广州建设数字政府和优化营商环境的对策建议

杨姝琴

数字中国是我国信息化发展的新阶段。数字政府是数字中国体系的有机组成部分，是打造营商环境新优势、实现经济高质量发展、推动数字中国建设的重要抓手，也是贯彻落实网络强国、数字中国、智慧社会的重要领域。从概念辨析看，数字政府作为信息技术革命的产物，本质上并非取代传统政府，而是在原有政府形态基础上的再创新。就内涵而言，数字政府主要指政府通过云计算、智能技术等新型发展技术来实现无纸化办公、精细化办公的目的，借助于网络社会和现实之间的关联，促进政府不断革新工作理念、方式和途径的新颖政府模式。

近年来，广州市坚持以市场主体的获得感和满意度为导向，把“互联网＋政务服务”作为深化“放管服”改革的关键环节，以数字政府建设为抓手，推动网上政务服务能力提升，打通优化营商环境各项政策落地“最后一米”。由国务院办公厅委托第三方编制发布的《省级政府和重点城市网上政务服务能力调查评估报告（2020）》显示，广州市2019年网上政务服务能力总体指数在32 个重点城市中的排名由2018年的第4 名提升至第2 名，办事指南准确度、在线办理成熟度、服务方式完备度、在线服务成效度等再上新台阶。

一、广州建设数字政府和优化营商环境取得的成效

近年来，广州市紧扣深化“放管服”改革，持续在政务服务、数据治理、信息基础设施等方面发力，全面推进“互联网＋政务服务”、审批服务便民化、营商环境3.0 改革等各项工作，开展了一系列业务创新应用，全市数字政府建设和应用取得了新进展、新突破。

（一）夯实公共支撑，实现政务数据一体化共享

建设集预约、网申、受理、审批等环节于一体的行政审批公共服务平台，推进网通、云通、数据通，助力审批提速增效、服务简易便捷。目前可支撑38个部门1199个事项网上申请，37个部门1220 个事项网上受理，40 个部门796 个事项网上审批。加快电子证照系统建设应用，居民身份证、结婚证、社保卡等30 种常用证照和工商营业执照、不动产权电子证书等20 种法人证照已实现电子化，22 个部门43 个业务系统与市电子证照系统完成发、用证对接联调，月均调用10 万次。持续提升市政务信息共享平台功能，目前已接入单位151 家，汇集数据超过143亿条，日均交换数据约3699 万条，实现数据汇集互联和共享应用。

（二）搭建一网一窗，实现政务事项一入口受理

依托广东省统一认证身份平台，将广东省政务网广州分厅作为市、区、镇街、村居四级网上统一入口，实现线上办事进“一网”。深化“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”一窗式集成服务改革，37 个进驻市政务服务大厅的审批部门共1432 项事项已纳入，实现线下受理进“一窗”。加快建设“穗好办”总门户，首批推出超500 项服务事项，涉及社保、交通等领域；推广综合性政务服务一体机，完成超600台一体机布设工作，实现移动服务进“一端”。

（三）再造服务流程，实现线上线下无缝隙衔接

按照全市线上、线下政务服务事项办事指南数据同源、标准统一为原则，编制并公开事项目录和办事指引，打造同标准、无差别的审批服务。围绕企业开办、投资项目审批、工程建设项目审批、不动产登记等重点领域事项，推出联办服务，整合简化流程。开展高频事项“一件事”主题服务，梳理首批“一件事”主题目录清单，含市级50件、区级238件，让企业、群众跑一个部门即可办理相关联的多件事。设立即办专区，超过44%的市级行政许可事项可当场或当天办结，时限平均压缩率为79%,真正简办事、快办事。与邮政等快递企业开展合作，推出覆盖市、区政务服务中心的“一网通办”事项双向物流服务，实现线上线下服务无缝衔接。

（四）建立好差评体系，实现服务评价全方位覆盖

建立全方位、立体化的政务服务事项评价体系，实现“好差评”四个全覆盖，即市级1269个事项、区级10180 个“马上办、网上办、就近办、一次办”事项评价全覆盖；市、区、镇（街）、村（居）四级3240 个政务服务大厅或站点评价全覆盖；对窗口人员服务态度、审批部门办事效率评价全覆盖，所有评价均在广东政务服务网实时公开；线上线下渠道评价全覆盖，涉及线下所有服务点、自助终端，线上“一张网”政务服务网、12345 政府服务热线及“粤省事”“粤商通”“穗好办”“广东政务服务”等移动端，有力提升政务服务效能。

二、广州建设数字政府面临的主要问题与挑战

在全球政府数字化转型、全国新型基础设施建设等战略背景下，各大城市纷纷开展新一轮数字化改革，数字政府建设向纵深推进。“数字政府”改革建设系统性强，牵扯面广，涉及部门多，社会关注度高，广州数字政府改革工作尽管取得了阶段性成果，但离建成国际领先数字政府样板目标仍有差距，面临统筹管理、品牌塑造、营商环境、数据治理等再上新台阶的挑战；同时也存在政府决策、治理服务系统性、整体性和协同性欠缺的短板。

（一）政务数据治理体系缺失

有力有序的统筹协调是做好数字政府建设工作的前提。从整体来看，广州统筹协调不畅，网络、平台、应用等资源建设管理缺乏有效配合的现象客观存在，各区、各部门信息化发展不平衡，原有两级独立管理模式不适应数字政府改革建设要求；系统建设标准不统一，国垂、省垂系统难联通，基层系统重复建设，数据多头采集、重复录入；政务信息化项目管理流程长、效率低，统筹力度不足。数据治理工作缺少统一的顶层规划与完善的标准规范，数据共享体系与机制不够健全，政务平台集成整合数据的广度、力度和深度不足，数据汇聚归集时效性不高、质量参差不齐，数据缺乏动态性和准确性，数据应用价值挖掘不足。这些都在一定程度上阻碍了数字政府建设进程，加快建立数字政府统筹协调机制势在必行。

（二）营商环境优化尚存空间

广州营商环境距现代化国际化“新高地”仍有差距，在流程简化、并联审批、告知承诺等方面仍存在突出短板，电子证照应用、不动产权利人信息查询等面临政策限制，人工智能、区块链等新兴技术在营商环境领域应用广度与深度有待拓展。同时，信息时代产生了一批新的弱势群体，他们就是“电子盲人”，主要分布在低收入人群、老人、残障人士群体中。社会弱势群体的数字技能缺失而被边缘化。例如，网上预订火车票为大多数人带来方便的同时，也让很多不懂网上购票的务工人员或老人购票遇到困难，形成新的“技术难民”。数字政府建设中充分考虑这些弱势群体的特点，为他们提供简单、易用的数字政务服务迫在眉睫。

（三）业务应用协同创新不足

运用信息技术手段推动城市治理创新的理念不到位，模式不完善，效果不明显；政务应用集约共享、协同创新力度不足，政务平台“统”而不“通”，跨领域跨部门应用场景不够丰富，政府治理精准程度、业务协同效率仍需提升。虽然公共信息资源对公众实施开放，但无法较好地满足社会的实际需要，对公众实施开放的数据的更新速度有待进一步提升，开放数据的质量仍需进一步优化。例如就教育行业、健康医疗行业而言，为了更好地满足社会的需求，其开放程度仍然有待进一步优化。一些部门依然将非动态的数据表格作为其核心的对外开放数据，借助于API 接口等方法，开展及时更新、动态信息资源的占比不高。此外，公共信息资源开放无法全面发挥产业革新的引领作用。大多数情况下，为了开放而实行开放的事例不在少数，信息资源开放的效果与理想状态相差甚远。例如一些地区投入较多的资金，用于政府数据开放革新之中，然而参赛机构中，“专业户”占据较多的比例，并没有做到真正意义上的社会力量增值。

（四）政企权责不清

现阶段，很多公司深度探索了数字政府构建方式与途径，该类型的政府联合方式，不利于政府与公司间领域边界的清晰展示，易于引发较多的合作问题。例如，第一，政府和企业利益差距较大。政府自带的社会属性使得数字政府在构建时，要将公益特征放在首位，然而公司追求的利益最大化理念使其参与数字政府构建时要将价值追求放在首位，这可能会对政府与公司之间的合作关系产生一定的影响；第二，政府和企业之间明确划分权利和责任的难度增加。部分地方政府无法深入了解政府与企业之间的合作模式，同时也不能具备较强的实践能力，就政府和企业之间权利与责任的划分而言，极易出现合作公司在尚未得到政府的允诺状况下自作主张开发利用资源的现象。比如，某不动产登记管理软件借助于PPP 模式和公司达成共识开展项目建设后，公司单方面以为系统输出的数据应该由公司获取并且拥有。尽管数据归属权现阶段没有确切的结论，然而政府数据属于政府履行职责过程中获取的，一些关联部门必须要切实履行政府数据的管理工作，然而地方政府并未切实实施。只要发生安全隐患的问题，权责划分不明确将会使得责任追寻不到位。如何合理划分政府与公司之间的边界线，属于当前政府与企业通力合作求发展的“绊脚石”。

三、广州建设数字政府和优化营商环境的对策建议

（一）转变目标定位，实现从数据治理向城市治理转变

当前，政府部门的数据治理和数据应用主要以服务本部门日常工作为核心，首先必须破除这种状态，明确政务数据资源整合共享是要想更好地实施数据治理工作，需要妥善处理好基础性的工作，然而，数据治理的核心在于运用现代化的媒介去处理城市治理工作，借助于该项工作的完成，才能更好地促进国家治理工作模式的革新，所以，为了更好地顺应现阶段国家改革发展理念，则必须提升数据治理的定位，把政务数据资源的汇总处理当作政府治理工作的核心措施。

借助于上述措施的实施，才能够更全面、更深层地折射出现实状况，借助于大数据的分析功能，能够进一步挖掘内层原因，让政府的科学决策更加精确化，有利于公共服务性能的提升，确保国家治理的科学化程度更高。政务数据资源的汇总能够强化国家的综合素养。借助于政务资源的汇总，有利于数据基础的更好构建，其中该类型的数据基础涉及的步骤有数据采集、数据监管、数据分析一体化，要实时关注政府多方数据的变化状况，从而有利于直接性结果的输出、分析与判断，进而有利于国家采取相应的整改措施，促进国家更好的实施治理工作。

（二）进一步实施数据的共享，促进部门大数据转变成业务大数据

基于数字政府背景下大数据的主要意义在于，提升政府的办事效率，用易于理解的方式来描述就是尽可能地让数据走到群众面前，减少群众的跑路里程。为了更好地达到这一效果，就需要政府将数据资源的共享范围增加，确保其能够较好地融入政府业务职能之中。依照业务规则与联系，大力发展横向与纵向，确保政务数据的共享模式的转变，让资源共享不受层级、地域等因素的限制，让业务数据随着政府业务地点的转移而转移；借助于业务共享和流程的连接，处理当前问题的不足之处，例如业务无法较好的协调、部门无法进一步联动。

借助于数字政府的业务，让不同部门之间的业务合作关系更为紧密，进而构建较为完整的数据体系，不断深入探索该体系的潜在价值，帮助政府构建移动式办理模式，让政府业务中融入更多的智慧，减少无效率的办公现象的发生，降低公众办事花费的时间与精力成本。

（三）调整公共服务输出与输入的模式，促进其服务方式转变

数字政府的构建，代表了初期阶段，就需要将数字、技术的潜在优势考虑在内，用于服务模式的思索、设计与流程的简化，进而让其拥有更为高效、可持续的服务框架，而无须考虑公众对服务途径的选取以及建议。借助于技术支撑的革新框架，将人民作为服务的主体，做到真正意义上的便民、利民。

借助于互联网的思索方式，以用户为发展主体，确保政府服务方式的转变。同时，要从根源处重新思索政府的服务模式，并思索让服务模式长期绿色运转必备的经验，但是数字政府的服务主要重心投放于“端口到端口”服务模式的构建之中。“端口到端口”服务模式，旨在通过数字技术的构建，机构节点之间的联系，让机构内部连接呈现于大众视野之中，由此一来，公众将关注重心转移至端口到端口的交接过程之中，确保人民群众的问题能够切实解决，让人民“点菜”的服务方式替代政府“端菜”的服务方式。

为了确保群众能够公平、公正的获取信息，那势必要基于数字政府，构建包容性的、平等的服务，尤其是为不同类型的群体进行服务时。一方面大力构建数字政府的专业知识的培训，让弱势群体的素质有所提升，方便群众操作，消除其不自信的心理现象。例如意大利某市在社区图书馆内组织计算机基础知识培训，同时设置相应专员来辅助办理。另一方面构建实体服务公司。例如英国某市创建政府服务协会，辅助无业游民等各种类型的群体能够得到政府不同程度的帮助。此外，积极推进信息无障碍建设。在政府网站尤其是政务服务门户上，大力推进信息无障碍工程，确保在线服务内容在流程、模式上符合老人、残障人士等弱势群体的使用习惯。