数据权及其权利体系的解构与规范——对《深圳经济特区数据条例（征求意见稿）》的考察*

秦 顺，邢文明

1 呼唤数据权利时代的到来

在“5G+AICDE”[1]环境与预期下，数据资源逐步固定为一种新型生产要素，数据经济、数据权利时代正在到来。2014 年至今“大数据”连续6年写入国务院政府工作报告；实施国家大数据战略、推进数据资源开放共享和加快建设数字中国等战略亦稳步推进。2020年3月颁布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》(以下简称《构建要素市场意见》)提出将数据作为一种与土地、劳动力、资本和技术等其他生产要素并驾齐驱的新型生产要素，应加快培育数据要素市场。2020年5月发布的《2020年国务院政府工作报告》指出要“培育技术和数据市场，激活各类要素潜能”[2-3]。在数据科学时代，数据权及其权利体系的构建已成为国际惯例，欧盟《通用数据保护条例》(GDPR)[4]、英国《数据保护法案》[5]和德国《联邦数据保护法》[6]等在确定数据权属与数据权利内容等方面都在探索；2019年8月发布的《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》[7](以下简称《建设示范区意见》)更提出要“探索完善数据产权”。学者围绕数据财产权成立的权利客体基础及其保护[8-9]、数据控制与可携权的法律规范与实现方式[10]、大数据视角下数据权的权属分析与体系建构[11-12]、数据要素市场化配置的学界回应与思考[1，13-15]等方面展开研究，形成了以“新型人格权说”“知识产权说”“商业秘密说”“数据财产权说”等为引领的数据权利学说。理论与实践相辅相成的螺旋式发展，使明晰数据权及其权利体系成为现阶段的迫切任务，厘清这一问题有助于积极拥抱数据权利时代的到来。

数据权利保障及数据管理与共享工作的有序开展，对加快新型智慧城市建设、促进数据要素市场培育和推动政府、企业数字化转型等具有重大意义[3]。《建设示范区意见》[7]提出“以深圳试点全面扩大改革开放格局、丰富‘一国两制’事业发展新实践、率先探索全面建设社会主义现代化强国新路径”，在担纲数据要素立法上亦扮演“急先锋”角色。展开地方数据立法的先行先试，可促进和落实发挥数据作为基础战略资源与基本生产要素的重要作用。2020年7月15日成文的《深圳经济特区数据条例(征求意见稿)》[3](以下简称《数据条例》)充实了数据权利时代的法律基础，在解构与规范数据权及其权利体系上有着诸多探索，是一部具有典型代表性的地方综合性、基本性数据立法。一方面，着重解决数据开发利用中的隐私保护、数据要素产权配置、数据要素市场体系构建、公共数据管理权责明晰、公共数据开发应用瓶颈等核心问题，直面数据权利需求与呼唤；另一方面，根植于贯彻落实国家战略决策的需要和服务深圳经济特区数据事业发展的需要，为推进数据要素市场化配置、数据跨区域融通和跨境流通提供法治保障和制度环境，助力深圳经济特区新型智慧城市和“数字政府”建设，同时也为地方区域性立法及实践工作的开展提供了良好的范本。本文对《数据条例》的主要内容和亮点作简略解读，并探讨其价值阙如及启示。

2 《深圳经济特区数据条例(征求意见稿)》的主要内容

2.1 明确数据权属，理顺数据管理工作机制

数据权(Right to data)是一种新型权利，指权利人依法对特定数据的自主决定、控制、处理、收益、利益损害受偿的权利[3]。明确数据权属有利于实现数据保护与利用的再平衡[11]。欧盟GDPR协调的数据权利主体包括数据控制者、处理者等利益相关者[4]。《数据条例》对数据权属进行了界定：“具有财产权、人格权和国家主权属性。”[3]从个人、市场主体和国家维度而言，具体表现为自然人的个人数据所有权、数据要素市场主体合法收集与生产数据的所有权、公共数据的国家所有权3个方面。目前数据权属划分主要为基于个人信息产生的数据权利和基于数据资产产生的数据权利，鲜有提及其国家主权属性。《数据条例》[3]中特别规定公共数据属于新型国有资产，其数据权归国家所有，由深圳市政府代为行使区域内公共数据的数据权，具备鲜明的中国特色社会主义特色，更丰富了数据权属及其体系，便于发挥公共数据在“数字政府”建设、缩减数据鸿沟等方面的最大化价值。

目前我国尚无统一的个人、公共数据中央立法，地方法规逻辑周延性亦存在不足[16-17]，在规范数据管理体制、工作机制上的探究亦较为零散。《数据条例》构建了个人数据处理的基本准则、公共数据管理与应用的标准体系，理顺了数据管理工作“分级管理，分工负责”的机制。设定的数据管理组织架构如下：设市数据工作委员会(数据监督委员会)、区数据工作委员会两级管理机构，并分设市、区级公共数据管理委员会；由市(市政务数据主管部门作为“市数据统筹部门”)、区两级政府负责整体规划和统筹协调，网络安全、信息产业、公安、市场监管、国有资产监督管理等主管部门各司其责，负责本领域与本行业数据管理工作的统筹、协调、监督和保障。此外，明确了保障部门以及法人、非法人组织等数据管理责任主体的具体职责，以期实现“分级管理、安全可控、充分利用”。

2.2 强化个人数据保护，规范公共数据管理

《数据条例》[3]将数据管理工作的重点确定为强化个人数据保护、规范公共数据管理与共享两个方面，有所侧重地保障多元利益相关者的数据权利及其他合法权益，推动数据资源高效配置，充分发挥数据要素对经济建设、社会发展的支撑和引领作用。

(1)强化个人数据保护。《数据条例》除明确自然人对其个人数据依法享有数据权，还规范个人数据收集、处理、撤回同意、明示等方面的原则以及合法与违法行为等。其规范的个人数据保护机制与欧盟GDPR有关个人数据处理的原则基本一致[4]，即个人数据的收集、处理须遵循“合法、正当、必要”的原则，数据处理、收集者一方面要履行明示义务，向授权主体以通俗易懂、明确具体、易获取的书面方式完整、真实、准确地披露必要的非隐私数据(隐私数据不受明示义务约束)；另一方面需征得自然人或其监护人同意(同意规则)，且自然人有权随时依规撤回同意。同时，《数据条例》还明确了7类以上的个人数据收集、处理合法行为，5类以上的个人数据收集、处理违法行为[3]。在我国数据权保障立法缺位的情况下，这些探索不失为一个值得借鉴的工作思路。

(2)规范公共数据管理与共享。2013年8月澳大利亚政府信息管理办公室发布《公共服务大数据战略》(The Australian Public Service Big Data Strategy)，指出“政府机构持有的数据已被公认为是政府与国家资产”[18]。《数据条例》明确规定公共数据是一种新型国有资产，由市数据统筹部门、市(区)公共数据委员会组成的公共数据管理组织架构进行相关工作的有序协调和组织，并要求建立相应的公共数据标准体系、评价考核机制。《数据条例》对公共数据管理与共享工作的保障有3个方面[3]：首先，建立公共数据资源管理体系。规定了强化公共数据资源建设、实行统一的公共数据资源目录制度、建设“城市大数据中心”、促进公共数据汇聚等保障措施。其次，引导公共数据开发与利用。规定了公共数据收集应遵循“合法、必要、适度”的原则、被收集主体的权利与义务、公共数据治理与整合的“多源校核，动态更新”原则、公共数据质量管理六大性质保障(真实性、准确性、完整性、时效性、可用性和一致性)、公共数据授权管理的“必要性和最小化”原则等；另要求推进、实现“数字政府”改革和转型，创新公共服务方式、监管方式、决策方式和开发利用模式(如应用实验室)等，使公共数据管理与共享工作惠及政府决策和民生发展。最后，鼓励公共数据共享与开放。公共数据共享遵循“以共享为原则，不共享为例外”的准则，体现了权责一致(“谁提供，谁负责”)的义务规范形式；公共数据共享方式为以“城市大数据中心”为独立共享渠道，并实施分类共享的模式，具体分为无条件共享、有条件共享和不予共享3类；公共数据开放的方式为“依据公共数据资源目录，依托城市大数据中心统一向社会开放”，同样实施与分类共享相似的分类开放模式。可见，公共数据管理与共享工作的规范基本依据数据生命周期与利益相关者理论进行组织，具备良好的实践性和前瞻性。

2.3 培育数据要素市场，促进数据要素融通

培育数据要素市场可以有效促进数据要素的融通，实现数据价值最大化。构建数据新型要素市场体系面临的主要挑战有数据统筹力度弱、数据立法待突破等痛点，以及交易市场培育、资源配置创新、数据市场监管、数据安全保障等难点，其中数据供给的市场化是关键[15，19]。《数据条例》明确指出数据要素市场培育的目标是建设“数据驱动、跨界融合、共创共享、公平竞争”的数据要素市场，主要实现方式涉及8 个维度[3]：一是数据要素市场的统筹与管理。要坚持“统筹规划、创新引领、保障安全”的原则，制定数据质量、安全、治理评估、价值评估等地方标准，形成市数据统筹部门指导协调的、行业高度自律的管理机制；二是规范市场主体数据活动。从数据收集、处理(含个人数据收集、处理备案)、共享开放、应用(商用、民用和政用等)、治理、交易等数据生命周期视角引导市场主体向数据供给市场化方向努力，确定“公平竞争，平等服务”的市场原则和要求，提供交易平台、交易定价、第三方服务等规范手段，鼓励数据要素市场主体参与公共管理；三是促进数据要素融合。要遵循“合法、正当”原则，形成“三跨”(跨行业、跨区域、跨部门)数据融合机制，建立数据融合规则，重点关注珠三角数据融合；四是建立深港澳数据融通机制。组建深港澳数据融通委员会并制定《深港澳数据融通规则》指导数据融通工作的实施、监测；五是建立数据跨境国际合作机制，探索数据跨境的“双边、多边”合作模式和构建国际化数据合作平台，建设数据跨境流通自由港并制定相关规则；六是建立数据质量管理体系，推进数据质量管理、评估和检查；七是建立数据价值评估体系。总体遵循“独立、客观、公正”的价值评估原则，设立数据评估机构，并规范评估专业人员的主要义务；八是市场保障措施。涵盖资金与政策支持、基础设施建设、用电保障、人才引进、产学研合作和宣传教育等相互结合的方面。这些举措为数据要素市场培育提供了制度支撑，在解决数据要素市场化配置、构建合规可信的数据交易范式、完善数据自主流动的制度保障及实现数据要素有序流转、促进数据供给市场化等疑难问题上有了创新性规范[1，14]，促进了数据要素的融通。

2.4 保障数据管理安全，确保数据共享可控

完善数据安全管理的保障措施，可确保数据供给可控，达到平衡安全与自由的宗旨。欧盟GDPR提出了数据处理安全性要求，即必要的技术(如加密技术)与组织措施以及自动化处理措施(如设备访问控制、数据介质控制、存储控制、用户控制、数据访问控制、通信控制、输入控制、传输控制、处理控制、可用性控制)[4]；我国正在制定的《数据安全法(草案)》《数据安全管理办法(征求意见稿)》等法律法规在维护国家安全、社会公共利益，保护公民、法人和其他组织合法权益，规避数据安全风险等方面已初成体系[20]，具备数据安全管理所需的指导性和规范性，但法规的实操性则略显薄弱。

数据既具有国家、公共属性，关系国家安全；又具有人身、财产等属性，关涉私人权益[21]。《数据条例》依据数据生命理论规范数据安全管理的工作流程，即确定数据安全责任，提供收集、处理数据的安全技术防护，并建立重要系统和核心数据的容灾备份制度，对身份鉴别、安全策略、异地备份、恢复等重要内容及相关操作进行安全审计；在数据收集阶段，进行分类分级编码标识，提供分级安全管理策略；在数据处理阶段，对个人数据采取去标识化处理并与可恢复识别的个人数据分开存储，制定针对隐私数据、重要数据等的脱敏安全策略并对其处理过程进行记录；在数据开放共享阶段，建立安全管理、对外数据接口的制度和机制；在数据销毁阶段，建立数据销毁规程，对委托销毁责任作出规范。另外，还提供保障措施：实行出境安全评估制度，确保数据跨境安全；建立监测预警措施与应急处置机制，以应对突发数据安全事件；建立与实施安全评估与认证制度，推动数据安全合规性认证，提升数据安全保护水平等。由此可见，该法规在数据安全管理方面对接国家法律，更为具体可行，对市场经济体制下安全、可控的数据共享与供给有指导性价值。

3 《深圳经济特区数据条例(征求意见稿)》的亮点

《数据条例》现处于征求意见阶段，对数据权谱系以及个人、市场、公共数据管理等理论与实践进行了高度的凝练，具有诸多“亮点”，本文仅列举3点。

3.1 首倡数据权及权利体系，让法理基础有“亮点”

个人数据保护及公共数据的全生命周期流程管理存在诸多问题的原因是数据管理的权责不清晰，且缺少权威、明确的法律规范[3]。欧盟GDPR明确规范数据主体的知情权(Transparency and modalities)、访 问 权(Information and access)、更正权与删除权(Rectification and erasure to personaldata)、可携带权(Righttodataportability)、反对权与自动决定权(Righttoobjectandautomated decisions)等数据权利，英国《数据保护法案》与德国《联邦数据保护法》实质上亦沿用GDPR对数据主体权利的约束[4-6]。《数据条例》将“数据”定义为关于客体(如事实、事件、事物、过程或思想)的描述与归纳，是可以通过自动化等手段处理或再解释的素材，明确个人数据与个人信息属于不同的权利客体，深刻认识到“个人数据权异于个人信息权”[3，22]，并采用“主体-场景-表现形式”的模式界定了公共数据、企业数据和社会数据。其在国内外立法实践的基础上，首次于法规文本中提出：“数据权是一种与传统民法中物权、知识产权等权利存在不同的新型权利，其具有财产权、人格权和国家主权属性”[3]，将此前诸多学者的数据权学理探究[11-12，22-24]、数据权法律探索(如《民法典》《数据安全法(征求意见稿)》等)明确为“法理基础”，是主要创新内容之一。其亮点在于：首倡数据权并构建了权利体系，规定自然人对个人数据依法拥有数据权；规定公共数据必须处于公共管理和服务机构控制状态，国家对公共数据享有数据权，由深圳市政府代为行使权利；规定数据要素市场主体对其合法收集的数据和自身生成的数据享有数据权等。这一“法理基础”的亮点即是对数据权确定、数据权属划分、数据权利体系构建的先行先试，对于国家、其他地区的立法和实践指导工作具有参考意义。

3.2 鼓励培育数据要素市场，让制度支撑有“亮点”

《构建要素市场意见》充分体现了我国对新经济的高度敏感和认同，提出“要推进政府数据开放共享，提升社会数据资源价值，加强数据资源整合和安全保护”[2]，以加快培育数据要素市场，在图书情报学、经济学和法学等学界引发热烈讨论[1，13-15]，但鲜有针对培育数据要素市场系统性的论述与法规制定。《数据条例》从数据要素市场统筹与管理、规范市场主体数据活动、促进数据要素融合，以及建立深港澳地区数据融通机制、数据跨境国际合作机制、数据质量管理体系、数据价值评估体系和提供市场保障措施等8个维度，为数据要素市场培育提供了制度支撑。首先，培育要素市场的关键是实现“数据供给的市场化”[15]，要求打造“公平、高效、有序”的数据市场化流通环境以充分释放数据价值，《数据条例》明确了数据的权属和交易规则，鼓励采用自主交易、交易平台(具有交易、披露等业务规则的制定权)等合法方式进行数据交易，并对数据资产估值定价作出原则性规定；其次，明确规定应形成数据资源整合的3种机制，即数据要素融合、地区数据融通和数据跨境国际合作的机制；最后，建立数据质量管理、价值评估的体系，采取适当的市场保障措施以促进数据要素市场的培育。8个维度的规范形成了科学、严谨的数据要素市场培育体系和制度支撑，可谓是贯彻落实《构建要素市场意见》精神的一大“亮点”。

3.3 细致探究分步践行细则，让条例实施有“亮点”

地方性立法的一个核心要求是具备实践性。《数据条例》探究了个人数据保护、公共数据管理与共享、数据要素市场培育和数据管理安全的分步践行细则，使该条例在实施上有着诸多亮点，能够转换成具体的行动方略。例如，除规范个人数据权属外，还明确收集与处理个人数据的原则、同意规则、撤回同意规则和明示义务等；从公共数据资源管理体系的建设以及公共数据开发与利用、共享与开放等方面完善公共数据管理与共享工作；提出培育数据要素市场的8个实现维度以及数据管理安全实现路径。数据管理与共享工作的规范化是一个从基本理念到法律制度，再到法律实现的过程，这一过程中实施细则的指导性和规范性尤为重要。《数据条例》对地方层面的数据权及其权利体系进行了解构与规范，显然符合如上特性，其对区域内数据管理与共享工作的分步、有序进行指明了实施步骤，亦保障了数据产业的健康发展。

4 对《深圳经济特区数据条例(征求意见稿)》的商榷

作为一部先行先试的地方性数据立法，《数据条例》在具有诸多创新的同时，显然难以面面俱到，有一些未尽事宜仍有研商的余地，现枚举3点以求教于方家。

4.1 厘定其与科学数据管理与共享法规的边界

数据要素配置活动与数据产业的发展是一项复杂的系统工程，《数据条例》[3]将数据界定为关于客体的描述和归纳，是可使用自动化手段处理、再解释的素材；适用范围为以自然人、法人和非法人为对象或其组织的数据活动。可见，其规范的数据活动涵盖范围颇广，但所涉稍显不够具体、精确。

数据要素配置活动至少包括但不限于个人数据保护、公共数据管理与共享、科学数据(亦称科研数据、研究数据)管理与共享等模块。科学数据管理与共享同科技发展、科学发现强相关，既涉及公共科学研究与实践，又关涉个人、研究机构的数据分析与知识发现，是不可忽视的业务范围。近年数据科学、开放科学热潮及第四科研范式下的数据需求逐渐将科学数据管理与共享实践工作的推进提上日程，2016年科学数据管理与共享的FAIR原则提出后，其更成为一门显学[25]。德国《联邦数据保护法》除规范个人数据、公共机构数据等方面的数据保护方式，还对一些特殊处理情况予以说明，如第27 条明晰了为科学、历史研究目的和统计目的而进行数据处理活动的法律遵循，欧盟GDPR 第89 条亦有相似的规定[4，6]。因此，绕过科学数据管理与共享来探究数据活动不利于厘定《数据条例》规范的活动边界、明晰其法律效力。基于现实需求，建议可在“数据”的定义、权属划分中厘定其与科学数据管理与共享的联系、区别和边界，以更好地指导数据要素配置活动，使数据权及其权利体系更为清晰；科研系统的科学数据管理与共享工作亦应积极地以《科学数据管理办法》[26]拟定的科学数据“管理体制、共享机制、安全措施”为基础，以《数据条例》为参考，各有侧重地做好数据立法与实践规范，为保障多元主体数据权益、培育数据要素市场等工作奠定良好的法律基础。

4.2 明晰利益相关者数据产权归属与权益分配

数据是为了用的，但须处于产权归属与权益分配合法、合理的前提下。数据立法的本质是通过法律权威推动多样化的数据利益衡量，协调各类数据法益冲突，达到数据法益共存、共享的优化状态[27]。《数据条例》虽明确了个人数据、公共数据的数据权属以及数据要素市场主体的权益保障机制，但仍有一些值得商榷的地方。

一是个人数据收集与利用的效益反馈机制。个人隐私权保护与公共数据开放、数据私权化与数据共享皆存在悖论与冲突[28]，应明确个人数据仅能用于合法的公共管理和商业用途，强制公开个人数据用途并建立相应的监督机制，利用人工智能、区块链等技术厘清数据保护与定价的精确特征和方法，以发挥惠及民生的核心作用。二是解决公共数据共享与交易的矛盾。共享具有无偿性，交易则具有市场性。《数据条例》提出“数据要素市场可采用自主交易、平台交易等多种合法方式开展数据交易活动；从实时性、时间跨度、样本覆盖面、完整性、数据种类级别与挖掘潜能等多个维度构建数据资产定价指标”[3]，鼓励参与公共管理，但对在公共事业管理过程中数据收集与利用的权益反哺的机制、途径则未能作出说明，难以提升数据要素市场主体共享意愿；此外，该法规提出“公共数据属于新型国有资产，数据权归国家所有”是一大创新，并提倡公共数据的共享与开放，但仍待明确收归国有的公共数据开发利用工作对数据提交者权益保障机制，不仅做到“谁提供，谁负责”，还应使“谁合法提供，谁合法受益”。解决上述问题，可在计分与信用报告的情况下保护商业交易[6]；利用区块链等新兴技术进行数据确权、数据保护和用户激励，如建立基于去中心化思维的数据保护机制，并使用共识算法来确定数据定价机制[28]，以保障利益相关者数据产权与权益。

4.3 对接通行标准为政策落地提供先进的经验

在我国数据立法的上位法缺位的情况下，《数据条例》有了很多鼓舞人心的创新，同时这一现象也需引发深思。作为“先导者、急先锋”的《数据条例》率先展开地方数据立法的先创先行，在法理层面为国家数据立法提供了坚实的基础。由此，一方面国家层面的《数据法》《数据安全法》《数据安全管理办法》《个人数据保护法》等数据立法及其相应的法律体系构建亟待提上日程，《数据条例》立法工作组及数据工作委员会(含下设委员会)等统筹、监管、保障部门需与时俱进，做好后续评估、落实意见的收集，实现由“墙上法”到“地上法”的转变，并组织专家团队建言献策，为国家数据立法提供支撑；另一方面，“个人数据的收集、处理、明示”“公共数据的开发与利用、共享与开放”“数据要素市场培育”等亦亟待作出国家、地方等层面的标准化规范，使数据管理与共享工作能对接通行标准，为政策落地提供指导。另外，可考虑通过数据法与民法、行政法、经济法以及国际法规范的有效衔接，为数椐法益保护提供法律体系整体支撑和先进经验[27]，例如借鉴欧盟数据保护新规(GDPR)域外效力的规制逻辑，根据“经营场所”“目标指向”的标准制定、调整域外数据规制策略[4，29]；逐步探索建立数据保护官(DPO)制度，并明确具体职责等[4-6]。

5 启示

5.1 勇于探索，敢为人先

《深圳蓝皮书：深圳法治发展报告(2019)》[30]提出：“深圳正朝着建设中国特色社会主义先行区的方向前行，在努力创建社会主义现代化强国的城市范例过程中，发挥法治领域的先行示范作用。”《数据条例》开地方性数据立法之先河，且其是在国内数据立法缺少的背景下产生的，体现了对《构建要素市场意见》《建设示范区意见》等的贯彻落实，体现出深圳“勇于探索，敢为人先”的精神。以国际知名的欧盟GDPR 草案为例，其公布之后，收到的修改建议有4000 余份，“反映了利益诉求的分化”[31]。同样，《数据条例》的颁行之路亦将面临“均衡数据保护与自由”引发的诸多困难，值得指出的是其在法理基础、制度支撑和条例实施等方面有创新，值得其他地方引以为鉴。我国已将《个人信息保护法》等列入2020年全国人大立法规划，国家、地方各级政府及数据管理与共享的利益相关者等应当联合起来，积极探索数据权及其权利体系保障的法律规范与标准制定及实践工作，尤其是要重点关注综合性全国数据法、地方性数据立法以及其他相关标准的制定与实施。

5.2 市场导向，开放至上

《数据条例》体现出“数据要素产业化要建立‘数权观’，以市场为导向，秉持‘开放至上’理念”的精神，为后续的数据管理与共享工作提供了指导方针、参考典范和法律遵循。

(1)明确市场导向。将数据作为新型生产要素，顺应数字时代潮流；培育数据要素市场，则需要新制度来提供适宜的土壤，并呼唤数据治理的新规则[32]。《数据条例》规定：“数据交易平台应当建立‘安全可信、管理可控、可追溯’的数据交易环境，制定数据交易、信息披露、自律监管等规则，从实时性、时间跨度和样本覆盖面等多个维度构建数据资产定价指标。”[3]数据资源(要素)虽具有无限复制性、使用上的非排他性，但其共享与利用仍应遵从市场交易原则。现阶段数据要素的市场化发展趋势如火如荼。2015年4月，贵州宣告成立全国第一家大数据交易所——贵阳大数据交易所，并制定数据确权、数据交易结算、数据资源管理、数据交易资格审核、数据应用等一系列市场规则。此后，武汉、哈尔滨、西安、广州等建立大数据交易所(中心)，提供数据市场化交易服务，全国各地在“明确可交易数据的范围”“促使数据要素市场主体‘依规、有序交易’”“培育数据服务新业态，推动数据市场良性发展”等方面得到初步发展[33]，但仍需高度重视数据法规的“护航”作用。

(2)鼓励开放至上。“开放至上”的理念主要针对公共数据管理与应用，主要目的是惠及民生、建设“数字政府”。深圳市政务服务数据管理局建设的深圳市大数据资源管理中心即搭建起“基础设施、信息资源、公共应用”三位一体的管理架构，提供政务云服务、政务容灾备份中心等多项基础设施，政务信息资源共享平台目录、基于大数据的决策分析支持平台等信息资源，政务网站生成平台、软件自助服务等公共应用，为惠民决策、建设新型智慧城市和数字政府等工作提供数据支撑和保障。《数据条例》具有“既要高度保护私有数据产权，又要促进公共数据开放”[3]的内涵精神，体现了数据管理与共享立法及工作过程中的中国特色，可称为“中国路径”。其他地区应紧随其后，一同探索完善市场化与开放化并行的数据管理与共享立法、工作。

5.3 协同合作，横纵贯通

数据管理与共享工作涉及数据全生命周期，关联多元利益相关者，《数据条例》确定的“协同合作，横纵贯通”的工作思路为其提供了有效保障。在协同合作上，尝试建立深港澳地区数据融通机制，贯彻“构建统一主权下深港澳一体化战略目标”，并建成“粤港澳大湾区大数据中心”，由深港澳数据融通委员会制定、实施《深港澳数据融通规制》；建立数据跨境国际合作机制，实现双边、多边合作，建立个人数据与重要数据跨境流动白名单制度、数据跨境流通自由港规则等。在横纵贯通上，建立“分级管理、分工负责、横纵联通”的数据统筹、监管、保障工作机制，确定了数据管理的层级、职能主体及其具体职责，如规范了政府、数据工作委员会以及数据统筹、监管、保障等部门具体职责。全国范围内的数据立法与实践工作展开也应与时俱进，启迪新思路、开发新方向、实践新举措。建议由国家实施统一领导，地方通力合作、横纵交流，形成国家、地区与行业的联动模式，并将社会发展中的一些创新成果与数据管理与共享工作的发展紧密结合起来，逐步建成体系化、法治化的数据权及其权利保障体系。

6 余论

囿于数据利益诉求的分化、均衡保护与自由的困境，数据管理与共享工作的实践和立法工作仍道阻且长。《数据条例》解构与规范了数据权及其权利体系，尤其是对个人数据保护、公共数据管理与共享、数据要素市场培育和数据管理安全等作出了具体规定，是对多年来国内外数据管理与共享实践经验与学术理论进行深刻总结、提炼的集中体现；其在明确数据权属、培育数据要素市场、探究分步践行细则等方面的创新独具一格，为构建全国、地方相统一的数据权及其权利保障体系提供了范本。后续过程中，我们应积极在厘定个人数据、公共数据、企业数据、社会数据管理等与科学数据管理与共享的工作和法律边界，明晰利益相关者数据产权归属与权益分配规则，对接通行标准为政策落地提供先进经验等方面持续深耕。唯有如此，相信我们呼唤的数据权利时代才能终将到来。