中国电子治理效能何以释放——基于制度优势的分析

杨 森

(中央民族大学 中国民族理论与民族政策研究院，北京 100081)

1 问题的提出

习近平指出：“当前，以互联网、大数据、人工智能为代表的新一代信息技术蓬勃发展，对各国经济发展、社会进步、人民生活带来重大而深远的影响。”[1]关注新技术如何融入公共事务的“电子治理”成为一个重要的研究领域，其内涵也不断丰富。但作为“治理”的一个子领域，电子治理在很多方面也面临与治理领域相似的处境：一是电子治理并没有一个广受认可的较为明晰的规范定义，有人认为它是电子政府的下一阶段[2]，也有人将其视作现实治理在电子空间的映射[3]；二是有研究者认为它将打造一个更加多元的总体治理结构[4]，而另有研究者认为政府仍是一元化的治理主体[5]。虽然电子治理已是一个被广泛使用的流行话语，但其“得到的认同是以形而上学和信念层面的混乱及实用主义的盛行为代价，表面的认同背后隐藏着深刻的分歧”[6]。

这种理论上的困境虽然被当下欣欣向荣的新技术所带来的收益暂时掩盖，尚未显示出明显的不良后果，但在关键问题悬而未决的情况下就已然诞生的一些评价电子治理理念、方式和指标对电子治理的发展增加了更多不确定性。例如，联合国经济和社会事务部发布的2018年电子政务调查报告给出了各国电子治理发展指数排名，这一排名主要关注在线服务范围及质量、电信基础设施发展状况和固有人力资本三个指标。依照这一计算方法，中国在193个国家中排名第65位，不仅低于同处亚洲的哈萨克斯坦、马来西亚、阿曼等国家，也低于乌拉圭、阿根廷、巴西、墨西哥等美洲国家[7]。这一排名中高居第10位，且在技术基础设施和在线服务两项都取得极高分数的日本，面对2020年新冠疫情却并未展现出良好的电子治理效能：厚生劳动省2020年5月末才推出疫情信息管理系统“HER-SYS”，而东京都直到7月份还在使用传真报送疫情信息，导致严重的数据错漏[8]。

这些与治理现实有所出入的排序不得不促使我们思考以下问题：编制这一指数所依据的三个方面是否真的可以准确衡量一个国家电子治理的发展状况？分项指标中分数的高低是否能够真实反映一个国家电子治理效能的优劣？这种评价方式“缺少哪些就应该在哪些方面补课”的潜在预设是否合理？各国在原本治理体系就有很大差异的情况下，以相同的结构化指标为依据对本国的电子治理进行改革能否达到预期的良好治理效能？当下，中国正处于运用人工智能、互联网、大数据等现代信息技术手段提升治理能力和治理现代化水平的阶段。如何看待上述理论上的问题和现实中的错位，对我们在新的时代背景下将制度优势转化为电子治理的效能有重大影响。因此，要暂且和一些关于电子治理的流行观念保持距离，先行解决关于电子治理的核心问题：何为有效能的电子治理，影响电子治理效能释放的关键要素是什么，如何释放电子治理效能？

2 电子治理效能的两个关键要素

研究电子治理效能何以释放，首先需要明确治理效能的基本概念。当下学界对于这一概念存在多种解释，一种将效能与绩效等同，另一种认为其含义与有效性更加接近。归根结底，对治理效能的探讨需着眼于治理目标的实现。如果一个治理体系可以有效运转并能够充分达成自身的治理目标，那么自然可以认为治理效能得到了充分释放。在既有的一些研究中，治理效能被总结为经济性、效率性、效果性、公平性[9]等维度。这一处理方式实际上也是将治理目标转化为评判治理效能的原则，暗含了研究者对治理目标的如下想象——治理体系本身要兼具经济性和效率性，治理过程应呈现出理想的效果，应保障各个主体之间的公平。遵循同样的逻辑，电子治理效能也被电子治理的目标所厘定，确立电子治理的目标后，目标的完成程度便是电子治理的效能。这一定义实际上可以勾画出一条简约的释放电子治理效能的路线图：先确立电子治理的目标，而后推动电子治理与治理体系的匹配融合，最后选择恰当的路径达成目标。对于一个特定的治理体系而言，其治理传统和制度特点可以暂且被看作是给定的约束条件，因而电子治理的目标和电子治理的特质就成为需要先行考察的两个关键要素。

2.1 电子治理的目标

追根溯源，任何治理目标的最终指向都是规范性问题，涉及对何谓“良善”治理的判断，电子治理亦不例外。但在电子治理的实践中鲜见对这一核心问题的探讨，大多以一种目标替代的方法绕开了对“良善”价值的追问。当下的电子治理相关研究主要将目光聚焦于五个方面：第一，基于技术和组织互动的视角，在探讨新技术如何被政府采纳的同时，探讨政府的组织形态和运转流程如何被新技术重构。第二，讨论人工智能、大数据、云计算等特定新技术在治理中的应用，譬如新技术如何用于辅助科学决策，如何实现治理过程的全流程监督，如何应对风险，如何提高公共服务水准等。第三，研究新技术环境下政府的回应性，也即电子民主，分析何种因素有利于或抑制新技术在这一维度下的潜能发挥。第四，关注开放政府建设领域，讨论政府的透明性、数据开放、信息隐私与安全等问题。第五，探讨促进电子治理发展的硬件与软件，如政策要素以及信息基础设施建设等。

这些关于电子治理的研究贯穿着两条线索。第一条线索将新技术作为一种革命性的治理工具加以追逐，技术进步和新技术的运用本身成为一种治理目标。其内在预设是新信息技术在促进民主、提升政府服务水平、决策水平、增强政府回应性等方面都有巨大潜能。因而需要研究影响潜能发挥的推动或阻碍因素(组织对技术的采纳、技术所需的软硬件等)，分析这一过程中可能出现的新问题。在这条线索中电子治理的重点是“电子”，即对技术的偏爱取代了对真正治理目标的关注。

第二条线索是将西方治理传统迁移到电子治理之中，实际的治理目标变成将西方那些在历史实践中诞生的以“消解国家权威逻辑，促进治理多元化、去中心化为旨趣”[10]的治理模式在电子治理领域复现。具体呈现为一个关于理想形态电子治理的框架：新信息技术催生一个更加动态开放的社会-技术体系[11]，在这一体系中政府、社会组织、公民等治理主体经由信息技术的连接，形成良性互动的、去行政中心化的、共治特征鲜明的治理网络。政府(国家)由一元化的管理者向多元治理主体中的一个转变，治理结构趋向于扁平化，提倡增强回应性，专注于公共服务。为了适应多个治理主体协作的需要，政府要变得更加透明，尽可能向社会开放数据。在这个框架中，政府(国家)被放在需要回退的位置上，要为其他治理主体发挥更多作用提供空间和平台。

这两条线索共同完成了对电子治理“良治”目标的替换。第一条线索借助技术的客观性和中立性回避了规范意义上的价值争论，以一种“去政治化”的处理方式形成一套评价标准，联合国电子治理发展指数的编制方法就是这一取向的体现。第二条线索也没有正面回答何谓电子治理的“善政良治”，只不过其处理方法是“政治化”：将适应晚期资本主义生产方式的、崇尚多元化和非中心化的西方治理实践形态视为一种理想的模板复制到电子治理之中，并由此构想电子治理中各个治理主体的关系，削弱国家在电子治理中的强势地位成为目标之一。

对电子治理的目标替换带来了明显的问题。首先，这直接导致波兹曼所言的“公共价值失灵”[12]。合同外包、民营化、绩效考核等诞生于新公共管理浪潮的治理安排已经逐渐导致效率取代公共性，大数据、人工智能、云计算等新技术如果只是作为治理技术的工具性作用而忽略价值维度，政府和市场借助新技术所提供的产品和服务无法产生整个系统本应提供的公共价值的状况可能会愈演愈烈。其次，不加反思地接受这些生发于西方治理传统的流行观念和原则，而不顾及电子治理的特点与各国差异巨大的治理基础，又可能会带来新的风险。例如，数据开放原则通常被视为电子治理不可或缺的原则之一，在“国家回退”的治理话语下这一原则实际上直接转化为“开放政府”。但在价值上进一步对为何要“数据开放”进行追问，就会发现仅仅关注“开放政府”并不能实现诸如激发创新活动[13]、创造公共价值等目标，因为公共数据已经越来越多地被政府以外的社会组织和企业所掌握。

不同的历史和文化会诞生不同的对于治理目标的理想诉求，因而何种样貌的治理状态可被称为“良治”这一问题本身存在一定争议。不过正如上文所述，相较于价值分歧和认同分化，电子治理的更大危险在于回避就这一问题进行讨论。因而，始终保持对治理目标最终价值的追问是探讨电子治理效能的前提。

2.2 电子治理的特质

电子治理的目标服膺于其母领域“治理”追求价值上的良善。但电子治理之新在于它在一定程度上挑战着由“自然科学与现代技术的经典模式所携手塑造的国家治理理念和行动方案”[14]。这决定了无论对电子治理的“良治”目标秉持何种定义，要想将规范意味上的价值目标转化为实际的治理效能，都必须考虑电子治理那些不容易受外部因素影响的固有特质，因为它们划定了治理体系需要予以回应的核心关切。

第一，电子治理贯穿并渗入整个治理体系。虽然在治理理论诞生之时，治理主体多元化就被赋予价值的正当性，但新信息技术的普及才真正使得这一愿景逐步成为现实——新信息技术不仅成为个人和其他社会组织用以挑战政府信息垄断的工具，其便捷和低成本也为这些主体提供了影响公共政策的新激励，使它们真正成为有能力的治理主体。从电子政务向电子治理的转型也表明理论界已经把视角从政府本身转向一个更为广义的包含政府(国家)、社会在内的整个治理体系：电子治理不是信息通信技术在公共事务领域的简单应用,而是一种更多与政治权力和社会权力的组织与利用方式相关联的社会-政治组织及其活动的方式[15]。政府、个人、经济组织、社会组织等都被新信息技术链接而参与治理过程；传统治理场域被新信息技术渗入和改造，网络空间等新治理场域也被新信息技术催生。电子治理对整个治理体系的渗入要求治理体系必须对全局治理的要求作出回应。

第二，电子治理围绕数字化展开。无论是在前现代还是现代社会，治理活动都依托信息展开。在传统的治理体系中治理所需的信息，一方面经由国家的官僚机构和文牍系统生产和传递，另一方面在经济活动中由市场呈现，总体呈现出模糊特征。而随着物联网、人工智能、大数据等新一代信息技术的勃兴和发展，不仅文本、图像、声音等信息可以被低成本地转化为数字，而且各类市场主体的经济活动、地理空间信息，以及人的生物特征、人口统计特征等维度的数字化都不再是难以逾越的障碍，社会运行全要素的数字化成为可能。这会在相当程度上改变治理信息的获取和呈现方式，使治理体系的运转模式发生转型。

在这一趋势下对数据的占有越来越成为一种潜在的权力，治理体系的重心开始向新技术公司这类在数据的收集、传输、储存、处理环节都占据绝对优势的治理主体偏移。一方面，它们对政治的深度介入已经从可能性走向现实。例如，2018年爆发的脸书(Facebook)用户数据丑闻展示了剑桥分析公司在2016年美国总统大选中发挥的影响力[16]。另一方面，新技术巨头基于对海量用户地理、消费、社交乃至生理数据的实时采集和自身的数据处理能力，逐渐侵入那些与社会治理和公共服务相关的、原本由政府所占据的领地。以诈骗领域为例，2014年中国发生的利用新信息技术进行电信诈骗的总数已经超过传统的诈骗类犯罪，而且其增速高达20%～30%17]。新型诈骗犯罪这种发生在线上、跨地域甚至跨境的特点就要求公安部门必须及时利用新信息技术才能做到有效打击。在这样的背景下，公安部刑事侦查局和阿里巴巴联合开发了反电信诈骗的“钱盾”系统[18]以及和腾讯合作建立了“麒麟伪基站实时检测系统”[19]。在这一案例中，国家依然处于公共治理的中心位置，但它们需要寻求信息技术公司的支持，以应对复杂态势下不断增长的治理压力——实现有效治理的许多数据资源和技术资源被新信息技术公司尤其是信息技术巨头掌控。电子治理对数字化的依赖，要求治理体系必须有效应对由数据权力衍生的治理资源格局变化。

第三，电子治理突破了传统的国别和领土空间。虽然治理理论在发展伊始就开始关注全球治理、区域治理这些超国家的治理问题，但国家作为最重要的一类政治实体真正遭受来自域外的挑战还是在电子治理兴起之后。电子治理所依托的网络空间、数据流动等核心要素本身就极易跨越国家的现实空间边界。掌控或使用电子治理诸要素的跨国公司、社会组织等主体的活动范围也不仅仅被局限在国家的物理边界之内。更为关键的是，对于大多数发展中国家而言，电子治理所需的基础设施与关键应用也都由发达国家提供[20]，形成了国与国之间实质上的电子治理资源和能力的不对称。

在全球电子治理中美国占据了重要一极，美国作为互联网概念、关键技术与核心设备的发源国，仅仅依据国内政府、公司掌控的巨大软硬件资源，就可以在某种程度上对全球电子空间进行有效的管理与控制[21]。美国基本不会在这一维度上面对来自外部的实质威胁，因而不需要对主权范围内的电子治理与全球化的电子治理做出明显的界分。为了维持自身在全球电子治理中的优势地位，美国还主动推进所谓的“多利益相关者治理”(Multistakeholder governance)模式，话语上强调自由、开放、协商，但事实上是立足自身技术和资源优势执行一种全球电子治理体系中的“门户开放”[22]策略。而美国之外的大多数国家，无论是在根域名服务器这些电子治理的基础设施上，还是在为各种主体提供搜索、通信、社交等核心服务的关键应用上，都对以美国为主的发达国家存在高度依赖。电子治理对物理空间边界的超越要求治理体系必须妥善处理国家作为最重要治理单元与电子治理的全球特质之间的矛盾。

3 中国的制度优势与电子治理的耦合

是否拥有清晰的价值目标和能否针对电子治理的特质形成有效回应，决定了国家治理体系能否实现有效能的电子治理。中国共产党领导的国家治理体系在这两个维度上具备的对以人民为中心的坚持、对党的集中统一领导下全国一盘棋的坚持、对独立自主和对外开放相统一的坚持等制度优势，成为中国电子治理效能释放的基础。

3.1 国家治理体系先行锚定电子治理的价值目标

确立价值目标是电子治理何以成为“治理”的首要环节，是避免治理失焦、防止电子治理滑入目标替换困局的关键，对于电子治理的效能具有统领作用。中国的国家治理体系始终坚持人民当家作主和以人民为中心的理念，这先行锚定了电子治理的价值目标并成为良善电子治理的依据。它意味着所有对电子治理的评价标准的设计都要以人民的根本利益为出发点，即电子治理要服务于“完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序”[23]的目标。

对以人民为中心这一价值的强调也使得电子治理成为兼具实用导向和价值追求的概念范畴。一方面，在这一定位下新技术在治理中的运用不再仅被视作一种工具主义的做法，而是为了实现人民对美好生活的向往，所以推进新技术在高效决策、精准施策和优质服务等领域的应用就具有了价值导向。另一方面，对于开放性、多元性、回应性等带有强烈价值色彩的电子治理原则，又可以在“以人民为中心”的前提下重新审视，以实用主义的态度加以研判：数据开放应该指向哪些主体，在何种程度上开放，多元治理主体应该如何协调，需不需要一个主导者，国家在增强回应性的时候要不要保持一定程度的国家自主性。评估关于电子治理的价值原则，并将这些原则转化为合理的实践也都指向“以人民为中心”这一价值目标。

3.2 国家治理体系使电子治理的全局治理成为可能

电子治理随着新技术渗入国家治理的方方面面，涵盖了更多的治理主体和治理场域。因此，要实现电子治理的全局治理需要解决两个问题。第一，形成一种多元治理主体间的组织和衔接原则，使它们在信息化的新治理环境下可以相互合作而实现治理的价值目标。第二，电子治理主体改造自身以适应电子治理。依照西方治理理论“消解国家权力、让权力回归社会”的偏好，固然可以形成对这两个问题的回应：电子治理中的各个主体经由博弈达到一个理想的均衡状态，从而借助新信息技术的治理潜能实现善治。但这种逻辑实际上假设电子治理中的各个主体地位平等、权力相近，且愿意在两个方面为构建一个理想的电子治理体系付出努力，既可以为了公共利益进行协商和合作，又能够自发以新技术来重塑自身。但难题在于现实中少有国家可以处于这种状态。对于这个问题，“元治理”理论提供了一个较好的思路，它提倡赋予国家“保证社会的机构制度完整和社会凝聚力的责任”[24]，明确国家在确立规则、制度设计、远景规划中的地位，并将其视作治理网络中最主要的协调主体。在这一思路下电子治理的体系由国家推动构建，国家通过制定基本规则、提供监管秩序来规范各个电子治理主体的行为、培育电子治理主体间的互信。

一是中国共产党领导的社会主义国家承担“元治理”责任。在中国，党领导的社会主义国家天然承担着“元治理”的责任。因此，在中国的国家治理体系中党的集中统一领导作为一项显著的制度优势，成为推动电子治理多主体协同的强大动力，拥有实现电子治理全局治理的潜能。首先，党具备帮助电子治理网络中的各个主体克服“协商困境”的绝对权威。新信息技术通过孕育新经济形态催生了更多的治理主体，又以其便捷性使更多的主体能被纳入治理过程之中，但如果缺乏一种权威去保证各个主体之间的协商，治理网络的各个主体就难以达成集体目标的协作[25]172-173。中国共产党在治理体系中的领导地位使它有能力将各个主体纳入共同战略之中，遏制电子治理体系中各个主体自身利益最大化的冲动，从而让协同成为可能。其次，党具备作为主要协调主体所需的先进性和纯洁性。要促进各个治理主体间的协同，使各个主体认同权威主体所主导塑造的治理体系，必然要求一个超然的、不为自身谋取私利的主体。马克思主义政党对初心和使命的强调、对保持先进性和纯洁性的要求，使得党不仅可以胜任这一中立角色，而且可以更进一步承担高素质电子治理主体培育的任务。再次，党具备承担协调主体职责的组织体系和动员工具。元治理者的存在通常被认为要协调科层、市场和网络三种治理形式以实现好的治理效果[26]，而党推动的“大党建”不仅实现了对行政体系的全面组织覆盖，也进一步将组织触角延伸至包含诸多新技术公司在内的公有和非公市场主体，这使党有能力以政党组织优势整合多种治理形式，实现不同治理形式与不同治理主体之间的互联互通。

二是中国共产党作为领导中枢推进国家对自身改造以适应电子治理。国家在电子治理中承担“元治理”角色和组织整个治理体系是硬币的一面，另一面是作为“元治理”者的国家如何改造自身以适应业已被信息技术深刻改变的治理环境。在当下传统性、现代性和后现代性交织的世界中，以科层制为原则组织起来的国家开始略显僵化：由于遵循职责法定原则，专业人员按照正式的规章制度处理专门领域内的相关事务，国家的每个部门都在自己的经验积累之下形成日趋成熟的套路化执行方式和手段。这种逻辑往往导致治理单元仅关注本部门治理任务的最优配置，而不关注跨任务、跨系统之间的横向对接[27]。在大工业时代，这种制度安排展现出较高的效能，而面对一个变化频繁的世界时它就逐渐暴露出僵化和协调不足的问题。互联网、大数据等新信息技术以其技术强制力显示出解决这一问题的可能：当一个覆盖广泛的电子信息系统在政府系统内被运用，它本身就成为一股让信息在各部门间自由流动、破除部门壁垒的强大力量。因为要建成这样一个涵盖各个部门的系统并投入运行，必然先建立一个共享的数据库和信息交换平台，这实际上就对各部门提出了开放信息资源和业务流程的要求。

不过，新技术能在何种程度上实现这一效果，既受制于原有的组织安排、政治安排和社会安排等[28]166-174，又同时被组织中行动者的策略所影响[29]142-148。具体而言，决策层推动系统整合的力度、部门间既有的利益格局、为消除壁垒所创造的成本分担和利益补偿机制是否合理等[30]，都会影响信息技术作为系统整合赋能者的效力发挥。只依赖技术强制力极易导致执行者基于信息不对称的策略性应对，技术潜能被部门利益所阻滞。例如，美国曾致力于打造一个国际贸易数据系统以推进贸易现代化，这是涉及53个与国际贸易相关的联邦机构之间的联系网络。而由于诸多公共管理主体之间的政治斗争，这一系统的开发权在2000年从原本的机构间主任委员会转移到了更有权力的海关总署手中，借助信息技术系统重塑政府各部门全面合作的计划不得不回到海关独大的原初状态[28]97-129。美国国际贸易数据系统的案例展示了当不存在一个超越部门政治的权力中枢时，任由部门之间进行博弈难以形成集体行动。

在中国，中国共产党的集中统一领导成为破解电子治理集体行动难题的关键。党作为领导中枢一直承担着推动变革的重任，从20世纪80年代的国家体制改革委员会到十八届三中全会决定成立的中央全面深化改革领导小组，都是党领导建立的改革机构[31]。这一角色的存在有助于构建一个着眼全局利益而又可以协调各部门诉求的运作体系，减少部门间的摩擦，使得变革朝着既定方向前进。另外，中国一些基于权威的传统工作机制也为这种部门间的整合减少了阻力。各级党政机关用于调整治理资源分配的“中心工作”机制、与之配套的领导小组机制以及更加惯常的专题协调会等本身就是跨越部门壁垒使各部门协同运作的整合机制。这样，一个超然的权力中枢娴熟运用根植于传统的制度工具，就使数据共享和信息共享成为可能，从而破除部门壁垒的潜能得以真正实现。

3.3 国家治理体系内蕴应对电子治理资源格局变化的潜能

电子治理对数字化的依赖所产生的核心问题是相对于国家这个传统治理体系中的绝对核心，以营利为第一要务的新技术公司具有更少的公共性，但其掌握了海量的数据从而获得电子治理资源优势。因此，应对数字权力带来的治理资源格局变化的关键是使分布在各个治理主体中的数据创造出更多的公共价值。

在电子治理中，数据产出公共价值的障碍在于数据的权属、收益与数据的公共属性之间的冲突。数据一部分产生于公共部门履行公共职能的过程，一部分产生于新技术企业在对海量用户的商业服务之中。前者虽然可能会囿于部门利益而被公共部门所暂时垄断，但公共部门的公共性为国家界定这部分数据的权属提供了法理上的依据，靠合理的机制设计即可保障数据为公众利益所服务。后者则存在着更大的争议，新技术企业往往认为数据由自己所采集，理所应当服务于自身的商业利益，因而不愿与国家和其他主体分享数据。

对于这一障碍，解决思路有二。其一，针对海量数据已经为新技术巨头所掌控的现实，建立较为顺畅的数据开放收益机制[32]，让这些企业可以从数据利用向社会的公共价值产出中获得收益。其二，针对数据采集固定成本高而运营成本低的特点，以国家为主体构建更为完善的数据基础设施，降低数据获取的固定成本，让更多的治理主体都能获得足够多的数据，消弭数据这一电子治理资源在治理体系中的不均衡。中国的国家治理体系蕴含践行这两条思路的潜能：一方面，中国国家治理体系的人民性使得国家有意愿成为公共利益的协调者，而中国共产党领导的国家所承担的“元治理”角色和党在治理体系中的领导权威，降低了协调的难度和成本；另一方面，全国一盘棋、集中力量办大事的制度优势，使得国家有能力调动广泛的人力、物力和财力，更为强力地推进数据基础设施建设。

3.4 国家治理体系能够有效化解电子治理全球化与主权化的矛盾

电子治理资源在国与国之间的不均衡，使得越来越多的政治体逐步意识到了电子治理主权化的必要性。比如，欧盟在2018年出台《通用数据保护条例》，英法等国正在酝酿并推进针对大型互联网企业的数字服务税，俄罗斯颁布《主权互联网法》进行“断网”试验。而中国的国家治理体系一贯坚持的独立自主与对外开放相统一，不仅使中国相对于其他国家更早地意识到处理电子治理主权化与全球化之间关系的重要性，还为妥善处理这组关系、创造电子治理的稳定环境提供了基本准则。

一方面，中国在积极对外开放、融入并参与构建全球电子治理体系的同时，依然保持基于独立自主原则的战略定力。第一，在电子治理核心技术上立足自主创新、自立自强。早在2006年，国务院发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要》就将核心电子器件、高端通用芯片及基础软件产品作为16个重大科技专项之一。习近平也强调，“抓紧突破网络发展的前沿技术和具有国际竞争力的关键核心技术，加快推进国产自主可控替代计划，构建安全可控的信息技术体系”[33]。第二，在根服务器这个电子治理的战略基础设施上发力，争取更大的话语权。在IPv4协议体系下全球的全部13台根服务器中，唯一的1台主根服务器和9台辅根服务器都部署在美国，只有3台分别部署在英国、瑞士和日本三个国家，这帮助美国形成了在全球电子治理中的优势地位。中国把握住了全球从IPv4向IPv6过渡的关键节点，发起并联合多方共同推进了旨在引入更多根服务器运营者的“雪人计划”。2017年，这一计划在全球16个国家完成了25台根服务器的架设。其中中国部署4台根服务器，由1台主根服务器和3台辅根服务器组成，这为中国维护自身电子治理主权提供了基础保障。

另一方面，中国在秉持独立自主原则维护电子治理主权的同时，也坚持推动对外开放。中国对电子治理主权的强调并不以制造信息流动障碍为目的，而是为了在尚不均衡的全球电子治理格局为自身争取从电子治理中获益的空间。中国也清醒认识到电子治理本身的巨大潜力蕴含于开放和交流之中。因此，在处理主权化的电子治理与全球电子治理的关系上，习近平强调，“中国开放的大门不能关上，也不会关上……鼓励和支持我国网信企业走出去，深化互联网国际交流合作……外国互联网企业，只要遵守我国法律法规，我们都欢迎”[34]。中国还将自身作为全球电子治理体系变革的积极推动者，呼吁推动构建网络空间的命运共同体。“雪人计划”推进过程中吸引16个国家参与并形成的多边共治合作机制即是这种努力的最好注脚。

4 中国制度优势向电子治理效能的转化路径

中国国家治理体系的制度特点与电子治理特质的耦合是电子治理效能释放的逻辑基础，诸多要素的匹配已经在治理实践中展现出威力。例如，在2020年的新冠疫情防控中，国家运用大数据等技术手段进行密切接触者追踪、区域风险研判，大大提升了疫情防控和复工复产的效率；又如，国务院办公厅印发《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》，力图解决老年人所面临的“数字鸿沟”，这是以人民为中心价值目标的具象呈现。不过，制度优势向电子治理效能的转化尚有较大空间。作为治理体系的有机组成部分，电子治理的效能是依托包含传统和现代要素在内的完整治理体系而实现的，它并不孤立地发挥作用。对于中国而言，要进一步将制度优势转化为电子治理效能，应将其置入中国治理体系与治理能力现代化的整体进程之中加以推动。同时，电子治理效能的释放反过来也应有益于这一进程。在这一组双向反馈过程中，以人民为中心所确立的价值取向优势、党的集中统一领导下的全国一盘棋所带来的组织协调优势、对外开放与独立自主统一所营造的发展战略优势都需要以更加深入的改革创新加以强化。

4.1 以人民为中心，构建电子治理效能的评价体系

在中国，“以人民为中心”是电子治理的价值目标，也是电子治理效能评价体系的构建标准。所以，应明确“以人民为中心”在电子治理中的真正含义。“以人民为中心”不同于西方电子治理理论中的政府回应性，它不仅是一个政治原则，也暗含着认识论和方法论。要解决人民群众真正利益攸关或切实关心的问题，需要对人民的想法进行“整理、分析、批判和概括”[35]206，而不仅仅是回应民众诉求。准确认识到这一点，才能够在做到由人民来定义电子治理的绩效与价值的同时，协调好治理资源的有限与人民需求相对无限这组矛盾。

在准确把握“以人民为中心”含义的基础上，这一总体价值目标应拆解至电子治理可以发挥功用的各个领域：在实现高质量的公共服务之外，电子治理还能在提供良好的公共秩序、激发经济发展潜能、实现社会的公平正义、提升治理体系的抗风险能力等领域释放效能。“以人民为中心”的价值准则也应贯穿在各个领域电子治理效能的评估之中，如新技术的使用如何体现人民观点，隐私、安全与效率间如何平衡，电子治理的演进方向如何不被资本等强势集团俘获，如何提高电子治理的可及性而消弭数字鸿沟等。

将“以人民为中心”融入电子治理各个领域评价指标的关键在于遏制两类掌控电子治理资源的治理主体对优势地位的滥用。其一，防止政府在提供公共服务、保障公共秩序、推动经济发展、实施风险预警等过程中由效率至上的倾向所引发的技术滥用冲动，从而实现隐私、安全和效率之间的平衡和兼容，提升电子治理的可及性而弥平数字鸿沟，真正做到技术服务于人。其二，遏制新技术巨头在实现自身增长过程中由资产增殖倾向所引发的数据滥用冲动和市场支配地位滥用冲动，从而保障电子治理的演进方向不被资本等强势集团俘获，真正将社会运行效率的优化、经济体量的增长转化为人民的美好生活。

4.2 坚持中国共产党的领导，推动电子治理和传统治理相互赋能

在中国的电子治理实践中，中国共产党不仅是“以人民为中心”这一价值的具体承载者，同时还是统合各个治理主体构建运转流畅的电子治理模式并推动电子治理改造整个治理体系的核心力量。充分发挥党的集中统一领导这一显著优势，有助于将新技术的潜能转化为电子治理效能。

第一，以“共识型决策”为基本模式制定政策，充分发挥党在电子治理中的统合能力。电子治理的各主体利益不一致是一种常态。例如，个人总是期待在尽量保护隐私的情况下享受更多的便利服务，而新技术公司希望获得更多的用户信息以提升自身盈利能力。在这样的背景下，制度优势需要配合良好的政策才能产生良好的效能[36]。我国在以往政治实践中形成的“共识型决策”模式是一种独特而有效的传统治理方式，它一方面可以保障个人、新技术公司、社会组织等电子治理主体对政策出台的广泛参与，自下而上地将各主体的意见和偏好集中起来。另一方面，党在其中也能够发挥自上而下地调适和统合的作用，在面临较大的争议时可以适时终止不必要的纷争并凝聚共识[37]。

第二，以党的权威推动电子治理加速嵌入国家治理体系，提升国家治理能力。国家治理能力包含体制吸纳能力、制度整合能力和政策执行能力[38]，新技术在这三个向度都有丰富的潜能。在体制吸纳方面，新技术既带来了更多的经济机会，也丰富了公民的政治参与形式，拓展了政治参与的领域与范围[39]，民生的满足和政治参与的扩大都可能在一定条件下成为体制吸纳能力的助推器。在制度整合方面，新技术改变了整个治理体系的信息流动方式，权力中枢信息获取方式的更新也使其自身有了新的整合中央与地方、政治与经济、国家与社会等多个制度体系的工具。在政策执行方面，大数据、人工智能等典型技术使决策部门实现对政策贯彻落实的全流程监督，并获得实时的执行反馈，及时调整执行行为，有助于在执行者的执行意愿和政策的可执行度两个维度提升政策执行能力。不过对于治理体系而言，难点是让这些有可能打破原有治理格局的新技术被采纳。因此，党的领导权威在推动新技术成为治理能力现代化重要支撑中的关键作用需要进一步强化。网络强国战略、“互联网+”行动计划、促进大数据发展行动纲要等有关电子治理的重大战略，都应该在中央网络安全和信息化委员会这一超级机构的顶层设计和统筹协调下整体推进。

4.3 维护电子治理主权，积极参与全球电子治理规则构建

对独立自主与对外开放相统一原则的坚持，在过去的历史阶段促成了中国处理内外两个电子治理间关系的成功实践。在国内，对电子治理主权的强调，一方面有利于相对完善的信息技术产业体系得到构建，也使得新技术可以作为一种风险可控的高效治理工具受到广泛运用；另一方面，中国对全球电子治理的积极融入带来了更多技术上的交流和理念上的共融，所提出的全球互联网发展治理的“四项原则”“五点主张”也赢得了越来越多的赞同。值得注意的是，在全球电子治理层面一些新的变化正在发生：自“棱镜门”事发，美国放弃对互联网名称与数字地址分配机构(ICANN)的监管起，美国在全球电子治理中的绝对统治地位就开始动摇；以欧盟为代表的政治实体开始着手推动建立基于自身的单一数据市场，谋求对脸书、亚马逊等美国技术巨头的限制，追求数据主权、技术主权和网络主权[40]。而中国作为较早践行电子治理主权化理念的国家，孕育出了一批在世界上较具竞争力的新技术行业的软硬件公司，为世界更多国家提供了电子治理的基础设施和应用，从而在全球电子治理中扮演着越来越重要的角色。

全球电子治理形势的变化，对中国将独立自主与对外开放相统一这一制度优势转化为电子治理效能提出了新要求。过去，全球电子治理因美国的技术和标准优势而呈现出单极化的特征，对于这种披着信息自由等外衣的霸权，中国主要采取了一种防御性的电子治理主权战略，以维护国家网络和信息安全为主要任务[41]。当下，随着电子治理主权被更多政治体所重视，美国对自身在全球电子治理主导地位的滥用也遭受更多诟病，多极化成为全球电子治理的演进方向。在这一转型中，中国在坚定维护自身电子治理主权的基础上，也应该以更加积极的态度参与全球电子治理规则的构建，在包含市场准入、数据保护、隐私政策等方面的全球电子治理多边框架建立以及全球电子治理关键技术标准的订立中发挥充分的作用。

5 结语

对于任何一个政治体，由技术进步和新技术应用所形成的电子治理实践都不会全然外生于原有的治理体系。治理传统和原有的制度结构会与新技术及其载体频繁互动，并展现出不同的电子治理效能。因此，电子治理是特定治理体系之中的电子治理。基于这样的认识，本文通过分析中国国家治理体系的特点和电子治理的耦合之处，阐释了以人民为中心的价值定位、党的集中统一领导下的全国一盘棋以及对独立自主和对外开放相统一的坚持等制度优势何以成为中国电子治理效能释放基础的内在逻辑。

值得强调的是，无论是制度优势为电子治理赋能，还是电子治理效能释放反过来助推中国治理体系与治理能力现代化，都有赖于不断的改革创新。不过，电子治理对整个治理体系的渗入，使得这一领域的改革创新在驱动模式方面与其他领域有显著差别。在中国，改革创新的一种典型路径就是政策试验：地方通过对试点方案的实施尝试找到达成一定政策目标的方法，然后经由中央的筛选和推动，将成功的地方经验推广至全国[42]27-29。这一路径的核心在于中央与地方的互动。然而，电子治理所依托的互联网、大数据、人工智能等技术并不会被地理空间所限制，因而在主权化原则下会迅速形成一个与国家治理边界重合的电子治理空间，电子治理全国一盘棋的特质与政策试验的思路就产生了内在冲突。此外，新技术的兼容性、技术标准的一致性也关系到数据和信息能否在治理体系内自由流动，从而影响电子治理效能的转化。在这样的前提下，一种可能成为改革阻力的风险应被预见：地方在政策试验中所采用的技术、系统、标准不仅意味着前期的资金投入，也形成了新技术使用者的路径依赖，而这可能成为地方化的电子治理融入全国电子治理的障碍。因此，在电子治理领域的改革创新上立足治理全局的顶层设计应走在地方经验之前。