条，档案馆对馆藏档案开放审核的权利;第32条第1款，档案馆根据授权公布档案的权利;第39条第3款，档案馆对重要电子档案备份异地保管的权利。

3.只规定义务的条文。此条文可分为两类：

其一，从义务的对象来看，一类是对档案来源方的义务，主要有第15条第1款。一类是对档案利用者的义务，主要有第27条，档案馆按期向社会开放档案的义务;第28条，档案馆定期公布开放档案目录的义务、按规定开放利用的义务;第31条，档案馆为移交、捐献、寄存档案的单位和个人优先利用其档案予以支持、提供便利的义务。

其二，档案馆的义务，属于行政法意义上的行为。第18条第2款，第19条第1款、第2款，档案管理中的义务;第22条第3款，是国家档案馆奖励捐献重要、珍贵档案的义务;第24条第1款，委托档案服务时的义务，第30条，档案馆对馆藏档案开放审核的义务;第32条第2款是档案馆公布档案时的义务;第33条第1款，是档案馆为国家机关立法和开展有关问题研究提供支持和便利的义务;第33条第2款，是档案馆整理研究档案、编辑出版档案材料的义务;第33条第3款，是档案研究人员整理档案时的义务;第35条第2款，是档案馆档案信息化建设的义务和保障档案信息安全的义务;第38条，是档案馆对已经数字化的档案原件妥善保管的义务;第39条第2款，是档案馆对接收的电子档案检测的义务;第40条，是有条件的档案馆建设数字档案馆的义务;第44条，是档案馆发现存在档案安全隐患后，消除隐患的义务，向档案主管部门报告档案损毁、信息泄露的义务。

二、档案馆的法律责任

法律责任是指因违反了法定义务或契约义务，或不当行使法律权利、权力所产生的，由行为人承担的不利后果。从理论上讲，《档案法》所规定的各类主体权利及其义务，法律责任应当覆盖到档案管理中所有主体不正当行使权以及各主体违反档案法义务。但是，在我国现有法律体系中，法律责任的设定主要是以违反义务为重点。

法律责任的设立需要以法律义务的设定为前提。“建立法律责任与义务性条款的对应关系，法律罚则中的法律责任条款应当与法律条文中的义务性条款完全对应起来，不能出现义务性条款与法律责任的脱节现象”。[2]以此来考察《档案法》中档案馆的义务和违反法定义务的法律责任一一对应情形，为明晰起见，特列表如下：

可以看出，《档案法》规定的档案馆的许多义务，并没有规定相应的法律责任。也就是说，在有关义务的条款中，以“必须”“应当”“禁止”“不得”“有……的义务”等用语规范的行为，在违反时，《档案法》“法律责任”章节中并没有直接对应的责任规定。如第22条第3款，国家档案馆对于向国家捐献重要、珍贵档案的，应当按照国家规定给予奖励。如果国家不履行奖励的法定义务，《档案法》并没有规定其相应责任。值得注意的是，下表所列有些条文的义务行为，虽然没有相应的法律责任规定，但对严重违反此义务导致危害结果的，有法律责任的规定。如第19条，其中的义务行为是应当“按照国家有关规定配置适宜档案保存的库房和必要的设施、设备，确保档案的安全”，如果不这样做，并没有相应的法律责任规定，但是如果设施、设备不能保证档案安全，致使国家档案丢失的，第48条第1款规定了档案馆直接负责的主管人员和其他责任人员的行政处分。

三、法律责任的完善

构建档案馆法律责任的确应当以《档案法》规定的义务条款为依据。《档案法》规定了档案馆接收档案、收集档案、档案开放利用、档案管理、档案开发、档案整理、档案信息化建设、档案监督等过程中的义务，但违反这些义务，《档案法》并没有一一规定其法律责任。

新《档案法》“法律责任”一章，对档案违法行为的处罚有第48条、第49条、第50条、第51条等4条。就整部《档案法》而言，档案馆更多的义务，如果不履行，这4条中并没有规定相对应的法律责任。从法律规范的逻辑结构来看，并未形成一个完整的法律规范。所以，通过完善法律责任条文或设定援引性的法律规范与其他法律法规相衔接还是有必要的。

其一，《档案法》第48条以列举式的立法方式用10款规定了单位和个人档案违法的行为。就这10款来说，档案馆在收集、整理、管理、利用档案中都有可能发生。但是，在前文所列举的档案馆的义务并没有列举。笔者建议，在第48条列举的10种方式之后加上诸如“其他不遵守本法规定的违法行为”类的兜底性条款。这样，对单位和个人不履行义务，不正当地行使权利的行为追究法律责任就有了明确的法律规定。

其二，在第48条加上兜底性的条款，可以使《档案法》规定档案馆违法行为有了追究的可能。但第48条仅仅规定了行政处分。对于档案违法行为，可以有行政责任、民事责任、刑事责任等责任形式。《档案法》第51条规定了刑事责任和民事责任，是有“违反本法规定”的限制。有关档案的规制，《档案法》是整体上全面规制，但在其他法律中还有诸如会计档案、工商管理档案等规定，这是一般法和特别法的关系。为明确起见，可单独加1条：对于本法的档案违法行为，其他法律有规定的，依其规定。

其三，档案馆作为单位违法时，行政处罚是《档案法》第49条规定的有48条第三项、第五项违法行为之一的，由档案主管部门给予警告、没收违法所得，并对档案馆处以一万元以上十万元以下的罚款。此处对档案馆的主管人员和责任人员，是否还可以罚款，《档案法》并没有规定。《会计法》对 “伪造、变造会计凭证、会计账簿，编制虚假财务会计报告”不构成犯罪的，除了对单位罚款外，还可以对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以罚款。可见，对于涂改、伪造档案这一违法行为的法律责任，《会计法》比《档案法》更严格具体。为保证档案安全，笔者建议借鉴《会计法》，对档案馆严重违法行为，在对单位处以罚款的同时，对档案馆主管人员和直接责任人员同时处以罚款。

其四，档案馆严重违法时，对其直接责任人员剥夺其在一定期限内从事档案有关活动的权利。《会计法》中伪造、变造会计账簿、会计凭证等尚未构成犯罪的，对单位、主管人员、直接责任人员除了罚款外，属于国家工作人员的，还要予以行政处分，其中会计人员，在五年之内不能从事会计工作。如果会计人员，因会计违法行为而受到刑事处罚的，财政部2018年《会计人员管理办法》规定：“单位不得任用（聘用）其从事会计工作。”这样规定，可以从源头有效地阻止违法犯罪行为。《档案法》可借鉴《会计法》，如果档案馆有严重违法行为时，禁止负有直接责任的档案馆工作人员在三年或五年内从事档案工作。当然，考虑到伪造、变造不同的档案造成的危害结果也不同，慎重起见，可根据比例原则，只禁止在一定期限内从事涉密档案的管理工作。

參考文献：

[1]张良波.新修订《档案法》视角下档案馆法定职责界定[J].山东档案，2021（03）.

[2]汤唯，毕可志. 地方立法的民主化与科学化构想[M]. 北京：北京大学出版社，2002：356

作者单位：海南大学档案馆