粤港澳大湾区城市群协同发展研究：理论进展与未来走向

王枫云 任亚萍 刘鉴萱

“粤港澳大湾区城市群”的概念是从“珠江三角洲城市群”发展演化而来的。从2005年的《珠江三角洲城镇群协调发展规划（2004-2020）》到2015年国家发改委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21 世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，再到2017年3月李克强总理在政府工作报告中提出“粤港澳大湾区城市群发展规划”，表明粤港澳大湾区城市群已经成为一个内涵明确、边界清晰的概念，是一个包括广东省的广州、佛山、肇庆、深圳、东莞、珠海、中山、江门9 市以及香港、澳门2 个特别行政区的占地5.6 万平方公里、人口超6000万的跨境城市集群。2017年7月由国家发展和改革委员会、广东省人民政府、香港特别行政区政府、澳门特别行政区政府共同签署的《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》明确指出，大湾区建设的目标是要成为国际一流湾区和世界级城市群。

粤港澳大湾区作为国家战略的重要构成部分，是国家建设“一带一路”战略枢纽、构建“走出去”和“引进来”双向平台的重要区域支点[1]。自2015年以来，在国家不断强调要推进粤港澳大湾区城市群协同发展的同时，学者们也对此展开了全面、深入的研究。

一、粤港澳大湾区城市群协同发展的现实意义、面临挑战与总体思路研究

协同发展是城市群向高级阶段演化的必然趋势。根据学者的阐释，当城市群进入成熟阶段后，城市群区域价值会代替城市个体利益价值，引导城市群进入“协同”新阶段[2]。同样，协同是湾区经济社会发展的核心要素，只有实现内部一体化才能实现大湾区城市群资源的有效配置和产业的优势互补，进而避免城市间的无序竞争，保障湾区城市群经济社会的可持续发展[3]。

（一）粤港澳大湾区城市群协同发展的现实意义研究

要将粤港澳大湾区建设成“世界级城市群”，使其成为世界级产业集群地、国际科技创新中心以及全球资源和资本配置的重要节点，需要加强城市间发展的协同。为此，不少学者从不同角度探讨了粤港澳大湾区城市群协同发展的现实意义。有学者对三地城市间协同发展的作用进行了研究，例如，李子彪（2017）认为，粤港澳大湾区城市群协同发展，是粤港澳再次崛起的引擎[4]。申明浩（2019）则指出，粤港澳三地之间的合作是我国融入全球产业的开始和联系枢纽，开启了我国改革开放的大门。粤港澳大湾区更是背负着新时代背景下巩固“一国两制”实践的重大示范、建设世界级开放平台、打造区域经济一体化范本等重大任务，而承担以及完成这些使命，实现粤港澳大湾区的协同发展最为关键。在协同发展的理念指导下，大湾区将城市群作为整体实现三地共同发展。协同发展是解决好三地“一国两制”“三个关税区”“三法域”“多中心”的多重协同机制等软联通问题，从而有效推动三地合作，形成多中心城市的协调发展格局[5]。还有学者则是将其上升到国家、全球治理层面，从更深远的层面分析粤港澳大湾区协同发展的意义所在。李富荣等（2018）指出，推进粤港澳大湾区城市群协同发展，是我国在国内外环境发生深刻变化背景下提出来的区域发展战略，是经济强国和质量发展的战略需要，具有探索经济发展新模式、支持“一带一路”倡议、促进港澳稳定等功能作用[6]。张立真等（2018）认为，首先，粤港澳大湾区城市群承载了更多的对外开放功能，跳出了原有行政区划上的“两制”界限，是对区域战略版图进行的整体规划和优化完善。其次，三地共建大湾区有助于保持中国经济的稳健增长。最后，大湾区在完善国家治理体系和经济发展模式的探索上可以为全球治理体系改革和建设贡献中国智慧[7]。

（二）粤港澳大湾区城市群协同发展面临的挑战研究

粤港澳大湾区城市之间已形成了一定的合作基础。然而，在通过各城市协同发展达到战略目标方面，仍面临着“两种制度”以及“三个法律体系”“三个关税区”“四个中心城市”带来的诸多冲突和障碍[8]。首先，大湾区城市群涉及“一国两制”下的跨境治理，存在着如何协调运行机制和运作模式的艰巨任务。对此，较多学者从体制机制层面对该问题进行了探讨。诸如，在《国际经贸探索》开展的关于大湾区的研讨会中，陈鸿宇（2017）指出当前粤港澳三地之间体制、法律体系等“软对接”短板多，“一国两制”制度下存在严重的信息壁垒，缺乏大数据共享平台等。黄少明（2017）认为，一是，粤港澳城市群三地之间的区域文化差异较大，协同机制不健全，在政策、法规标准上存在差异；二是，高度自治的香港面临兼顾湾区决策的效率与香港自治的要求的挑战；如何打破行政地域壁垒也是一大难题[9]。李建平（2017）则指出，当前三地的合作制度条件仍停留在以行政协议为主的政策导向型机制层面，缺乏立法先行的推进型合作机制，三地的协作更多的是粤港和粤澳之间，粤港澳三方协调力较薄弱。区域规划面临法律冲突，尤其地市层面的协同发展受到制约，此外作为三地协作治理基础单元的专案小组之间的横向协调沟通较少[10]。其次，也有学者分析了大湾区经济协同发展面临的挑战。蔡赤萌（2017）指出当前大湾区城市群经济融合受诸多条件限制，面临如何实现三个独立关税区内生产要素的高效便捷流通的难题[11]；单菁菁（2020）则认为粤港澳大湾区三地思想文化以及生活方式存在差异，文化交流不足在一定程度上阻碍着三地间产业融合。此外，粤港澳地区受时代变迁，政策调整、产业竞争等多种原因，三地的经济发展面临不同的瓶颈制约[12]。再者，大湾区城市群的协同发展面临如何在一个跨境多中心区域内进行合理的城市定位和错位发展问题。对此，王枫云，任亚萍（2018）在研究粤港澳大湾区城市群定位时指出，大湾区内城市群目前存在单体城市尚未完成精准定位，城市内部建设重复，同质化竞争严重等问题[13]。

（三）粤港澳大湾区城市群协同发展的总体思路研究

为解决上述问题与挑战，学者们分别从战略规划、城市群建设、经济结构改革等方面就如何推动粤港澳大湾区城市群协同发展展开研究。其中，不少学者认为规划协作是粤港澳大湾区城市群协同发展的关键抓手。对此，毛艳华、荣建欣（2018）指出，粤港澳大湾区具备建成国际一流湾区和世界级城市群的良好条件，协同发展是湾区经济发展的关键因素，大湾区城市群发展规划要有更高的战略定位，在产业分工、城市基础设施衔接和环境保护等公共事务方面都需要协调，要从凝聚区域合作共识、创新区域合作体制机制、培育产业价值链，建设湾区优质生活圈等入手形成湾区城市群协同发展格局[14]。周春山（2018）认为，要深化粤港澳大湾区城市群全面合作，须以区域规划为蓝图，完善区域合作机制，建立区域激励或约束机制，实现利益共享[15]。姚江春等（2018）则指出，应当建立稳定运行的规划协作平台，完善多层级政府的协调机制，结合互联网和大数据时代的发展趋势，搭建政府、专家、社会团体等多主体参与的开放型协作框架，更多地聚焦如生态环境、城际交通等区域性公共事务之间的合作，此外还要加强对经济、财政等协作方法的运用[16]。在城市群建设方面，哈尔滨工业大学（深圳）经济管理学院课题组（2017）指出，粤港澳大湾区城市群的建设要在坚持世界标准的基础上，形成“一核一带一轴五圈”即以深港为核心，以沿海为带，以珠江为轴，共建湛茂阳城市圈、澳珠中江城市圈、港深莞惠城市圈、广佛肇城市圈和潮汕城市圈的城市群空间结构，着力建设多层次城市等级体系，打造伞形城市规模层级结构，明确等级清晰的城市功能定位，推动层次合理的城市产业分工，建设分工合理的核、轴、圈，改善同质化现象，提升城市空间利用效率[17]。在经济结构改革方面，韩永辉，张帆（2018）从供给侧结构改革的视角考察粤港澳大湾区城市群的发展现状，提出要在加强大湾区协调发展的制度保障，促进人才流动，协同大湾区互联互通的基础设施建设等方面促进协同发展[18]。此外，还有学者在多维视角下对粤港澳大湾区城市群发展路向进行了分析，诸如，丘杉（2017）阐述了在长效合作机制、国家发展动能、“一带一路”和大城市群等维度下粤港澳大湾区城市群的协同发展思路[19]。

二、粤港澳大湾区城市群协同发展具体领域的研究

（一）粤港澳大湾区城市群协同发展中的交通融合研究

当前，城市间的竞争逐渐转变为城市群的竞争，城市群内部在不断尝试新的竞合模式，而交通的快速发展会影响城市群内部城市之间相互作用的强度和方向[20]。一些学者直接指出了交通建设对于促进粤港澳大湾区协同发展的重要性。陈端海（2017）以“深中通道”为主题，认为珠三角区域经“深中通道”协同发展，推动了各港口城市间的联系和协同发展，推动了区域经济的繁荣[21]。覃成林等（2018）认为，交通网络建设是粤港澳大湾区协同发展的重要基础性条件和驱动力量，将增强大湾区内部联系的网络化趋势，使大湾区形成相对均衡的多级网络联系格局，加快大湾区城市群的一体化发展进程[22]。陈广汉等（2018）则提出，强化内地与港澳的交通联系，打造便捷的区域交通网是促进三地互动，增强辐射带动力的需要[23]。正因如此，粤港澳三地之间的交通融合成为学者研究的热点议题。

粤港澳大湾区城市群内部交通融合的发展方向、建设要点及具体举措是诸多学者研究的侧重点。对此，陈波（2018）指出，珠三角城际交通的发展方向是要建立“两心”“三圈”的协同发展模式，实现空间布局方面进一步协同融合。此外，城际交通作为城市群内出行的主导模式还要注重与其他方式的衔接转换，一方面加强与机场、铁路、公路客运站的衔接，另一方面加强与城市交通系统的衔接[24]。卢佩莹，王波（2018）以粤港澳大湾区和港深广高铁线为例研究区域一体化下的交通融合时指出，高铁的规划和发展为大湾区三地居民跨城活动提供便捷服务，如何更好地发挥机场、港口等世界级交通基础设施资源的作用是大湾区交通发展规划的重点[25]。吴佳艳、司文娟（2018）指出，推进大湾区发展的对策之一是要推动空港航运联动，要以国际坐标定位粤港澳物流枢纽地位，湾区各城市要积极拓展与港澳的空港航运合作，推动国际航运高端产业向湾区内不断延伸扩展[26]。

（二）粤港澳大湾区城市群协同发展中的产业协调研究

产业的协调发展有利于促进城市群内产业资源的相互补充，产业协调发展水平是衡量城市群协同水平的重要指标[27]。然而，目前粤港澳大湾区内存在较明显的产业同构现象，并且与其他世界湾区比较而言，湾区内产业分割格局更为严重[28]。为此，不少学者从不同角度提出了促进粤港澳大湾区产业协同发展的对策。在粤港澳大湾区整体产业发展层面，学者主要是从制度要素、产业要素、人才要素等方面提出对策建议。其中，刘锦，田银生（2018）采用定量研究法，分析大湾区背景下的珠三角城市群中“产业—人口—空间”之间的影响机理，发现城市群内部尚未形成长期稳定促进机制，提出应当推进产业类型提升以聚集高素质人才，构筑协同互补的产业空间，深化产业、人口和空间要素的协同发展格局[29]。陈燕、林仲豪（2018）基于大湾区2016年9 市2 区19 个行业的数据，对行业的区位熵以及城市间的行业关联度进行分析，同样发现粤港澳大湾区的产业结构趋同。建议从顶层设计和建立产业链、贸易链、价值链等方面突破同质化竞争问题，促进优势差异行业间的融合以更好实现大湾区产业的协调发展[30]。覃成林，潘丹丹（2018）对粤港澳大湾区内11 个城市的产业结构趋同及合意性进行分析后，提出应重点关注将城市群在战略性新兴产业领域的分工与合作，确保产业结构升级的建议[31]。此外，还有学者针对某一具体产业展开了讨论。诸如，向晓梅，杨娟（2018）就大湾区内制造业合作、现代服务业合作以及产业全面融合等方面提出不同的策略[32]。范宇鹏（2016）从粤港澳文化产业出发，运用价值链理论，分析文化创意产业价值链的构成和特点，探究发展的优劣势，提出大湾区文化产业协调发展的路径[33]。黄琦、万磊（2018）采用实证研究法，以华为终端入驻东莞为例研究了粤港澳大湾区城市群的产业融合的路径[34]。

（三）粤港澳大湾区城市群协同发展中的教育合作研究

粤港澳大湾区城市群内的第三产业、高端服务业以及保险、金融等各领域的专业化要求较高，因而对相关的专业人才需求旺盛。可以说，完善高等教育领域的合作是建设大湾区的重要内容之一。随着经济产业的迅速发展，大湾区教育合作依托地缘文化的历史资源，已经从传统的单向度、交流型合作向资源优势互补行合作转变；合作的范围也从如学者互访、学术研讨等较为狭窄的具体事务型向高校间联合培养、师资共享、联合办学等区域整体合作型转变[35]。在取得进步的同时，也应该理性认识到当前粤港澳大湾区教育合作仍存在不均衡、不充分、合作水平不高等问题。对此，陈伟（2020）提出，粤港澳大湾区教育合作的推进，首先，在理念上要做好湾区教育合作的短期目标与长期目标之间的协调平衡，同时在系统构建、全面推进的同时紧扣关键环节，抓住教育合作中的难点、重点领域，实现局部突破。其次，在实践上，广东与港澳之间教育输出与输入的流向上要在单方输入或双向互补之间做出实践选择。明确教育合作的实践不能仅依赖单一多动力，需要整合政府、产业、社会等多方力量形成合力共同推进教育合作。再次，要学习借鉴世界级湾区经验，以其为标杆，吸收他们在教育合作中成功或失败的经验教训。最后，教育既有自身内部问题，也关系到经济、政治、社会等外部关系问题，既有粤港澳三地的内部教育、也有跨界教育问题。因此，要坚持运用跨界研究方法推动大湾区的教育合作，为湾区教育合作的实践探索和政策决策作出合理安排[36]。针对高等教育合作这一重点领域，不少学者提出了自己的看法。欧小军（2018）认为与世界一流湾区相比，粤港澳湾区高水平大学集群发展存在水平不高、不均衡不充分、合作面不广等短板，因此需要从教育管理、健全协同机制、完善法律政策等方面促进高水平大学集群发展[37]。孙颖，骆骁骅（2018）指出，要通过建立虚实结合的粤港澳大湾区联合大学作为城市群内高等教育合作的枢纽，来打破教育合作的体制壁垒，推动大湾区高等教育的协同发展[38]。焦磊（2018）肯定了高水平大学对湾区经济的重要支撑作用，针对大湾区高校深度合作的瓶颈，提出了粤港澳高校联盟构建的具体策略[39]。胡文涛（2018）分析了高等教育合作在粤港澳大湾区协同发展中的作用，指出大湾区要不断提高高等教育发展水平，深化三地高校教育合作，创新合作体制机制，协调优质资源，开展人才交流和人才引智计划，拓宽高校合作空间，积极推进高校的高端智库合作等[40]。另有部分学者探讨了成人教育、职业教育领域的协同合作问题。陈武耕，张多来（2018）通过对粤港澳大湾区内成人教育对接具体途经的研究，指出要发挥政府层面协同对接的基础作用，完善体制机制，整合城市群内的教育文化资源[41]。安冬平（2018）指出，将职业教育放置于粤港澳大湾区的发展经脉中，实现协同发展是粤港澳大湾区职业教育的理性选择，并从宏观层面和微观层面对粤港澳大湾区的职业教育协同进行了探讨[42]。

（四）粤港澳大湾区城市群协同发展中的环境协同治理研究

生态环境建设是将粤港澳大湾区打造成世界级一流湾区的必然要求，是粤港澳大湾区城市群发展的重要支撑[43]。生态环境具有纯公共物品的特性，这一特质决定了其建设离不开粤港澳大湾区城市群的协同共治。面对当前环境合作中存在的困境，王权典（2017）提出要对跨境环境保护与生态修复协作进行系统的机制设计，并注重多元主体共同参与治理[44]。王玉明（2018）则指出，要编制环保总体规划，完善合作机制，优化生态安全格局以及深化合作治理等方法[45]。

还有学者运用多样的研究方法，分析湾区面临的具体生态问题，针对性地提出加强区域间环境协同治理的对策建议。诸如，湛社霞等（2018）采用灰色关联分析法，分析了近10年来湾区的空气质量，发现当前粤港澳大湾区还面临着空气质量恶化等问题，亟需强化区域联防联治，三地应完善环保合作机制，解决因“跨境”而存在的法律执行难题，协同推进环境质量的提升[46]。另有学者从不同切入点剖析环境治理中存在的问题，以找寻有效地完善路径。诸如，任颖（2018）以环境监察体制为切入点，对粤港澳三地环境治理中的预防、监督和救济一体化协同机制进行研究，指出跨法系、跨区域下的环境监察协同面临诸多阻碍，提出要升级环境协同治理格局，形成环境监察与社会监督有机结合的治理理念，建立健全跨法系和跨区域的法律配套机制等[47]。

（五）粤港澳大湾区城市群协同发展中的文化交融研究

由于同根源的文化基因以及地缘因素，粤港澳三地有着相同的文化传统和历史记忆，港澳文化与珠三角洲文化的根本都是岭南文化，在历史的变迁中，各自在不一样的政治文化空间内吸收外来文化，因而形成了不同的文化特色[48]。早在粤港澳大湾区发展战略提出之前，三地已经历了长时期的文化交流、融合[49]。许桂灵等（2006）根据文化梯度概念，并运用文化空间演化的原理方法，从粤港澳文化形成的地缘、史缘和族缘进行分析，阐述了三地文化不同的演变历程，进一步指出，三地文化之间的交流、互动有利于形成区域文化综合体[50]。区域性文化共同体的建构，不仅能够更好地促进粤港澳大湾区城市群的文化交融，也符合达成区域经济一体化目标的诉求。然而，有学者指出从地缘文化角度看，粤港澳大湾区在协同发展中面临着文化认同等危机，运用恰当的文化策略解决文化发展危机刻不容缓[51]。对此，黄玉蓉，曾超（2018）从构建文化共同体的视角，阐释了大湾区文化合作的内涵，探讨了文化合作的路径。具体而言，他们认为，要将三地共建共享基础设施作为文化交流与合作的前置条件、发展与完善第三部门和志愿者力量是助推文化合作的关键一环、整合各城市的文化创新平台资源是重要手段、而最为根本和核心的路径则是在维持目前文化生态的基础上，不断创造和培育新的文化生机[52]。

三、粤港澳大湾区城市群协同发展深化的制度、机制保障研究

要推动粤港澳大湾区城市群协同深度发展，不仅需要在城市群内部推进交通融合、产业协调、教育合作、生态协同与文化交融，还需要外部制度与机制提供相应的支持与保障。基于此，不少学者对相关问题展开了深入研究。其中，钟韵，胡晓华（2017）通过总结粤港澳大湾区构建的基础特征，从经济学和地理学两个领域探讨大湾区制度创新的理论依据，最后从宏观、中观和微观三个层面提出要运用顶层设计构建跨境协商治理机制，充分利用已有沟通机制和合作平台以及以多种合作形式加强人员流动，共同保障湾区深度融合发展[53]。柯静嘉（2018）指出大湾区合作投资的法律基础、法律性质和适宪性等问题突出，建议粤港澳三地要制定区域政府合作协议，形成平等、自愿、协商的软法法律机制，通过完善相关法律文件明确投资合作的法律基础，健全多元化区域合作投资纠纷解决机制以破解困境[54]。黎江韵（2018）认为，应在中央层面建立统筹协调架构，有效进行跨境协调管理。还要推进经济体制高校对接，建立粤港澳法律体系的相互支援与保障机制等，推动粤港澳三地更好合作发展[55]。杨爱平（2015）指出粤澳合作机制经历了从1.0 版向2.0版的变化，总结了澳门回归以来粤澳合作机制的历史发展过程，认为广东自贸区的建设有利于推进3.0 版合作新机制的构建。提出要克服合作中的障碍，强化澳门对内地政策的学习，开展跨境政策合作机制，通过制度融合，做好粤港澳政府的制度和机制调适对接，构建粤澳（港）参与全球竞合的重大平台[56]。

四、总结与展望

通过对上述成果梳理可以发现，学者们的相关研究从对粤港澳大湾区城市群协同发展的意义探讨，到对协同发展面临挑战的认知，再到对协同发展总体思路的设计、具体内容的分析以及对协同发展进一步深化的制度机制构想等，都进行了不同程度的思考和探索，也提出来许多有建设性和指导性的建议，为粤港澳大湾区城市群协同发展的理论与实践研究奠定了坚实的基础。

但目前在研究思路、研究视野、研究方法以及关于城市群协同指数的探究等方面均存在不足，基于此，未来关于粤港澳大湾区城市群协同发展的研究，应在如下几个方面加以强化。

一是研究思路应从问题化解转向战略牵引。目前学术界关于粤港澳大湾区城市群协同发展的研究主要是基于协同发展中存在的问题，挖掘问题背后的原因，进而探究解决问题的对策。然而，粤港澳大湾区城市群协同发展是一项重要的国家战略，战略牵引的研究也许更具现实价值，即基于国家提出的大湾区城市群协同发展的战略目标、战略任务、战略步骤、战略保障等，展开相应的理论研究和对策研究。如果在未来的研究中，能够将粤港澳大湾区城市群协同发展的路径设计更好地对接国家发展战略，也许能寻找到粤港澳大湾区城市群跨境协同发展新模式、新制度、新保障等，将能产生重要的理论和实践价值。

二是研究视野应从区域层面拓展到全球层面。目前关于粤港澳大湾区城市群协同发展的研究主要局限在粤港澳的湾区范围内，然而，粤港澳大湾区城市群的协同发展不仅是区域问题，更是能产生全球影响的问题。粤港澳大湾区是“海上丝绸之路”的龙头地区和产业发动机，可为“一带一路”沿线国家和地区提供产业服务、资本服务、人才服务等全方位、多层次、立体式的服务体系和全球分布式的产业链合作机会，是全球化与国家战略互动的引领性平台，是未来具有举足轻重影响力的全球治理的空间载体和经济增长极群落[57]。因此，未来粤港澳大湾区城市群协同发展的研究，应具有全球视野，放在国际大背景下，设计其协同发展的具体路径。

三是研究方法应更加注重多维度的比较。目前国内学者的相关研究中，采用比较研究方法的相对较少，即使采用了，也主要进行大湾区城市群协同发展的自我纵向比较，至于与国外类似湾区城市群的比较尽管有所涉及，但研究内容相对浅显，不够深入。而系统地采用比较研究方法，将有助于我们更清晰地认识粤港澳大湾区城市群协同发展的本质及其内在机理，有助于更好地认识粤港澳大湾区城市群协同发展的现实状况，获得新的发现，进而制订出更加切合实际的政策设计。因此，未来的研究应尽可能采用求同比较与求异比较、定性比较与定量比较、单项比较与综合比较等多维度的比较研究方法。

四是应更加关注对城市群协同指数的研究。粤港澳大湾区城市群协同发展的状况、水平等应有明确、完备的评价指标体系加以测量。因此，未来的研究应注重采用现代数学方法对城市群协同发展的数据资料进行加工处理，建立反映有关变量之间规律性联系的各类预测模型，并用数学模型计算出城市群的协同指数，为不断调整推进城市群协同发展的对策设计提供精确的参考。