用大数据完善“防错容错纠错”机制——基于抗击新冠肺炎疫情的经验与反思

王建红，李姿雨

（华北电力大学马克思主义学院，河北 保定 071003）

国家治理的体系是否合理、机制是否高效，关键之一要看这一体系和机制能否做好“防错、容错、纠错”。当前社会高速运转，复杂化、高风险事件日益频发，没有良好的“防、容、纠”错误应对机制，社会管理者将很难自适。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终鼓励建立和完善容错机制和保护机制。党的十九大报告强调，建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明地为敢担当、做实事的干部撑腰鼓劲。2018 年5 月中共中央办公厅印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，进一步提出建立健全容错纠错机制，宽容干部在改革创新中的失误错误。随后，全国多个省市还制定了相应的条例、办法或实施意见。这一系列政策和措施的实施，已初见成效，在干部群众当中形成了干事创业、包容失败的良好风尚。此次抗击疫情工作中，一些地区部门大胆创新，探索出了很多应对疫情的新措施，与这种良好氛围直接相关。但要看到，当前的容错纠错机制还有较大提升空间，尤其是在应用大数据等现代化技术提升机制效能上，还有很多工作可做。习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上，针对这次疫情暴露出来的短板和不足，强调改进应急管理工作，要鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术。运用大数据等现代化技术手段全方位完善国家治理体系，将有助于建立良好的错误应对机制，提升国家治理现代化水平和治理效能。

一、研究现状及挑战

党政干部容错纠错机制的建设是一个新兴的学术话题，而对于这个话题的研究更是属于一个新时代的课题。目前学术界对其研究主要集中于对容错纠错机制内涵、内容界定、价值意义的阐释以及制度实施的难点与可行路径等方面。

内涵定义的研究。有学者主张从广义上理解容错纠错，认为容错纠错是对干部由于个体能力等原因在履职尽责过程中出现错误或失误的宽容和纠正［1］。容错纠错机制涉及公共权力运行过程中可能产生的错误。为了恢复公权力的权威性，提高公权力的有效性，对其进行适当的宽容和纠正［2］。还有学者倾向于从狭义视角探析，认为容错纠错机制是指党政机关及其工作人员在改革创新过程中，在遵守法律、法规和政策的前提下，未能实现预期目标或出现偏差，而为了个人利益，没有主观故意，且能够及时纠正错误，则可以免除相关责任或建立减轻和减少处理的机制［3］。持此种观点的学者偏多。

内容界定的研究。容错纠错内容构建是容错纠错机制的核心和标准。胡志朋指出，要协调好“三个区分开来”与问责制度、法律规定、规章制度的关系，明确哪些过失可以免除，哪些过失可以容忍；明确“三个区分开来”的标准，如何定性判断，防止容错与问责的矛盾，防止试错违纪违法［4］。刘明定认为，应提倡自上而下从中央到地方建立一套明确的责任认定程序、责任清单以及处罚程序与免责程序［5］。李聪认为，党内容错纠错机制内容体系的构建应当围绕着党内容错纠错的基本形态、考量因素以及适用情形三个方面来展开。

价值意义的研究。郎佩娟、邓晓辉立足该机制提出的背景，认为容错纠错机制的价值在于能够提高改革创新者的积极性，使之不因认真负责履职做事而动辄得咎，提高政府公信力；有效遏制“庸政懒政”现象，是实现从严治党的有效制度保障［6］［7］。何丽君认为，基层干部容错纠错对于激励干部作为、体现组织温度、优化错误管理，进而推动事业发展而言具有重要现实意义。胡杰从法学视角进行解析，认为这一新兴制度为我国的政治实践提供了理性认知局限的规范证成、路径依赖，同时能够有效回应政治实践中存在的一些特殊困境，进而为权力理性的概念和国家治理能力和治理体系现代化的价值注入了鲜活且丰富的实践元素。

制度实施困境及路径研究。在容错纠错机制不断推进的过程中，“防错容错纠错”思想发展显现出新的发展困境。王炳权指出，当前各地出台的容错纠错机制实施办法具有原则明确、效果明显、边界清晰、纠错有效的共同特点，还有“容错”与“纠错”、“喊口号”与“实践性”、主观设计与调查研究、“裁判员”与“运动员”等方面的不平衡问题［8］。郭少飞、张莉指出，“容错纠错”的界限模糊、程序细则缺乏标准以及评估机制尚未健全，这些都已经成为容错纠错机制发展的制度约束［9］。解其斌、刘艳梅、赵宇从明晰“错”的性质和容错标准入手，归纳出建立容错纠错机制的难点在于条款难细化、程序难生效、风险难规避，分歧表现在提法表述、追责界定、适用对象、适用范围以及宣传力度方面［10］。彭丹认为，党政干部容错实践中路径面临的问题为主体思维观念与思维方式缺失、容错的对象范畴界定不清晰、容错的依据和标准界定不准确以及现行体制和制度对容错机制的建立保障不够。

在路径探析上，一方面学者们强调了容错纠错的方向性问题，认为构建容错纠错机制必须密切结合各地改革开放的实际，与社会主义改革的基本方向保持一致，服务于全面深化改革。另一方面，针对制度的细化落实，研究者提出，必须明确激励与约束的关系，科学界定容错与纠错的内涵、标准及适用范围，创新党政干部容错的方法和手段，增强机制实施的可操作性，加强党政干部风险管控及制度保障机制的构建与完善。

总体而言，学界对容错纠错机制的基本内涵、内容体系、价值意义以及实施过程中的难点等方面都有所研究，并取得了一定的理论成果。但仍有两方面不足，一方面，学者们的研究多集中于“容错”与“纠错”两大方面，由于技术层面的限制，鲜有对“防错”机制进行理论探讨；另一方面，在容错具体机制的建设上还未形成明确的理论体系，尤其在操作上的指导较为缺乏。

随着互联网技术的发展，大数据技术的迅猛发展为大规模的数据挖掘与处理提供了便利，借助算法将海量非结构化数据转化为可被认知、理解的社会理论和知识，反映社会现象的变化趋势和规律，已然形成了大数据的发展趋势。大数据技术的应用在实现国家治理能力和治理体系现代化的过程中得到了很大的拓展。2017 年12 月8 日中央政治局就实施国家大数据战略进行第二次集体学习时，习近平指出：“善于获取数据、分析数据、运用数据，是领导干部做好工作的基本功。各级领导干部要加强学习，懂得大数据，用好大数据，增强利用数据推进各项工作的本领，不断提高对大数据发展规律的把握能力，使大数据在各项工作中发挥更大作用。”从一定意义上来说，大数据在“防、容、纠”机制中的应用，能够对党政干部的改革创业过程进行风险评估、智能防控，提升政府的治理能力。

总之，在以往研究中，学者们一般侧重基于党的文件以及地方政策试行文本进行容错与纠错机制的探讨，相对而言，对大数据治理的重视程度不够。大数据时代，运用大数据的大规模数据处理技术、文本挖掘技术、社交网络分析、情感舆情分析等多种技术手段，能够进一步加强“防错”路径探析，实现提前预测或预防未知的错误，并采取措施将风险程度降到最低。将大数据技术应用到具体机制的建设当中，不仅是回应“防错、容错、纠错”机制研究的一种理论需要，也将是提升政府治理现代化的重要途径。

二、新冠肺炎疫情抗击中“防错、容错、纠错”机制的经验与反思

（一） 新冠肺炎疫情中的“防错、容错、纠错”机制的经验

1.防患于未然：“大数据+网格化”抗疫。

面对肺炎疫情，浙江、江苏、广东等地借助信息化手段，及时展开数据研判，形成了“大数据+网格化”第一道抵御疫情的防线。

疫情爆发之初，由于人口流动量大，频率高，互联网产业高地余杭区确诊人数居杭州14 个区县之首，2 月3 日，余杭实施防疫“最严禁令”，率先推出“健康码1.0 版”，申请者可以在手机上扫描并填写报告，然后将个人健康信息、行动轨迹等信息导入“云”中。短短一周，余杭疫情就有所减缓，遏制了疫情的进一步蔓延。随即，杭州市依托城市大脑平台建立高危易感染人员模型，实现了对确诊患者及其密切接触者的准确定位，并充分发挥社区的阻击作用，加强“网格化”落实工作。利用“大数据+网格化”的方法形成了疫情期间的精密智控，助力防疫指挥部第一时间掌握全量、实时的信息。“复工复产”阶段，各地区充分发挥浙江数据强省的优势，利用大数据找出关键人群，启动各种数字化防疫平台。杭州市下城区新街道，将智能门禁系统与杭州市“智慧城市平台”数据相连接，实现对返乡人员的实时预警；义乌利用大数据建立“一站式服务”，将经审查合格的企业申报的返修返工人员导入数据库，实现从卡到工作，生活场所的全封闭运作和全过程管理，有效助力了复工复产阶段的精准防控。

大数据为江苏防疫工作赢得时间。江苏在早期关注到湖北疫情时，就与相关部门进行及时研判，并在全省开始启动发热门诊。疫情流行期间，更是充分运用大数据技术，在组织动员近30 万专职和兼职网格员形成疫情防控网的同时，加快自主研发“江苏微网格———疫情防控模块”，形成了“大数据+网格化+铁脚板”的防控模式。除此之外，江苏还组建了一支“战时数据战队”，借助大数据进行重要人群画像，通过云数据堵住排查漏洞，极大地降低了感染风险。在这期间，每个市区也充分发挥各自的技术优势，徐州市综合利用可视化网络、无人机等新技术，指导网格人员准确走访调查，提高了调查的准确性和有效性。扬州市江都区和无锡市新吴区，依靠大数据技术和网格信息系统筛选出辖区新增人员名单，为基层网格员走访核查、区疫情防控指挥部落实相应防控措施提供了便利。

为打赢疫情防控硬仗，广东省积极响应防疫工作需要，研制推出了新冠肺炎医疗救治信息直报系统，并利用信息技术对疫情信息进行统一采集，实施全过程追溯管理，完整记录患者病情变化信息。利用远程医疗平台开发部署疫情大数据，不仅有效避免了数据泄露和误报，而且为省、市防疫工作组提供了实时、可靠的决策依据，为广东省防疫工作提供有力支持。同时，广东省将工作部署重点落实到基层一线。利用大数据技术在城乡村（居） 全面推行“网格化”疫情防控，划分14 万个网格，配备17 余万名网格员，实行网格化、地毯式管理，使防疫工作精准下沉，形成了“全覆盖无死角”的防控工作格局。

综上可见，大数据技术在各地疫情防控中的应用，为政府管理部门掌握疫情发展动态，提前布控、精准施策起到了非常重要的作用。不仅使各地决策者在防控工作开展以来做到了“心中有数”，更有效避免了疫情二次爆发、局部爆发的可能性，防止了更大错误的发生。

2.科学容错纠错：大数据监测。

容错的关键是早发现，即便有些错误是“无心之错”“可容之错”，但是如果发现不及时，酿成重大后果，也就变成了“必惩之错”了，而纠错的关键也同样是“抓早抓小”。

在防控工作过程中，广东全省推行疫情期间环境违法容错纠错机制，通过大数据技术做到了及早发现错误并帮助分析错误，对错误可容与否进行定性。2020 年2 月中旬，江门市生态环境局通过在线监测数据发现汉兰（开平） 固废处理有限公司数据超标，立即采取“在线检查”的方式，对锅炉排放情况和企业工况运行记录进行分析检查。经网下联合调查，发现疫情期间人力不足，未能及时发现。据此，执法人员对该企业进行了免罚处理，要求其做好污染控制系统的维护工作。

良好的纠错机制应该在错误萌芽时就能发现苗头，及时纠正。在疫情复工复产工作中，电力指数发挥了重要作用，在一定程度上也起到了纠错和帮助改错的作用。浙江省推出企业复工电力指数，分地区、分行业对各地复工情况进行指数分析。有些地方指数较高，则说明企业复工人员比较多，政府会提醒企业做好防护防控和人员排查；有些地方指数较低，说明复工人员比较少，在工作中存在一定“不足”和“失误”，在此情况下，政府可以及时联系企业，帮助企业解决困难，从而及时“纠错”。这不仅减少了基层和企业在疫情防控期间报送相关数据的负担，也使各地在复工阶段能够自主、有效地平衡疫情防控与复工复产的节奏。

在疫情防控中，大数据技术助力“纠错”的最鲜明案例是河南郭某鹏事件。在河南连续多日无新增病例的情况下，郭某鹏被确诊为新冠肺炎。在患者行程轨迹追查过程中，其坚称无乱跑、无出国，然而经大数据比对和筛查，发现其足迹遍布半个地球，返郑后却隐瞒境外旅居史，涉嫌妨害传染病防治罪，公安机关立即立案侦查。虽然郭某鹏的错误主要是个人隐瞒的问题，但无论如何也是早期防控疫情外源输入的漏洞，通过大数据技术及时止损，及时排查出了问题和线索，便是为河南乃至全国的疫情防控做出了巨大贡献。

（二） 新冠肺炎疫情中的“防错、容错、纠错”机制的不足

1.防错机制缺失。

新冠肺炎之初，疫情上报被一度中断。尽管新型病毒作为一种新事物，我们对其认识需要一个过程，但在中国现代医学发展水平下，本来能够更早预判到它的危险性，采取措施降低其蔓延程度。但某些地方政府早期不作为的态度，使防控工作未能得到及时展开，最终导致了全国范围内的大面积疫情扩散。疫情防控过程期间，在接受和分配捐赠款物工作中某些干部显现出的失职失责问题，更是引发了对慈善系统的集体质疑。需要清楚的是，这并不是疫情爆发引发的“新病”，而是在现有社会治理体制下，慈善组织所一直存在的“顽疾”。这其中除极少数人外，多数人在本心上肯定愿意把事情做好，存在失职渎职等错误不应是故意为之，里面必定包含能力不足和机制不完善的成分。疫情突发，部分人能力不足，没能及时跟上，乃人之常情，但要尽可能想办法弥补和提升，做到防止或减少更大错误的发生。

2.容错界限模糊。

容错机制是对实践行动的激励保障。只有在实际工作中厘清容错界限，明确容错类别，才能进行合理公开的评判程序和评估机制。既不能“过容”，也不可“不容”，正确把握容错尺度。而做好容错免责，关键要落实好习近平总书记的“三个区分开来”。只有把缺乏经验、先行先试同明知故犯区分开来，把探索性试验同明令禁止、违纪违法区分开来，把无意过失同谋取私利犯错区分开来，才能真正让广大干部既守得住底线，又放得开手脚。

面对不明肺炎，地方政府早期舆情应急机制与管理凸显出准备不足的情况。在突发公共事件中，难免会出现一些负面舆情，我们应分清负面言论与谣言之间的区别，对能够正确引导大众、与事实相差无几的舆论，应适当给予适度宽容的态度。然而在处理突发舆情事件时，某些领导干部没有分清敢为与乱为、为公与为私的区别，对一些相关部门和人员进行了稍许不恰当的追责与处罚，让真正的错误掩盖了事实的真相，使得我们没有更早地认清新冠肺炎的存在。从此次应对危机事件的反应中，可以看到容错机制在当地政府实际工作中仍浮于表面、流于形式的现象。原因之一在于评判机关对错误的性质难以划分，对错误的“宽容度”无法做出正确的评定；其二单一的判定主体存在利害关系的考虑，对意外情况的把握不够全面。因此，进一步明确容错界限及其评判标准应该成为完善该机制的重要关键点。

3.纠错机制不灵敏。

纠错就是在发生风险之后，通过启动相关的程序和机制，分析并评估风险产生的源头、过程和结果，找到错误真正的原因，进而修正体制机制，及时引导行为方向，避免发生类似现象［11］。然而疫情爆发后，由于没有及时对失职干部进行追责，找出致错的原因和症结及时纠正，从而使地方领导干部没有认清疫情迅速蔓延的后果，仍然在疫情防控期间部署不力，造成严重的失职失责。抗议前线“一问三不知”、口罩“制假售假、领导专供”、“捐款诈骗”等现象引发了全国人民的关注。事后防范与纠错工作的不灵敏、不到位，对可能的错误没有做到抓早抓小，不但使之没有良好的规避错误，反而造成了二次错误，暴露出官僚主义、形式主义、作风不实、工作不实的问题，不仅使一线防疫工作一再受阻，也影响了党在人民群众中的形象。

总之，正如习近平总书记强调，这次新冠肺炎疫情防控，既有经验，也有教训。反思这次疫情，一些地方政府独立处理危机事件的应对能力明显不足，不仅没有做到事前防错，在疫情期间也未能主动担当起防控的重任。此次疫情防控展现出，在当前社会背景下，采用传统的工作方法很难满足人们的政府服务需求，致使一些工作出现了失误，而采用大数据等现代化技术则可以快速高效改善相关工作，令人称颂点赞。未来发展，党和政府还将面临更多复杂的新挑战、新风险，因此，必须加强大数据应用力度，完善国家治理中的“防错、容错、纠错”机制，进一步开创干部群干事发创业的大好局面。

三、运用大数据技术完善“防错、容错、纠错”机制

（一），运用大数据技术建立健全国家治理“防错”机制

现代国家治理的关键不是要求管理者具备超人的素质和能力，而是要求科学合理的决策体系和工作机制，强大的整体治理能力，并为个体管理者赋能。从这次疫情来看，不少地区部门在疫情排查、传染监测、病源追踪、应急生产、分批驰援等方面，通过智慧防疫，既担当创新，又精准少错，展现出了令人赞叹的工作水平。总结其中的经验可以发现，大数据等现代化技术的应用发挥了至关重要的作用，使得工作精准高效，相关人员无错少错。2020 年2月12 日，习近平总书记在主持召开中央政治局常委会会议时强调，统筹做好疫情防控和经济社会发展，是大战也是大考，领导干部要扛起责任、经受考验，既有责任担当之勇、又有科学防控之智，既有统筹兼顾之谋、又有组织实施之能，在大考中交出合格答卷。可以期待，通过借助大数据等现代化技术完善国家治理体系，改进工作机制，有组织地加强大数据等现代化技术培训，转变观念，提升技能后，应该可以为领导干部赋能，增强他们的“勇、智、谋、能”，做到“防错”于未然，在大考中考出好成绩。

（二） 运用大数据技术完善国家治理“容错”机制

宽容失误绝不能变成纵容错误，正当理由绝不能化为失职借口，让领导干部敢作为、勇作为的同时，要让领导干部甘约束、乐监督。这里的关健在于，要严格区分“可容忍”与“难接受”的界限，正确区分“敢担当”与“乱作为”的差别，合理区分“大胆改”与“无规矩”的差异。只有做好了这些区分，容错机制才能良好实施。在实际工作中做好上述区分，首先在理念，关键在落实。落实的要害在于能否找到复杂情境下的上述区分，而且这些区分必须科学而具体，便于执行、易于操作。大数据技术具备解决这一难题的潜力，比如，可以通过大数据技术挖掘关键岗位人员的行为数据和历史资料数据，分析关键特征，找出考察指标和阈值，同时分析挖掘该岗位受惩处案例的各种历史数据，发现关键特征、数据指标及阈值，两相比较，便可以列出某一岗位的免责清单和追责清单。再比如，借助行为大数据和心理学大数据等技术，在脱敏等合法化手段帮助下，对少数决策岗位人员的各种行为数据和日常决策全息数据进行收集和挖掘，研究建立不同岗位类型的科学决策行为模型，通过模型指导决策者科学做好“应知尽知、应询尽询”，严格做到“程序规范、权责合法”，并依此作为追责倒查时是否“可容忍”的判定依据。

（三） 要应用大数据技术改进国家治理“纠错”机制

纠错的基本原则有三个方面，即“有错必纠、抓早抓小、帮助提高”，大数据技术在这三个方面都有很好的应用潜力可以发掘。首先，要善于运用大数据技术全面高效排查各种问题线索，通过合法授权，对调查对象的工作、生活等行为大数据进行挖掘，结合上下级、群众调查等，做到尽可能全面发现错误，有错必纠，不遗漏。其次，要运用大数据技术开发各种关键岗位日常监测模型，集成建设国家监察部门的日常监测平台，动态监测一些关键岗位的主要数据指标，综合历史数据，利用模型分析预判各岗位工作的风险指数，一旦超过阈值，就自动报警，进而启动人员排查，预警谈话，将可能的错误扼杀在萌芽之中，将可能的大错及时止于初发。再次，正如此次疫情中，可以通过数据模型预演不同防控方案的疫情演变趋势一样，要积极利用大数据技术开发一些关键决策的动态演化模型，帮助决策者预判不同决策方案的未来趋势，在发现错误苗头时，帮助决策者及时修正错误。此外，对于敢担当、勇试错的领导干部，要利用大数据技术，及时全面分析错误教训，通过模型推演多种试错方案的未来结果，以便于找到最佳方案或及时止损，帮助纠错免责干部重拾信心，轻装上阵。

四、结语

随着大数据在国家治理领域应用的逐步深入，大数据日益成为推进国家治理现代化的重要途径和手段，并引起了对传统治理模式的深刻变革。未来完善机制构建要从两点着手，一方面，要重视对于“防错容错纠错”机制的法律规范指引，不断完善决策问责、多向评估、合理激励等相关体制机制；另一方面，要更加充分发挥大数据的价值，加强对大数据技术的学习研究，增强大数据技术在机制构建中的应用，最大限度地改善“防错容错纠错”机制科学化、精准化程度，提升国家治理效能，助力国家治理体系和治理能力现代化早日实现。●