构建中国特色社会主义政府职责体系推进政府治理现代化(笔谈)

朱光磊，锁利铭，宋林霖，赵聚军，张志红，周 望，吴晓林

主持人语：改革开放以来，关于转变政府职能问题进行了多轮实践探索和理论反思，相关认识虽不断深化，但转变政府职能工作“始终在路上”，速度和“到位率”还不够理想。党的十九大报告提出“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”，为新时期构建政府职责体系相关工作提供了具体指导。此后，十九届三中全会明确提出要解决职能和机构设置“上下一般粗”和构建简约高效的基层管理体制的问题，四中全会明确提出要“优化政府职责体系”，五中全会提出“十四五”时期“国家行政体系更加完善，政府作用更好发挥”和“社会治理特别是基层治理水平明显提高”的发展目标。这些论述是对政府职能转变长期不到位、行政体制改革效率不高等问题的深刻剖析。这都是在国家治理现代化的大背景下，在积极推动强化对构建中国特色的政府职责体系的正确认识以及对有关工作进行科学部署做准备。系统研究这些重要课题，是理论工作者的重要任务。为此，南开大学朱光磊教授团队对这个问题展开了研究。这些研究成果内容首刊于《中国社会科学内部文稿》2020年第6期，根据十九届五中全会精神修改之后刊发于《探索》，希望引起学界继续关注和研究中国特色社会主义行政体制创新。

转变政府职能，优化政府职责体系

朱光磊(南开大学中国政府与政策联合研究中心主任、教授)

十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》在转变政府职能、建设人民满意的服务型政府的框架下，明确提出要“优化政府职责体系”。把“政府职责体系”的概念明确提升到如此位置，是前所未有的。这是党中央在科学总结历次行政体制改革经验和30多年持续推动政府职能转变的基础上提出的一个重大战略规划，是央地关系调整认识史上的重要里程碑。这对于把国家治理水平提高到新的历史阶段乃至对于整体经济社会发展，都将具有深远的意义。

1 转变政府职能是中国行政体制改革的核心内容

党中央在分析民主政治建设和政府发展时，总是把转变政府职能作为重要的实践基础和理论前置。因为，转变政府职能是中国行政体制改革的核心内容，是经济体制改革和政治体制改革的“结合部”，也是正确处理政府与市场的关系、建立现代企业制度、机构改革、发展社会组织等多项改革的重要基础。如果没有政府职能转变，机构改革就是无源之水，改了的也还会退回去；而如果职能转变了，机构就不可能长期存续下去。

自1986年党中央正式提出“政府机构管理经济的职能转变”以来，转变政府职能经历了30多年的历程。进入21世纪以来转变政府职能进入新阶段，围绕这一目标进行的“放管服”改革和行政审批制度改革成为转变政府职能的抓手和突破口。但是，从“问题导向”的角度看，政府职能的转变依然“在路上”，速度和“到位率”不够理想。中国政府职能转变是一个非常具有现代性的重大理论问题，在世界上没有先例，也即是在没有多少理论积累的条件下，在计划经济和中国传统政治文化影响颇深的背景下来推动的。因此，对一些问题的认识和处理还不到位。当前，这种认识上的不够准确、不太清晰，存在的偏差和局限，主要表现在以下方面。

第一，关注机构和体制的破立较多，对逻辑起点、中介环节和运行效果等问题的关注不够。职能是机构的逻辑起点，职能转变是机构改革的主要依据，机构是职能的载体。当前关于机构改革的一些认识，尚未抓住问题要害，还是就机构谈机构，影响了改革的协同性和全局性。同时，对机制建设的重要作用认识不充分，通过机制调整来补充体制改革的意识不强，举措不多，改革成本过高。

第二，关注原则性问题较多，对细节和具体举措认识不够。“政府”是一个内涵较复杂的概念，既可指称国家机构的总体，又可专指行政机关；“职能”其实也是一个结构性概念，有宽口径的要素，也有窄口径的要素，前者如需要政府处理的社会关系，后者如政府必须履行的具体职责。但是，长期以来对“政府职能”概念不作逻辑划分，相关说法过于笼统，认识还处在“哲学化”的层次上，转变政府职能自然就难以操作。特别是对政府纵向间关系的认识还不算很清楚，对纵向上的核心问题抓得不够准确，实质性改革内容不多。这都不利于深度理解和有针对性地解决转变政府职能的相关问题。

第三，观念更新的速度还比较慢。转变政府职能，既需要实践层面的有效推动，也需要在思想理论上更新观念。比如，“上下一般粗”是机构改革长期不到位和“条块矛盾”迟迟没有化解迹象的症结之所在，但对其体制基础和思想理论根源，一直没有进行真正的探索。

总的来看，转变政府职能的相关工作在一定程度上存在着顾此失彼的现象，系统性和协同性不够。地方政府职责错位与五级政府“职责同构”现象并存，模式调整滞后于经济社会发展，似乎很多事情并没有真正想好。深化政府改革，切实加快转变政府职能，包括推动地方政府创新、推动“放管服”改革等工作，需要具有更加系统性、框架性和引领性的理论创新指导实践，特别是需要构建符合中国实际、在法理上又讲得通的、具有中国特色的政府职责体系系列。这是对新时代中国政府发展路径的再思考。

2 建设服务型政府是转变政府职能的新阶段

构建政府职责体系，不是为体系而体系；我们虽需要一张政府职责体系表，但目的不是为了要一张表。构建政府职责体系是以对政府职能转变，特别是对政府主要职能的变化规律的把握为基础的，因为政府职责体系在架构上肯定是有主线、有核心的，不同的职能、职责在特定历史时期的地位和作用是不同的，它们在执政党所理解和秉持的治理理念中的位置也会是不同的。在治理水平的初级阶段，国家的主要治理主体可能没有充分地意识到这个问题，但不等于这个问题不存在、不重要。

从政府职能转变的实践和研究历程来看，中国是先有“转变政府职能”的实践要求和提法，之后才有对转变政府职能的理论研究。30多年来，我们对实践中出现的课题的及时反思与总结、对职能的认识和对“转变”的理解在不断深化和更加清晰。党的十八大以来，在全面深化改革的大背景下，关于转变政府职能的认识和实践都在不断深化。党的十八大对新阶段的行政体制改革作出部署，提出“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”“稳步推进大部门体制改革，健全部门职责体系”等与转变政府职能密切相关的改革内容。2013年的机构改革是落实党的十八大关于行政体制改革部署的重要内容。“国务院机构改革和职能转变方案”不仅第一次在名称中突显了职能转变的地位，而且在内容上也安排相当篇幅作了具体安排。改革内容涉及处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系以及行政审批制度改革、完善国务院机构职能体系等多项内容。这表明，中央对于政府职能转变概念内涵及其与机构改革、行政体制改革关系的认识更为深入、更为全面，抓住了改革的“牛鼻子”。

十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下文简称《决定》)中专门强调了“加快转变政府职能”的相关内容，明确提出要全面正确履行政府职能，“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”“最大限度减少中央政府对微观事务的管理”“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”。这就第一次对于中央和地方的差异性职责作了区分，第一次将“公共服务”放置于地方政府职责的首位，第一次将“环境保护”作为了地方政府的一线职责。相较于此前对政府职能的十六字概括，《决定》对政府职能分作两层次的论述，这是对于政府职能结构与核心更为清晰的认识，既是理论突破，也在实践上更加贴近服务型政府建设的主题。此后，财政、国防、外交、基本公共服务等领域的改革方案陆续出台，并且大多具有合理划分政府纵向间事权和责任的内容。

这一阶段的职能转变明显以“放管服”改革为抓手，以行政审批制度改革为突破口，既要求做好简政放权的“减法”，又要求做好加强监管的“加法”和优化服务的“乘法”，实现审批更简、监管更强、服务更优。同时，将清单管理制度作为巩固职能转变和“放管服”改革成效的制度保障，相继推行了省、市、县三级政府部门权力和责任清单、市场准入负面清单。这表明关于转变政府职能的认识由关注职能内涵拓展到了明确核心职能与职能边界，由关注职能本身拓展到了构建职责体系，把服务型政府建设放到了更高的位置上。

总之，服务型政府就是以公共服务为主要职能的政府。党的十九大对此作了这样一个关键性的概括：“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”在这句话中，转变职能是基础，放权和监管是手段，提高公信力和执行力是要求，人民满意是宗旨，建设服务型政府是方向。如果加上报告同时提出的要“科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”，以及本轮机构改革方案中提出的调整优化职能、科学设置央地事权、理顺央地职责关系、合理设置配置各层级机构、规范央地权责和事权关系等内容，构建和优化以公共服务为核心的政府职责体系这一战略目标就呼之欲出了。

3 书写一张具有中国特色的“政府职责配置表”

党的十七大以来一以贯之的关于在转变政府职能和全面深化行政体制改革基础上构建政府职责体系的构想，是新中国人民政权建设史上一项宏伟、巨大、复杂的工程，十九届四中全会又画龙点睛地把这一工程放到了提高国家治理能力和治理体系现代化的高度上。合理确认各级政府职责是实现科学有效治理和切实转变政府职能的体制机制保证。构建政府职责体系，是在新时期把转变政府职能和国家治理水平提升到新阶段的重要技术支撑，涉及领域众多，系统性和综合性都很强。在一定程度上说，就是对在历史上林林总总交织在一起的、需要政府处理的社会关系和工作任务“去交织化”的过程。现在，作为构建政府职责体系的初期阶段，重点需要在明确概念的基础上，集中思考和理顺一下若干重要关系。

一是要处理好政府职责的内部划分与外部划分、横向划分与纵向划分的关系。20世纪80年代以来，关于政府职能的认识发展和改革实践主要集中在外部划分上，将明确政府和市场职责边界划分是关注的重点，近年来推动的以“放管服”改革为代表的一系列举措更是为做好外部划分提供了重要实践平台。政府职责的内部划分和外部划分同等重要。在内部划分中还要处理好横向划分和纵向划分的关系，其中纵向划分对中国更重要一些。长期以来，关于政府职责内部纵向划分的认识盲区和误区较多，因此是首先需要研究透的内容。

二是处理好央地权力划分与纵向府际权力划分的关系。之所以在纵向划分方面进展迟缓，一些重要关系总是理不顺，政府职能迟迟不能转变到位，关键在于对央地关系和纵向间府际关系的概念认识不到位，将中央与地方关系简单理解为中央和省的关系，对省以下地方政府的特殊意义考虑不够。实际上，就人口、面积、经济体量等因素而言，中国的省份大多都相当于中等以上规模国家，省域内需要专门解决的问题很多，每一级政府的管理层次和幅度都有差异，不能大而化之。我们要跳出只谈中央和省的关系的思维定势，将思路拓展到各级政府纵向间关系，从更开阔的视域中思考和处理纵向间府际权力划分问题。

三是处理好“分解”与“归堆”的关系。对政府职责作适当分解，明确不同层级、不同类别政府在具体工作中的事权划分，是很有必要的。但是，要防止将政府职责分得过细，避免对事权做过碎的分割。职责同构面临着许多难题，不少国家的职责异构也有其局限性。但是，我们在职责划分和体系构建过程中，将相邻层次的地方政府的同类别事权适当“归堆”是完全必要的，也即在要保证国家政令统一的基础上，明确各层次的职责重点，做到既能够各负其责，又能够上下衔接。

四是处理好放权、收权与确权的关系。长期以来，关于纵向间府际关系的认识主要着眼于分权与集权、放权与收权这两个方面，相关实践探索也主要围绕这两对关系进行动态调整，由此导致纵向间府际关系调整长期徘徊，理论上也难有实质性突破。实际上，改革不等于放权，集中不等于集权，简单强调“放权”“收权”都不能从根本上解决问题。如果变化一个思路，不过于强调“放”“收”和“集”“分”，也不简单强调事实上难以做到的“平衡”，而是鼓励国家治理主体“坐下来”，在坚持国家利益一致性的前提下，在民主和法治的框架下，以“确权”的方式确认各级政府职责配置，实现政府间事权、职责和利益的科学合理归位，在此基础上构建政府职责体系，进而形成相应的“政府职责配置表”。

完成这一工程需要时间、需要党中央的集中统一领导和国家权力机构、国家行政机关的统筹努力，特别是需要有发展与规划、机构与编制、财政与税收、政权建设与行政区划、法制与司法事务等部门长期持续的调研和工作积累，也需要有专业、严肃、系统的相关科学研究工作的稳定配合。以2016年《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》、2018年《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》为代表，就形成“中央领导、合理授权、依法规范、运转高效的中央与地方财政事权和支出责任划分模式”提出了很有新意的思路，后者还制定了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权清单及基础标准、支出责任划分情况表》。这些重要举措表明，政府职责体系建设的前期工作正在积极推进中。

当下，合理确权的一项重要工作是建立健全权责清单制度，从而进一步明确政府职责外延。这是构建职责体系的基础性制度设计和过渡性制度创新，是行政立法的重要补充。具体而言，是指在建立健全清单制度时，先做各层级、各类别政府在权责领域的“小清单”，梳理明确所保留的具体职权事项，再按照“分层归类”的思路制定权力清单和责任清单。今后，为进一步强化对行政职权的监督和制约，还应探索建立监管事项清单。此外，政府也要敢于向社会开出“负面清单”，明确公私边界，方便群众办事生活。

构建政府职责体系不是简单地强调“授权”与“分权”，而是要从“集”“分”与“收”“放”的循环和职责同构的传统管理思路中解脱出来，根据需要和可能，做到在党中央的领导下，政府工作“有放有收，按层归类，重理职责，形成体系”，最终书写出一张具有中国特色的“政府职责配置表”。这是转变政府职能工作真正到位的具体体现，也是中国政府发展的新方位。

数据共享驱动一体化政务服务平台建设的困境与路径

锁利铭(南开大学周恩来政府管理学院教授)

十九届五中全会明确提出，要“扩大基础公共信息数据有序开放，建设国家数据统一共享开放平台”。自2018年国务院发布《加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》以来，一体化政务服务平台建设与“互联网+政务服务”快速推进，使得政府透明度不断增强，将在更大范围内实现政务数据共享。但现阶段“数据共享”在理论和实践上仍处于摸索与攻坚阶段，需要加以深入研究。

1 数据有序共享是重要的战略方向

推进数据有序共享、加快全国一体化政务服务平台建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。为适应大数据、云计算、人工智能、区块链等新兴技术与国民经济社会的深度嵌入融合，新时代的国家治理体系和治理能力需要将“互联网+政务服务”作为重要考量。从2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》指出加快推进部门政务信息联通共用、建立共享信息平台，到2019年《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出要推进数字政府建设，加强数据有序共享，再到2020年《国家政务信息化项目建设管理办法》指出政务数据共享的方式要求，尤其是十九届五中全会明确提出“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”，都反映了政务服务一体化水平在国家治理中的重要地位，进一步加强了对政务服务一体化国家治理层面的战略部署。

推进数据有序共享、加快全国一体化政务服务平台建设对于提升政府治理能力现代化有重要意义。促进全国一体化政务服务平台建设，实现数据有序共享，是国家机构改革的重点方向。首先，有利于满足公众对政府的期待，建设高效率的服务型政府，可以切实提升大数据时代公众的获得感。其次，有利于提升政府决策能力，政务服务数据共享能最大限度地保证基础决策数据的准确性、统一性、完整性，优化政府决策体系。再次，有利于发挥电子政务规模效应，通过政务服务数据的联通与共享，能从逻辑上连接起众多政务服务系统，发挥其集群优势。

加快推进数据有序共享、加快全国一体化政务服务平台建设符合全面深化改革的迫切需要。全面深化改革要求必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，加快全国一体化政务服务平台建设，将政府职能从管理向服务转变。政务服务平台建设可以进一步打破政府的跨区域、跨部门和跨层次的行政管理方式，实现高效协同的行政管理方式创新。十九届五中全会提出“扩大基础公共信息数据有序开放，建设国家数据统一共享开放平台。提升全民数字技能，实现信息服务全覆盖”，已将数据有序共享推向全民深入的阶段。

2 数据有序共享的本质是府际间协同合作

数据共享本身是府际协同合作的过程。数据共享需要有可共享的数据源(数据生成过程)和业务整合(连接的行政载体)两个条件。经过共享后的数据，一是体现使用价值，服务于用户需求与政府决策；二是对数据进行管理、挖掘和开发，将这两个过程协同整合才是完整的数据共享过程，因此数据共享处于动态化流程之中，是一个多主体协同、多环节嵌套、多目标叠加的府际协同合作过程。

数据共享的障碍本质上是集体行动困境。集体行动困境直接产生于单个主体之间的利益独立性与公共事务治理整体性之间的矛盾。集体行动困境分为横向、纵向和职能三种情况，分别反映了国家对建设全国一体化政务服务平台提出的跨区域、跨层次和跨部门协同能力的问题。首先是横向困境，不同区域之间的数据共享会有障碍，如同一个数据在不同区域之间的互认问题。其次是纵向困境，不同层次的政府在同一个政务服务上均有职能，这种上下同构的体系，会带来大量资源的浪费和重复建设。最后是职能困境，政府部门不同性质的部门之间以及政府部门与社会组织、企业之间的共享难题。三种困境的形成是由于协同困境和数据特性叠加。一方面，行动者经济、政治地位等自身特征，以及由此带来的潜在共享者之间的差异会显著影响协同，业务差异会加大协同的交易成本，同时协作基础也尤为关键，比如共享部门如果同属一个分管领导则较好协调，反之则成本高昂；另一方面，数据特性也会影响共享的发生。数据提供方会考虑数据成本以及共享后的风险与安全，数据接收方无法对数据真实性负责，难以对提供方产生有效信任。因此，数据共享更与相关机构职能、责任等协同特征紧密相连。

3 一体化政务服务的推进与数据共享困境

2019年5月以国家政务服务平台上线试运行为标志，全国一体化政务服务平台体系基本形成，成为实现全国“一网通办”的重要支撑。地方政府树立“用户思维”，高度重视“互联网+政务服务”工作，加快推动全流程一体化在线服务平台建设和线上线下融合，将共享的政务数据充分应用到用户的业务办理环节中。地方政府简审批优服务，便利企业群众办事，变“群众跑腿”为“数据跑路”。同时各地区各部门在平台的管理体制、运行机制、建设运维模式等方面积极探索创新，重点改革政务服务和大数据服务统筹管理，从成本上降低了协同与共享难度。根据2020年中央党校(国家行政学院)电子政务研究中心发布的《省级政府和重点城市网上政务服务能力调查评估报告(2020)》，经调查评估后表明各地区网络政务取得较大进展，服务能力和水平持续增强，一体化平台的辨识度、知晓度、美誉度显著提升，一体化政务服务平台已经成为企业和群众办事的主要渠道。但数据共享在政务服务一体化平台的实践发展中仍存在诸多障碍与困境。

第一，数据共享的内驱动力相对不足。首先，数据共享的实现多为自上而下的强力行政推动，各职能部门之间缺乏主动、有序、高效的共享。其次，对于行政部门而言，参与数据共享的相关工作会带来额外成本，共享成效又很难反映政绩，进而丧失推进数据共享的主动性和积极性。然后政府数据共享本身带来的收益不显著,但竞争会促进其目标达成，竞争关系会抑制共享行为。再次，数据共享机制的不健全，使数据共享相关主体之间缺乏权限、范围、安全、责任和边界等明确规则，导致主体不敢或不愿意共享数据。

第二，数据共享的条块问题相对突出。首先，从纵向(条)层面来看，省级一体化政务服务平台两种模式都存在纵向矛盾。模式一表现为省级统筹，各个市州使用省级平台，这种方式缺失灵活性。比如国家规定办理某一证照时间在五天之内，省级政务平台也规定五天的流程，但地方实际办理可能只需一天，因此使用省级统筹平台的用户倾向于选择线下办理，并不能促进数据共享平台的有效利用。模式二为各个市州自建政务平台，省级统一建立入口和界面等。由于各个市州之间存在经济状况差异，会导致投资不一，平台建设外包方会导致各个市州的数据库逻辑、形式、内容不一，省级协调几乎无法完成，比如一些省份的政府服务平台已建成且接入了国家一体化政务服务平台中，相应地包含了不同于自建平台的城市子平台，城市自建平台完成之后会带来多重复杂的局面，造成资源的浪费和重复建设的纵向困境。其次，是横向(块)的问题，各职能部门的特征不一，例如工商、公安、行政审批等部门之间的网上连接并未实现。在各个部门系统的数据并未开放联通的情况下，网上办理甚至可能比线下更慢。

第三，数据共享的一体化程度不足。宏观层面，区域协调发展战略虽然在不断缩小区域差距，但“东强西弱、南强北弱”的总体格局尚未改变。如何促进东中西部地区的网上政务服务发展模式创新和数据有序共享是重点问题。中观层面，政府各职能部门信息化建设在服务分工、信息化需求等方面都存在一定差异，导致各职能部门信息化意识及信息化发展水平层次不齐。微观层面，政务服务平台建设与数据的有序共享还存在标准不统一、数据不同源以及不同渠道、不同载体办事要求不统一、事项数量不一致、信息更新不同步的现象。

第四，数据共享的配套措施尚未健全。数据共享还涉及制度、组织、流程等综合性保障措施。首先，政府管理机制与政策规划不健全。“碎片化”的数据资源和分散的政府数据资源管理机构导致政策统筹规划不足、建设目标分散、内容重复交叉。其次，组织结构还需优化。虽然各部门在政务服务平台“物理集中”，但服务仍以部门为单位，缺乏适应数据共享的一套组织架构。

4 推动数据有序共享的具体路径

第一，完善组织领导体制，疏通上下数据共享通道。数据共享通道的打通关键在地方政府，需要国家层级和省级统筹协调省级以下数据管理。首先，需要充分依托全国一体化政务服务平台，加快建立权威高效的数据共享协调机制，统一受理各地区、各有关部门政务服务和监管平台数据共享需求。其次，加快推进网上政务服务在省、市、县、乡镇(街道)、村(社区)五级实现全覆盖，以一体化平台放大集约建设效应推动服务重心向基层下移，更好提供精准化、精细化服务。

第二，健全公私合作模式，拓宽内外数据融合渠道。全国一体化政务服务平台的建设，需要围绕数据价值，解决数据源和数据开发问题，因而需要市场推动，且与相对成熟的平台相融合对接，以提升数据价值。进一步形成稳定政府与市场的公私合作模式，有效打通政务平台与商业平台的接口，疏通内外数据融合的通道。具体来说主要是挖掘各类商业平台，尤其是以手机信令数据、出行数据等结合的市场化平台，通过其与政府协作以提升使用者收益，降低使用成本和学习成本，全面推进“一网通办”。除此之外，为了避免由外包业务或者市场介入带来的标准问题，政府还需要统一相关标准和加强监督。

第三，促进府际协同机制，降低部门业务协同成本。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中提及需要优化政务服务，完善办事流程，规范行政裁量权,大幅降低制度性交易成本。首先，需要推动各地区各部门政务服务事项标准化和全面纳入全国一体化平台管理运行，推动全国范围内政务服务事项基本做到整体联动、业务协同。其次，相关部门要树立“数据共享增值”的理念，基于需求导向，不断优化简化政府部门内部审批环节和跨地区、跨部门、跨层级业务流程。再次，各部门要树立全面标准化意识，实现制定标准、实施标准并监督实施全过程标准化。最后，引入新型契约，规制政府数据共享，以“合同”“协议”或者“备忘录”的书面形式或电子形式进行缔结。

第四，加强制度化建设，缓解数据共享潜在风险。全国一体化政务服务平台建设，不仅是技术和行政问题，其背后的制度化、法制化建设是重要支撑。一是国家制定数据管理标准，使各级政府制定的数据标准和技术协议必须符合国家数据标准，避免上下级之间的信息异构，逐步解决各部门数据系统之间兼容性不高的问题。二是完善法律法规。加快推进国家层面政务大数据管理法制研究与制定的进程，为政府大数据的跨部门共享、个人信息保护法律支撑建立专门的数据执法监管部门。三是加快制度创新。建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。

第五，分类分区域分步骤有序推进数据共享。精准识别数据共享难的原因是推进数据共享的前提。在实践中应有效识别数据共享难度，分析其是由部门间协同困难造成的，还是由于数据本身造成的，而不是采用“一刀切”的方式进行定位。识别难度就要进一步根据行动者属性、业务属性、协同基础，数据的安全性、复杂性和经济性，以及地方政府所在的区域经济社会特征等进行有效甄别，实现差异化对待。从中国实际情况出发，分类分区域分步骤进行。在区域层面，制定差异化目标，形成与区域一体化战略相匹配的政务服务格局。建立有效的数据供需匹配机制，分批出台国务院部门数据共享责任清单，将更多直接关系企业和群众办事、应用频次高的数据纳入共享范围。在此基础上分步骤进行，加强试点和政策学习，实现经验有序推广。

深化“放管服”改革：政府职能转变的实践逻辑

宋林霖(天津师范大学政治与行政学院教授、南开大学中国政府发展联合研究中心研究员)

2013年以来,为不断适应新时代国内外发展环境变化，党中央、国务院从战略和全局的高度出发,将“放管服”改革作为深化政府职能转变的关键举措。深化“放管服”改革，加快推动政府职能转变和服务型政府建设，已成为中央政府和地方各级政府治理实践与改革创新的根本任务，国内学术界亦将“放管服”改革背景下政府职能转变问题研究列为推进国家治理体系和治理能力现代化重点探讨的核心议题。

1 持续推进“放管服”改革理念革新是政府职能转变的内生动力

一是需要促进政府改革与改革政府之间的并进。政府改革关键在于处理好政府与市场、社会以及公民的关系，而改革政府则强调政府治理系统自身整体结构与功能的优化。政府改革的顺利进行需要改革政府的持续深入予以支持。改革政府的核心是机构改革，需着力解决机构重叠、职责交叉等问题，将分散的政务资源集成起来，推进业务流程再造和组织结构优化。同时，按照统筹使用的思路，以严控总量、盘活存量为目标，建立动态调整机制，用好各类编制资源。此外，对于垂直管理机构与地方政府关系仍需理顺，赋予省级及其以下政府更多自主权。深化行政体制改革，需要实现政府改革与改革政府的并进。一方面，深化转变政府职能，处理好政府与市场、政府与社会、政府与公民的关系，进而倒逼政府自身改革；另一方面，不断优化政府治理体制，以机构改革为着力点，形成问题倒逼与目标治理相统一、顶层设计与分类施治相统筹的动态治理改革机制。

二是需要解决好西方监管理论与中国本土实践之间的张力。西方发达国家的监管实践大多始于20世纪二三十年代。西方理论界最初信奉自由放任的市场经济，但市场失灵所带来的负外部性结果倒逼政府限制市场，从而形成规制理论。中国经历了从计划经济体制向市场经济体制转变的过程。计划经济时期政府对于市场的控制完全依靠行政命令，全能型政府缺乏主动监管的理念。随着向市场经济的转变，中国市场监管体制改革的思路由注重效率与秩序转变为注重公平与服务。因此，由于中国经济体制改革的特殊历程，系统性监管理论较难在短期建立，难以驾驭现代市场条件下迅速产生的新业态和新经济。审批和执法是传统中国式监管主要手段，但当前这两种手段存在内生不足，如监管过度与监管漏洞并存、以罚代管催生救火式监管等问题，而此类监管模式最终会导致政府职能的异化。风险社会亟待建立一套全新的政府监管模式，着力于事前的监管，而非事后的惩戒，这是走向适度监管型国家的必然要求。

三是需要实现传统行政文化与现代信息技术的融合。传统行政文化是产生于过去、经历社会历史演化过程、仍对现今行政行为产生影响的文化。在中国传统行政文化中，既包含“民本”思想，也包含“人治”色彩。而对于传统行政文化的创新，技术进步发挥了重要驱动作用。当下，“互联网+”、大数据等技术迅猛发展，新一代信息技术正逐渐改造着政务流程、技术手段以及传统权力体系，正在突破传统行政实践的稳定形态，亟待形成与信息技术相匹配的新的行政文化。网络式的多层参与决策模式将成为主流；同时，在时空序位层面，新一代信息技术对个体的知识覆盖和能力体系的扩充发挥了积极作用，极大整合和扩充了行政主体原有的单向度专业能力，传统专业化的分工模式遭受挑战。“放管服”改革目标的顺利实现，要以行政文化的变革为基础，以弥合传统行政文化与数据文明诉求之间的差异，并在政府内部产生新的符合“虚拟政府”发展的文化。因此，传统行政文化需实现由集权型向参与型、由封闭型向开放型、由保守型向进取型、由松散型向效能型、由人治型向法治型的转变。

2 整体推进“放管服”改革系统协同是政府职能转变的关键环节

一是确保政策制定、执行与评估之间的互动。政策制定是从政策问题提出到政策方案确定的全过程；政策执行是将政策方案落实到一定场域，实现政策目标、解决政策问题的过程；政策评估是通过一定标准和程序，聚焦政策过程，对政策作出评价与预估，判断政策的整体效益和效果优劣的重要程序。三者均是政策过程中的关键环节，坚持政策制定、政策执行、政策评估环节的循环互动，有利于推进政府治理能力现代化。但在“放管服”改革实践中，政府行为往往聚焦于制定政策和宣传政策，而政策评估较为弱化，从而导致政策在落地时遇到多重阻力，在执行中出现政策反复。除实践中缺乏对公共政策评估的正确认识之外，方法论和实操路径的理论研究仍有很大空间。此外，政策评估组织的独立性是保证政策评估运行和实施的关键因素之一。发展独立的第三方政策评估不仅是政策评估历史经验的总结，也是日趋多元的社会利益、专业化趋势的发展要求，但也应该看到其发展困境在于政府不够开放。要使独立第三方在政策评估中充分发挥作用，必须增进政府管理的透明度，完善政策评估中第三方的行业规制。

二是注意法治刚性框架与地方政府创新之间的平衡。立法过程将既有社会经验固化的同时，往往缺乏对社会发展的前瞻，而改革则是对既有制度的破除，因此立法滞后于改革的现象成为政府改革与创新的常见问题。目前，地方政府层面的行政审批制度改革，有些发生在现有法律框架内，有些则突破了法律规定。没有法制保障的创新，不仅实施成效难以预测，一旦制度实践偏离制度设想，又缺乏有效的应对措施，难免受到问责风险。改革创新与法治之间无法消弭的矛盾要求政府应采取有效措施缓解创新与法治之间的张力，使之处于一个平衡可控的范围内。实现这种动态的平衡，一是照顾到现实的政治需要，即在大变革的社会背景之下发展型政府仍将是中国政府在一段时期内选择的道路；二是随着经济社会变革的深化，法治缺失的困境，倒逼政府改革主体重新审视政府创新的合法性问题。在“放管服”改革中，规范创新行为，兼顾合法性、合理性与正当性的有机统一是一大发展难题。政府拥有强制公权力，是治理参与主体中唯一能够将治理合意上升为法律意志的一方，治理合意依赖于政府一方对合法性的保障；由于具备专业知识优势，专家在治理过程中可以提供相对独立的专业意见；公众是公共治理的主要对象，同时也决定了整个治理过程的价值导向。如何在地方政府创新的过程中，依托网络化的治理架构，将治理合意的合法性、合理性以及正当性渊源有机整合是这道难题的破解路径。

三是分领域深化与系统整体推进之间的协同。各子系统的优化，对于系统整体建设的推进意义重大，但是系统整体并不是各个子系统的简单加总，子系统之间的相互联系和作用，能够发挥“1+1>2”的协同效应。“放管服”改革是由简政放权、放管结合以及优化服务三个子系统组成的完整系统，当前三个子系统改革进度并不一致，同时子系统之间的协同促进效应不明显，系统整体优势发挥欠佳。简政放权是中国政府率先突破的改革方式，聚焦行政审批事项的削减、取消、下放，目前看成效显著。“放”首先是行政审批制度改革，在中国行政体制安排下，简政放权坚持以中央政府主导、地方政府执行的改革思路。但“管”与“服”没有取得与“放”相应的进展，以致整个改革距离“放管服”三者并进的政策目标仍有一定距离，“放权”改革不断深入，然而对于职责调整的法制建设相对滞后，部门和部门之间的监管职责不清晰，同时，“放”之后相应的监管平台、机制和信息的有效共享没有形成，因而导致事中事后的监管削弱甚至缺位。

3 完善“放管服”改革制度体系是政府职能转变的治理基础

一是加强公共服务与政务服务体系建设。这包括：充分行使公众意见表决权，甚至是否决权，把公众意见表达的权力制度化，对政府决策实现硬性约束；发挥专家学者的咨询作用，鼓励公众积极参与、自我服务；充分利用大数据技术，改变公共服务“粗放”式供给，发挥技术优势提供“精准”供给。供给主体由“一元主体”转变成“协同供给”，即实现政府内部相关职能部门之间、政府与市场、社会之间在公共服务供给方面的协同。在深化“放管服”改革背景下，政府要进一步优化营商环境，提高政务服务水平，以关键环节提升政务服务能力，打通“最后一公里”；推进行政审批标准化建设，规范事项清单；推动公共服务事项进驻各级行政服务中心，由“集中审批”变为“集中服务”；推广“互联网+政务服务”，打破“信息孤岛”，实现信息在各级政府、各部门之间的互联互通，提升网络终端办事服务。

二是加强职责体系建设与组织结构调整。明确政府的职能、权限和责任，确立科学合理的职责体系，首先是要确保政府责任清单得以真正落实。这就需要加强顶层设计，完善责任清单制度相关政策。地方政府落实责任清单制度，也应因地制宜，探索出符合本地特色的改革路径。同时，健全法律法规体系，全面修订与“放管服”改革思路相矛盾的法律法规及规范性文件；重新审视和定位政府与市场关系，完善法律法规体系；遵循动态管理原则，对责任清单进行动态调整，进而推动责任清单的科学、高效运行。此外，还需要鼓励公众参与，加强社会监督力度，用公众的力量倒逼政府责任清单的落实。其次，建设科学合理、高效运转的政府组织结构。组织结构的科学合理，是政府效能提升、建设人民满意型政府的关键。这需要从企业和公民的实际需求出发，提升政府服务的精准性和规范性；推动“整体性治理”，积极加强行政组织结构的调整和重组；明确党和政府的权责关系，构建新型的党政合作机制。

三是加强事中事后监管与社会信用体系建设。加强事中事后监管，需要转变传统监管理念、改进工作方法、有效履行职责，逐步提升事中事后监管水平；完善立法与监管体制，对事中事后监管方式加以规范；加强信息共享在事中事后监管中的基础性作用，充分利用现代信息技术构建监管信息共享机制；实行监管主体多元化，打破政府单方监管的方式，加强社会主体参与的机制建设；理顺事前审批与事中事后监管的关系，实现二者的有效衔接。在加强信用立法、推进社会信用体系建设方面，需要提供相关利益主体参与该立法过程并表达其利益诉求的途径，及时总结地方政府信用立法的经验和不足，为国家层面立法奠定基础。按照不同类型，对信用主体的信息进行区分，完善相应的保护规则，并在此基础上加强配套举措。继续推行“黑名单制度”，促使各类信用主体不能失信、不敢失信、不愿失信。

四是加强信息共享能力与智能技术融合程度。加强府际的信息共享，需要打破信息壁垒，对于可共享的信息不再要求重复提交材料，可走内部流程的直接通过内部进行流转，明确部门权责，实现口径一致，避免政出多门。当前，诸多事项及其流程整合力度较大，因而存在部门间的数据推送不及时、不完整、不准确的问题，公民办事基本材料“重复提交”的情况屡见不鲜，群众不但多跑腿，而且问题也未得到解决。只有做到上下一致、里外一致、部门之间一致，才能真正提高审批服务便利化。同时，需要继续推进“互联网+政务服务”建设。一方面，要建立大数据横纵贯通的全系统审批平台，横向上实现审批数据在各部门之间的畅通无阻、互联互通，对各部门的审批资源大力整合，纵向上中央政府加强顶层设计，建设垂直纵向审批系统，实现央地审批数据交换共享；另一方面，结合人工智能、区块链技术优势，将现代信息技术应用于行政审批，简化行政审批流程，提升审批效率，提高行政审批的准确性。

五是加强政务公开效能与绩效评估体系建设。首先，创新政务公开，从互动式公开、全过程公开、集成化公开、服务式公开等四个方面提高政务公开的实施力度：以政府信息公开为基础，推动政务公开从单方面公开向互动式公开转变；健全依申请公开制度，进一步完善政策解读机制；以结果公开为导引，推动政务公开从终点式公开向全过程公开转变。其次，着力提升政务全过程公开意识、能力和质量，建立健全决策预公开、专家咨询、民意征集等制度，完善重大政务活动和项目进度通报公告制度，健全公共政策评估及其公告制度。以电子政务为依托，推动政务公开从分散化公开向集成化公开转变。加强各级各部门门户网站和数据库的互联互通，以及各级各部门门户网站栏目建设和功能建设，加强对政务数据的深度开发。以重点领域和政务服务为抓手，推动政务公开从知情式公开向服务式公开转变。再次，健全“放管服”改革综合评估体系，其中包含创新性评估，即衡量审批理念、审批方式和审批改革配套措施是否进行了创新；效果性评估，即聚焦行政审批效率是否显著提升、政务环境改善效果以及营造市场发展环境效果是否显著；满意度评估，即反映市场主体和广大群众对审改的满意度；推广性评估，即针对一地区的行政审批体制一体化改革的可移植性进行评估。

六是加强透明、公平、有序的市场环境建设。其一，进一步推进减税降费，用务实的硬举措确保减税降费政策措施落地生根。保证小微企业普惠性税收减免措施中间环节透明高效，确保减税降费政策真正落到实处。其二，加强依法治税，提高征税透明度，减少自由裁量权，全面加强税收征管，对偷税、逃税、骗税等违法行为绝不姑息并坚决查处，确保和维护税制的权威和公平。其三，坚决抵制各种中介服务乱收费现象，坚决斩断利益关联，破除服务性垄断，对提供专业、规范、优质、高效中介服务的中介服务机构要予以充分支持。其四，深化“放管服”改革，激活民间投资，积极发展民营经济，营造宽松便捷的准入环境和公平有序的市场竞争环境。其五，进一步解决中小企业融资难、融资贵等问题，深化金融体制改革和金融创新。注重发挥竞争政策作用，防范和惩戒破坏市场竞争的垄断行为与不正当竞争行为，通过市场竞争促进和增强优质优价、优胜劣汰的良性循环。

优化行政区划设置，夯实政府职责体系的空间基础

赵聚军(南开大学周恩来政府管理学院副教授)

作为现代国家治理体系的空间载体，适时的行政区划调整是优化政府职责体系的基础性政策工具。作为国之大政，行政区划显然蕴含着强烈的政治和行政逻辑，正如十九届四中全会公报所指出的那样，通过完善行政区划设置，“实行扁平化管理，形成高效率组织体系”。党的十八大以来，我国行政区划工作表现出愈发明显的发展和治理导向，优化行政区划设置已成为完善城市空间治理体系的重要政策工具。十九届四中全会强调通过“优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力”。十九届五中全会则进一步将“优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈”作为“优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化”的重要途径。可见，十九届四中全会和五中全会不仅重申了行政区划所蕴含的政治与行政逻辑，也明确了其发展与治理逻辑，为新时代行政区划调整指明了方向和路径：通过以优化行政区划设置为代表的空间治理手段，提升城市的综合承载力和资源配置能力，推进区域协调发展和新型城镇化，同时为构建职责明晰的中国特色现代国家治理体系奠定空间基础。

1 有序调整城市行政区划彰显中国特色社会主义制度优势

习近平在《求是》2020年第21期《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》一文中指出，“产业和人口向优势区域集中是客观经济规律”。近代以来人类城市化演进的基本态势亦表明，人口和各种资源向大城市和城市群的聚集，本质上是一个“用脚投票”的过程，很难人为扭转。同样，中国改革开放以来的城市化进程也表明，优先发展小城镇、严格限制大城市规模的发展思路并未取得预期的政策效果：既未能让小城镇成为农村人口向城镇转移的主要目的地，也未能阻挡大城市规模的持续扩张。反映在现实层面，国内大城市近几年纷纷上演的“抢人”大潮与撤县(市)设区的“扩张”局面更是与中小城市普遍面临的发展“收缩”局面形成了鲜明的对比。一定程度上可以说，“扩张”与“收缩”并行的态势，显示出我国的城市化进程已经步入了以区域大中城市为中心的现代都市圈扩张阶段。鉴于此，十九届五中全会提出的“发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈”，实际上为我国下一阶段的城市化发展策略确定了基调。

在中心城市和城市群已经成为经济和社会发展主要动力源的情况下，大中城市通过优化行政区划设置，适度拓展发展空间，就成为一种必要的适应性调整。然而在西方国家，由于行政区划的调整程序极为繁琐，很难普遍实施，使得城市群和都市圈范围内的地方政区设置普遍面临一个结构性难题，即政区结构的“巴尔干化”现象。城市群和都市圈内的地方政区结构呈现出“零碎化”“分散化”等突出特点，最终难以避免地诱发诸如区域统筹协调困境、施政效益低下等横向府际关系难题。对比西方国家在城市群和都市圈治理中面临的普遍困境，近年来我国大中城市频繁通过行政区划手段完善空间治理结构，则是提升城市综合承载力和资源配置能力、推进区域协调发展和新型城镇化的顺势而为，是一种重要的比较制度优势。

2 持续优化城市空间规模是调整的主要政策目标

改革开放以来，我国的城市化进程持续快速推进，尤其是大中城市的发展取得了举世瞩目的成就，形成了一批在区域发展中处于龙头地位的中心城市和城市群，现代化都市圈建设大体成型。在这一过程中，适时的行政区划调整发挥了不可或缺的作用。1997年撤县设市审批被冻结后，撤县(市)设区随即取而代之，成为县级行政区划调整的主要类型，但撤县(市)设区审批一直比较严格。2013年随着撤县(市)设区审批的松动，主要围绕大中城市周边区域展开的撤县(市)设区调整开始呈现出“井喷”态势。在1997—2019年间全国共出现287个撤县(市)设区案例，其中2014—2016年出现107个撤县(市)设区案例，2017年以后撤县(市)设区趋于平稳，同时很多大城市下辖的二级政区已经全部调整为市辖区，成为不辖县(市)的城市。

围绕城市周边区域所进行的行政区划调整，主要的政策目标是解决中心城市的发展空间不足问题，提升其承载力和资源配置能力，以及可能存在的区域统筹协调难题。然而，城市规模的过度扩张也有可能诱发各种“城市病”。或者说，撤县(市)设区是否能够有效实现既定的政策目标，一个关键的影响因素就是区划调整是否有助于提升城市空间规模与经济社会发展的匹配度。显然，城市经济社会发展需要建立在与之相适应的空间结构之上，但两者并非简单的正相关关系，而是呈现出比较复杂的变化曲线。一方面，城市作为现代社会各类生产要素资源的聚集地，为了更好地发挥规模经济效益和辐射作用，需要适时地通过兼并、合并等手段，实现空间规模的必要扩展。但是在城市空间扩展的同时，如果教育、医疗、公共交通等重要公共服务和基础设施未能及时跟进，就有可能诱发各类常见的“城市病”，乃至于导致规模不经济现象，城市发展亦步入聚集经济的瓶颈期。另一方面，如果城市空间和人口规模进一步扩张，并伴随着更为科学合理的空间规划布局，公共服务和基础设施的区域均衡度大幅提升，最终成长为所在区域经济社会发展的绝对中心时，就会形成真正的现代都市圈。这种情况下，中心城市和整个都市圈的综合承载力和资源均衡配置能力无疑都有了很大的提升，最终会逐步摆脱集聚经济的边际递减效应等发展瓶颈问题，有效发挥中心城市的辐射带动作用，真正成长为区域协调发展的动力源泉。

反映在现实层面，虽然我国很多大中城市自20世纪90年代以来已经通过撤县(市)设区等形式调整行政区划，初步拓展了城市的发展空间，推动了一批区域中心城市的快速发展。但近年来，很多城市纷纷出现了诸如中心城区与郊区县的公共服务和基础设施非均衡状态突出、产业布局不合理、交通拥堵等常见的“城市病”。从聚集经济发展与城市空间结构的互动关系来看，出现上述问题的大中城市，可能正处于聚集经济发展的第二个阶段，即经济要素的聚焦与城市空间结构出现了脱节，城市规模经济边际效益递减所带来的发展瓶颈日渐突出。在此背景下，依据城市空间规模与经济社会发展互动关系的变化曲线，继续通过行政区划调整适度扩展大中城市的发展空间，有助于大中城市突破发展瓶颈，推动现代都市圈的形成，更好地发挥辐射带动作用。

就此来看，我国近20多年来围绕城市周边区域展开的行政区划调整，主要出现在直辖市、副省级城市和其他省会城市，存在较大的合理性。当然，行政区划的调整只是推动城市群和现代都市圈跨越发展瓶颈的众多政策工具之一，虽有其特定的贡献，但不宜夸大。另外值得关注的是，在2018年的行政区划调整中作为地级市的莱芜市被整体并入副省级城市济南市。这当然有助于在短期内大幅度提升济南市的经济总量、扩展其发展空间，属于优化中心城市行政区划设置的最新探索，但实际的政策效果如何，还有待继续观察。

3 行政区划调整应优化城市治理体系的整体性

行政区划本身蕴含的发展和治理逻辑与政治和行政逻辑虽然指向城市发展的不同层面，但也存在着交互影响。通过行政区划手段完善城市的空间治理结构，进而提高城市的承载力和资源配置能力，可以视为行政区划发展逻辑的具体呈现。然而，城市一旦形成特定的空间结构，就会对其治理体系产生基础性的影响。

从时间上看，市辖区是随着近代以来上海、天津等现代城市的成长而出现的新型城市政区建制。从设置的初衷来看，最初设立的市辖区主要是为了分担市级政府的部分职责，属于典型的派出机构。市辖区在设立之初之所以仅仅被定位于派出机构，主要是考虑到城市治理体系的整体性。相较于地广人稀的农村地区，在城市这样一个人口密集、资源高度集中的区域内，为了更好地发挥规模经济效应，重要的基础设施建设通常都是在全市范围内统筹规划的，典型如城市路网、轨道交通、重要体育文化设施、水电气等自然垄断行业设施等。因此，虽然在行政级别上与地处农村地区的县大致相同，但不同于县政权施政的相对独立性和完整性，通常真正能够由市辖区政府主要掌控的公共事务多是一些市政府无暇顾及的事务或不存在跨区域性的事务。中华人民共和国成立以后，虽然市辖区成为一级完整的政权建制，但上述施政特点依然没有发生根本改变。然而，无论是撤县(市)设区，还是市辖区合并重组，实践中围绕城市周边区域展开的各类行政区划调整，普遍对城市治理体系的整体性特点关注不够。

首先，撤县(市)设区主要发生在大中城市的周边区域，调整形式主要是将原郊区县(市)整建制转设为市辖区。为了调动拟调整县(市)的积极性，推动撤县(市)设区的顺利推进，很多城市在行政区划调整完成后依然赋予这些新设立市辖区相对独立的事权和财权。或者说，虽然完成了撤县(市)设区，但新设立的市辖区依然保留着原有的“县政”色彩，施政具有很强的独立性。这种情况下，虽然表面上扩展了城市的发展空间，但很多跨市辖区事务的全市统筹规划依然存在一定的障碍。例如，东部某特大城市下辖某县级市虽然早在2001年前就完成了撤市设区，但直到目前依然保留着相对独立的事权和财权，以至于市、区两级因建设费用分担比例等分歧，导致该市至今未能建成连接机场和中心城区的轨道交通，教育、医疗等重要基础公共服务也依然主要集中于中心城区，行政区划调整的政策效能未能完全发挥。

其次，市辖区合并重组亦是近年来频繁出现的城市行政区划调整类型。从政策目标来看，市辖区合并重组主要是为了完善城市发展的功能分区，解决中心城区市辖区规模偏小等问题。尤其是随着部分大中城市通过撤县(市)设区解决了发展空间不足的问题后，市辖区合并重组随之开始成为进一步优化城市空间布局的重要政策手段。在2013—2019年7年里全国共出现52个市辖区合并重组案例，数量仅次于撤县(市)设区。然而，随着市辖区在合并重组浪潮中逐步做大做强，百万人口级别的市辖区不断涌现，虽然依然是法律意义上的基层政府，也难免成为一级“管政府的政府”，使得推动扁平化管理的改革尝试更加困难。因此，从实施效果来看，市辖区合并重组虽然在短期内快速扩张了部分市辖区的人口和空间规模，有助于城市更为科学地实施功能分区和规划，但调整的政策导向同样对城市治理体系的整体性特点照应不够。

4 分类优化不同等级规模城市的行政区划设置

在继续优化城市和都市圈行政区划设置的过程中，应综合考虑新时代行政区划调整所蕴含的双重逻辑。既要重点考虑不同城市的经济总量和人口规模、在区域发展中的定位，也要兼顾城市治理体系的整体性特点。鉴于此，有必要分类探讨不同类型和不同等级城市的行政区划调整策略。

首先，对于大中型区域中心城市，鉴于撤县(市)设区在提升城市的承载力和资源配置能力方面的积极作用，应继续有序推动。但在调整的过程中，应吸取以往的经验教训，明确中心城区与新设立市辖区统筹财权、事权的步骤与时间表，保障市级政府施政的统一性和整体性，推动中心城区和郊区的统筹融合发展。对于市辖区合并重组，既要考察行政区划调整对于城市发展的积极影响，也要兼顾城市治理体系的整体性。市辖区合并重组主要适用于部分已经基本完成空间扩展且人口规模庞大、市辖区数量较多的大城市，例如4个直辖市和15个副省级城市。对于此类城市，可允许其对市辖区进行适度的合并重组，完善城市的功能分区，同时解决市级政府下辖区县过多、管理范围偏大等问题。

其次，对于中小城市，则应限制大规模的撤县(市)设区和市辖区合并重组。相较于中心城市在区域发展中的引领地位，中小城市的辐射带动作用通常比较有限。尤其是随着我国城市化迈入以现代都市圈建设为主要特征的新阶段后，再辅之以高铁等现代交通工具的普及，部分区域的中小城市已经普遍开始面临发展“收缩”问题。因此，应以城市发展的合理空间规模为主要考察标准，严格审批中小城市的撤县(市)设区行为。此外，考虑到中小城市下辖市辖区数量普遍偏少，通常也不存在影响城市发展的功能分区问题，因此应适度限制中小城市的市辖区合并重组行为。

发挥央地“两个积极性”，赋予地方更多自主权

张志红 (南开大学周恩来政府管理学院副教授)

大国治理，处理好央地关系始终是政府面临的重要挑战之一。全国一盘棋，发挥中央、地方和各方面积极性，是中国政府在大国治理方面的重要创新之举。2012年以来中央政府高度重视央地关系调整，将充分发挥中央与地方两个积极的指导思想转变为正式的制度建设。相比较于2012年之前政府改革和发展的路径，中央政府更加强调“加强中央政府的宏观事务管理”，在维护国家法制统一、政令统一、市场统一的前提下，赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作。这既不同于计划经济时代的中央过度集权，更不同于市场经济建设初期的向地方让权的倾向，这是对于“两个积极性”的更加精准化的时代调整，是在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下的央地关系再平衡。

1 充分发挥“两个积极性”的制度基础已经形成

央地关系是大国政治关系中的重要政治关系之一，治理好中国这样的大国，就必须理顺中央与地方的关系。“两个积极性”本身就是处理央地关系的一个政制策略。党的十八大以来《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》等一系列重要决定使中央政府职能和职责范围越来越清晰，央地关系改革的路线图正在有条不紊地形成。从制度建设的逻辑来看，央地关系建设首先抓住“财政关系”这个“牛鼻子”，从支出性事权的划定入手，逐步明晰中央事权、央地共同事权和地方性事权。在此基础上，党和国家机构改革从机构设置上确保了中央的集中统一领导，并且形成了上下贯通的与中央对口的组织机构。同时，中央提出在健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制过程中，应赋予地方更多自主权，增强地方治理能力，把直接面向基层、量大面广、由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事项下放给地方和基层。

党的十八大以来，央地关系改革基本遵循“以职责定机构、以机构定体制”的政府发展规律。在央地关系的具体调整中，以财政事权的划分“定于一”。中央紧紧抓住政府间财政关系这个政治运算工具，用列举的方式首先确定中央财政事权的范围，以分区域、分领域的方式划定央地共同财政事权，以原则性列举方式与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权。“两个积极性”的制度边界已经初步划定，中央与地方的权责划分在“放管服”改革的加持下逐步走向精准化，“融合型”中央与地方关系特征开始彰显。需要注意的是，中央与省级政府、基层政府的职责边界的划定，由于中间型地方政府的职责划分不明，导致其改革的乘数效应还没有很好地体现出来。

十九届五中全会上党中央提出“十四五”期间将继续“明确中央和地方政府事权与支出责任，健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力”。这是对于夯实基层经济社会管理、有效履行职责的必要财政保障。同时，中央提出，“完善现代税收制度，健全地方税、直接税体系，优化税制结构，适当提高直接税比重，深化税收征管制度改革”。尤其需要指出的是，健全地方税、直接税体系，将在很大程度上突破“土地财政”的传统治理瓶颈，促使地方政府更加积极地提高公共管理水平和公共服务供给质量，实现人口吸附和经济发展双推进。

2 “两个积极性”的改革呈现出“上下互动”的双向推进态势

在政府间纵向关系的不断改革调整中，当前的央地关系调整主要以现代财政制度为核心，通过中央事权的确认，建立健全充分发挥“两个积极性”的体制机制。在现实的推进过程中，改革秉承谨慎决策、多方推进的原则，以“上下互动，两头束口”的方式双向互动，形成了特殊的改革闭环，力求为将来更为复杂的中间层级政府的职责体系建设，奠定必要的改革基础。

首先，中央财政事权的形成划定了地方创新的界限。其实，中央事权的范围一直比较清楚，但是直到2013年之后中央事权和支出责任的概念才被提出。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出中央财政事权，将国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；进一步理顺中央和地方收入划分，合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度。2016年“三个统一”的原则将中央专有事权的范围列举成完整的逻辑闭环。2018年中央与地方共同事权的制度规定出台。由此，地方政府创新的权责范围基本划定，在实际操作的过程中被限定在中央事权、央地共同事权等未列举的剩余部分。换言之，区域性的地方创新职责范围由此形成。这是中央政府推动的地方制度化的第一次系统性的“析权”和“释权”过程。

其次，地方政府创新与创新扩散齐头并进。党的十八大以前地方政府创新更多是结合本地特色的自发式创新，创新的核心是地方政府想做什么或者能够做什么，创新的边界不清晰。这之后地方政府创新实践的扩散速度更快、范围更广。这与中央政府对于地方创新的首肯有很大关系。地方政府创新更多在中央倡导的政策领域中谨慎推进，创新的可持续性增加，甚至开始触及地方治理的“深水区”。在面向基层的国家治理体系构建中，中央允许基层政府机构设置可以“一对多”或者“多对一”，不必完全与上级部门同构，全面激活了基层社会治理的改革积极性。中央采取以“撬动基层倒逼地方改革”的方式，一方面增强了基层对中央政府的信任感，同时也构筑了充分发挥央地两个积极性的社会基础。

再次，基层治理改革夯实了“两个积极性”的社会基础。中央政府在国家治理体系现代化的建设过程中，高度重视基层治理体系建设，特别是把党建引领与基层治理高度结合起来，促进社会整体发展。“十四五”规划中提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，将为基层治理有效整合各种治理资源提供政策支撑。更为重要的是，中央提出构建简约高效的基层管理体制，推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层，向基层放权赋能，加强城乡社区治理和服务体系建设，减轻基层特别是村级组织负担，加强基层社会治理队伍建设，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台。这说明中央政府为打破影响基层治理的“信息玻璃板”和“技术屏障”提供了破解思路。

最后，国家监察体制改革成为平衡“两个积极性”的重要利器。充分发挥中央与地方两个积极性，促进地方政府创新，加强基层治理的过程，是集权与分权的再平衡，是在维护中央权威，加强中央集中统一领导过程中的“统分结合”的治理机制的构建过程。国家监察体制的改革重在“维护中央权威”，即推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革，实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一。监督机制的完善将大大减少政策推行中的“肠梗阻”，将为分权体制下的政令统一、令行禁止提供必要的“保驾护航”。国家监察体制的改革形成的“央地联动”，减少了央地关系中太多的不确定性，推动发挥“两个积极性”的“政治规矩”建设。国家监察制度建设与党内相关规章制度的建设并驾齐驱，形成了政府间关系中“横向到边、纵向到底”无缝监督体系，为央地关系的运行提供制度化的常态监督。

3 “确权赋能”是平衡“两个积极性”的重要改革面向

充分发挥中央与地方两个积极性，促进地方政府创新，作为矛盾关系的两个方面，不能简单理解、任意割舍。“两个积极性”是地方政府创新的前提，地方政府创新是“两个积极性”共同作用的目标。党的十八大以来地方政府创新实践发生了重大变化，其深度和广度在“上下互动”的改革链条中得以拓展。但是，在今后的改革中，央地关系调整依然面临许多问题。中央与地方的财政事权划分原则清楚，但是实际改革推进异常艰难，虽是渐进改革，但是既有利益格局的打破需要新的抓手。在省级政府以下，管理范围与管理幅度的内在矛盾导致相当多的条条部门变为“二传手”，基层减负的实效还没有体现出来。以财政事权的划分能否代替政府职责体系的构建，“两个积极性”内部的结构关系尚需进一步厘清。当务之急，政府需要在“确权赋能”上多下功夫，尤其是通过机制体制来确保政府能力的提升，促进地方政府创新，实现“两个积极性”的全面加强。

第一，确权是保障“两个积极性”和地方政府创新法治化的重要方面。确权是政府职责体系构建的主要内容，也是充分发挥“两个积极性”、促进地方政府创新的重要体制机制保障。目前的确权更多是在一个事项过程中的决策、执行和监督不同环节在不同层级政府之间的权责配置。从计划经济向市场经济过渡的过程中，大量的政府职责配置是通过“确责”，这个“责”不仅是干事的责任，更多的是如果出事了谁来承担责任。在保证法治统一、政令统一和市场统一的前提下，“确权”与“确责”是一体两面的矛盾统一体。

确权关键是要在保障事务处理完整链条的情况下，进行分类分层划分权力，但是这种确权不能陷入传统的“责、权、物”简单画地为牢的切块管理。确权应当在传统的委托代理的结构框架下设计更加复杂的政策执行路径。以中央集中统一管理为核心，以严格的政府规制为行为边界，以上下贯通的国家监督体系为体系保障，将中央加强宏观事务管理的积极性与地方政府创新发展的积极性充分结合起来，确保经济社会的全面发展。

第二，赋能关键在于提升与机构改革相适应的各级政府能力。能力的提升与结构的改善高度相关，当然也存在能力无法适应结构变迁的逆相关。2018年党和国家机构改革之后，基层行政管理机构改革随之全面铺开。在央地关系视角下，各级政府在多层级的综合结构改革中，各种能力不适应的情况有所抬头。即使是中央政府，除了传统的国防、外交和国家安全等传统国家职能履行能力较强之外，涉及全国性的统一管理的事务如知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面，不仅仅是职责需要增强，关键是管理能力也需要与之匹配。

省级以下地方政府在加强党中央集中统一领导方面，不仅党组织机构要与中央对口设置，同时相关工作节奏也要步调一致，这与之前偏于分散化管理有所不同，需要地方政府官员从政治素养等方面加强与中央保持高度一致的能力。同时，基层治理结构的变化和异化的管理结构又导致基层管理人员在具体工作中总感觉体制不适应，无法确认与自己工作对口的上级领导是哪个部门，担心被边缘化。因此，能力提升成为机构改革之后优化央地关系的重要实践抓手。

第三，新型治理技术的应用将促使政府结构更加扁平化。在中国政府职能转变的过程中，从国务院到基层政府，五级政府的超长执行链条的存在，不仅仅与人口规模、政府职责有关，同时也与治理技术高度相关。中国政府对于先进技术的偏好远远高于世界上其他国家的重要原因在于单一行政管理行为的数量远远超过了目前中国政府官员规模所支持的范围。基于大数据运算支撑的政府单一行为的标准化程序的构建，将为基层政府减负、为居民接受政府管理和服务的成本减负。互联网、大数据、人工智能、区块链等多种高科技支持下的数字政府建设正在各地加速展开，将深刻改变中国政府管理的版图，政府管理扁平化趋势更加明显。

党中央与中央政府利用新技术可以使中央文件及其精神迅速传递到基层党委、政府和人民群众，减少了中间层级的信息消减和曲解。这不仅彰显了中国政府电子化建设的成就，同时也实现了信息传输的扁平化。高新管理技术的广泛应用，实际上弱化中间层级政府的委托代理职责。长此以往，中间层级政府大多数部门的“二传手”职责空间将被高度压缩，央地关系结构也将发生重大变化。

第四，地方积极性和各方面积极性的细化，将有效促进国家治理体系的创新。充分发挥中央与地方两个积极性，在集中力量办大事方面，中央相关部门和地方各级政府均会选择在同一个领域一起发挥积极性，能够在短时间内发挥体制的最大效应，这恰是体制设计的出彩之处。但是，这种没有前置条件的简单发挥，忽视了央地关系中复杂的选择性履责。相较于中央政府集中统一的管理，“地方积极性”实际上是多重积极性，是省级以下四级政府的积极性。在实践中，还应当高度注意“各个方面的积极性”，应避免将中央政府引导激发下的地方和各方面积极性简单化，还是应采取机制创新的办法，合理细化地方和各方面积极性，才能更好地为国家治理体系的构建奠定坚实的社会基础。

细化地方和各方面积极性，一方面应逐步减少中央与地方的共同事权，对于一些涉及民生核心利益的事务，尽量让权于基层，采取民众监督的方式，倒逼基层政府全面履责；另一方面，要对省级以下地方政府职责进行进一步的划分，结合当下快速城市化发展和人口的集聚，增强中间层级政府的区域统一管理职责，打破原有的行政区与经济区边界高度同构的管理模式，增加区域政府的统一协调职责，实现有效的城乡协同发展。同时，也要逐步解决区域发展中各地方发展差距所带来的积极性水平的不一致问题。特别需要指出的是，党中央在“十四五”规划中有关“积极性”的表述有“激发全体人民积极性”“调动全社会积极性”和“更好发挥中央、地方和各方面积极性”。这说明党中央在确立“十四五”规划发展战略时对于“积极性”的全面推进，是对中国发展优势的确定，也将全面激发各方面的积极性。

优化纵向间政府职责和机构配置的框架性设计

周 望(南开大学周恩来政府管理学院副教授)

优化纵向间政府的职责和机构配置，促使各级政府机构更为合理、高效地履行职责，一直是坚持和完善中国特色社会主义行政体制行动框架中的一个重要板块。历经长期的改革实践积累和理论提炼，尤其是党的十八大以来，纵向间政府职责和机构配置的优化调整工作持续进阶、迈入到一个全新的发展阶段。

1 “三个首次”：新时代纵向间政府职责和机构配置的新动向

党的十八大以来，广受瞩目的几次重要会议及其纲领性文件都对纵向间政府职责和机构配置提出了一系列新要求。2013年十八届三中全会首次对中央与地方政府的职责作出了明确区分，即“两层次职责”：加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。2018年十九届三中全会首次提出要解决“上下一般粗”的问题，即必须抓紧解决一些领域中央和地方机构职能上下一般粗、权责划分不尽合理的问题。2019年十九届四中全会首次提出将“权责清晰”作为体系建设要达到的第一个标准，即构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系。这“三个首次”为新时代优化纵向间政府职责和机构配置指明了方向。

近年来纵向间政府职责和机构配置不断进行新的排列组合，取得了可观的进展。在即将开始的国民经济和社会发展第十四个五年规划征程中，推进优化纵向间政府职责和机构配置工作会得到接续延展，作为实现一系列重要目标的硬件保障。2020年党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，将建设职责明确、依法行政的政府治理体系，列于加快转变政府职能这一任务板块中的首要位置。只有打造出一个更加精良的纵向间政府职责和机构配置，实现中央到地方的各层级政府更加顺畅、有效地协力应对公共事务，才能够达成国家治理效能得到新提升这一“十四五”时期经济社会发展的主要目标，以及国家行政体系更加完善、政府作用更好发挥、行政效率和公信力显著提升等一系列子目标。

2 同构与异构：纵向间政府职责和机构配置的现实对照

中国政府的职责配置和相应的机构设置，最突出的一个特点就是“上下一般粗、左右一个样”。从中央到基层的五级政府，在职责配置和机构设置方面“上下对口，左右对齐，横向到边，纵向到底”，从而使得中国政府在纵向上的职责划分并不明确，呈现出“职责同构”这一基本特征。“职责同构”的形成，是治理的历史延续性和现实功能性共同作用的结果。在部分领域实施“职责同构”，确实有助于资源的快速吸纳和集中调配使用、推动相关政策迅速落实到位。这一治理结构经过长时期运作，已具有深厚的治理基础和社会心理基础，各方主体形成了对应的思维及行为惯性。

政府职责和机构配置的“一应俱全”而非“主次分明”，使得“全能”和“无能”、“都在管”和“都不管”、“都负责”和“都避责”相悖并行。所有的政府管理着所有的事务，同一项事务由不同层级政府共同管理，造成所有层级的政府都不具有单独处理事务所需的统一权责。于是，增加沟通成本和出现“条块矛盾”、重复劳动和增加用人、转变政府职能长期不能到位也就成为必然。每一级政府都以相同的机构管理相同的事务，难免与实际状况格格不入。某一层级政府若存在着一些特定需求，会由于无法满足“对口”而难以配置职责和设置机构；而上级政府若要求设立相应机构，那么即使下级和基层政府极少或并不存在这方面的事务，也不得不想办法与之对应衔接。

纵向间政府职责和机构配置的“职责异构”，则是各层级政府各自负责适合自身治理特点的公共事务，相应地，机构设置、人员配备亦照此逻辑。“职责异构”模式下，各层级政府的职责内容呈现出如下基本规律：中央政府通常负责制度建设、财政税收、国防、外交、经济宏观调控、社会保障、高等教育、国有资源保护、部分交通与通讯、大型基础设施等；中间层次的政府通常负责公共安全、大部分文化事业、卫生保健、中小学教育、环境保护、就业、部分交通、市政管理、住房建设、地域经济规划与开发等；基层政府通常负责社区服务、环境卫生、幼儿教育、养老事业、狭义的市场建设与管理、娱乐与休闲等。

“职责同构”是将每一事务拆解“分段”，每级政府各负责其中一个环节，彼此关联。“职责异构”是将所有事务归类“分离”，每级政府各自负责其中一个组群，相对独立。各级政府职责和机构配置内容的具体安排，自然要根据公共治理的实际需求来展开，而非随意的主观计划。中国纵向间各政府主体的职责和机构配置设计，若继续完全沿袭传统的“职责同构”路径，显然既不符合现实情况，且在机构人员编制方面亦会产生较大的浪费。当然，中国的历史传统和体制机制框架决定了我们也更不能够完全走向域外政府所奉行的“职责异构”模式。因此，兼具应然性和可行性的改革策略是，找寻到一个融合同构与异构的设计思路及方案。

3 异同交融：优化纵向间政府职责和机构配置的两个框架性设计

构筑一个现代化的纵向间政府职责和机构体系，当然是一个需要做出长期努力且持续化适时调整的过程。处理好纵向政府间关系，尤其是解决“上下一般粗”的问题，实现纵向政府间职责和机构的科学合理配置，需要对涉及多个方面的领域、层次、关系、体制机制着手进行调整和优化。限于篇幅，这里先就职责与机构配置的框架性设计，提出相应的对策性思考。通过推动构建中国特色的纵向间政府职责体系，在保持既有治理优势的前提下，切实化解“职责同构”带来的若干弊端，同时适度吸纳“职责异构”的合理之处，实现各层级政府之间职责划分和机构设立的明确化、科学化和法定化。

其一，构建梯度式职责体系。根据中央政府、省级政府、市政府、区县政府、乡镇政府这五层级政府的现有划分，并结合各个职责领域本身的业务特点，我们可以按照“领域—层次”的双维度统筹方法，来依次展开职责内容的配置规划，形成“梯度式职责体系”。 “梯度式职责体系”是在充分考虑到现实情况、稳妥解决“上下一般粗”问题的前提下，并不主张和追求简单化地把“职责同构”推向“职责异构”，同时也不主张在中央集权和地方分权之间反复拉扯，纠结于收权多一点还是放权多一点。正确的核心设计思想是强调事权、职责和利益的合理“归位”与实际“确认”，而非线性地认为应该根据政府层级的递进关系、职责内容口径就需要由宽到窄或由窄到宽，即不会呈现出一个梯形或倒梯形这种另类化的“对口对齐”职责构建模式。某一项事权，该属于某一个或几个层级的政府，就由其设立机构进行处置，相对独立、各负其责。权责该是谁的就是谁的，有就是有，没有就是没有。

一是“职责归位”，每一级政府都有一份自己的职责目录和手册。按照职责本身的业务特点、现实需求、历史沿革、条件支撑等要素，将现有的各项职责分别归类为共有职责、各有职责，即确定哪些职责是所有层级政府所共同拥有的、哪些职责是部分层级政府所共同拥有的、哪些职责是单一层级政府所独自拥有的。每一级政府作为一个梯度，职责范围就是梯度长度，具体视实际情况有短有长。各级政府的梯度范围叠加在一起，如同各种尺寸的书叠在一起，由于厚薄、大小不一，显然并不会整齐一致。这样的一个职责和机构体系，可能不符合我们对政府的传统“审美”和惯性认知，却是对真实情况的反映。

二是“层级链接”，构建不同层级政府之间的多样化协作关系。职责的各归其类、各归其位只是一种人为的静态划分，将职责事项布置于各个政府层级。欲使其合理高效地得到履行，还需梳理好政府间的协同履责关系。全部层级政府的共有职责、单一层级政府的独有职责如何履行，已有丰富的历史经验、域外做法可供借鉴。对于部分层级政府的共有职责，有时需跳出过去的连续性思维，构造“跳跃式”的层级搭配及互动链条。比如，在“中央—省—市—区县—乡镇”各层级之间，既可以存在着“中央—省—市”“省—市—区县”“市—区县”“区县—乡镇”这样的连续性三层次、两层次共有职责，也可以根据现实治理需求配置出“中央—市—区县”“省—区县”“市—乡镇”这样的跳跃式共有职责，进而形成真正“错落有致”的职责配置多维空间化形态。从上至下，既允许“一对多”，又允许“多对一”；既可以“连续对”，也可以“跨着对”。显然，要启动并推进这项工程，肯定还需推出一整套更具改革魄力、更加新颖的体制机制安排，以及一系列新型的配套措施。

其二，发展上下级机构间的契约型关系。在“上下一般粗”的格局下，各级政府间的权责范围和关系往往比较模糊化，政府间互动就难免存在着很强的主观性，上级可以没有限度地要求下级，不断派任务、下指标、压责任。由于可以理解的原因，下级不敢也不会据理力争，没有道理和余地可讲。于是，下级机构除了要承担清晰可见的“额定”工作，亦要担负模糊不定的“额外”工作，即“完成上级政府、业务部门交办的其他任务”。这里的“其他任务”就是一个很大的模糊地带，具有充裕的操作空间。下级机构的任务内容，除了业务领域中的“额定”工作量，还会不定期、不定量地承担上级政府和业务部门所下派的阶段性、协调性、临时性工作事项。近几年的此类工作，主要包括扶贫攻坚、环境治理、创建文明城市等评比表彰活动、各类临时性专项整治活动等。可以说，这些“额外”工作已然成为下级机构总体工作量中相当大的一部分。

既然是“事”，那么当然就需要“人”来做。尤其是如若对这些“额外”工作缺乏事实上的约束和控制，那么对下级尤其是基层机构的负担及压力就会越来越大。首先，基层机构的工作时间越来越长，“白加黑”“五加二”的超长工作状态已成为常见现象，这反过来又影响到本职工作的时间份额及效率。其次，在工作量倍增、人手总是“捉襟见肘”的情况下，基层机构充满了扩编、聘人的冲动和需求，进一步给人员机构编制的限控带来挑战。再次，众多基层机构分布于各自的专业领域，其与“额外”工作的专业契合度显然各不相同，尤其是异质性较大的部门，要么工作实际效果总是难以达致预期，要么只能是应付为主，形式主义现象自然频发。

下级尤其是基层机构对于“额外”职责的履行，乃是优化政府职责体系过程中一个有待于进一步精细化的深层次议题。要把这部分模糊感极为明显的职责内容逐步推向清晰化、合理化。可以尝试在职责、权限分明的纵向政府间发展建立起一种相互合作、相互依赖、相互制约、资源共享的契约型关系。作为一种全新的治理模式和治理文化，这种契约型关系是建立在政府纵向间共同利益的基础之上的一种工作关系，并不取代上下级政府间政治上的等级关系，更不否定中央政府的政治权威。

一是基于容量平衡的考虑，适度控制下级机构对于“额外”职责的承载负荷。通过确立“职责相近度”的概念及做法，明晰各个下级机构的工作属性、内容与“额外”公共事务的交叠程度，厘清紧密合作与临时协助的边界，只纳入真正有关联、有助益的那一部分下级机构参与进来，而非一味地“求大求全”，不加区分地将任何主题的工作任务都全部分发给所有下级机构。

二是尝试设计并运用“职责协议书”这一方式，规范上下级机构之间的权利义务关系。下级机构可通过与上级机关签订“职责协议书”或类似的制度化文本，提前约定履责的内容、方式、时限、成本分摊、绩效认定等关键条款，一事一议一签。通过建立起规则化的“投入—回馈”正向激励机制，能够切实限定下级机构的资源投入额度，且使得上下级机构间的权责匹配、利益分享更加“名实相副”，从而有力提升纵向间政府协作履责的精细化水准。

中国的政府职责体系别具一格、自成一体，源源不断地为现有政府理论提供了新概念、新想法、新知识。可以说，中国政府职责体系的运转模式正处于蜕变升华、迈向焕然一新的酝酿期。从转变政府职能、政府全面履责的中国叙事中提炼出中国方案、形成中国贡献，值得期待。

建设职责明确、简约高效的基层管理体制

吴晓林(南开大学周恩来政府管理学院教授)

中国向来重视基层建设，将基层视为整个国家的根基。多年来基层管理体制职责超载、权责不一、不堪重负，推动基层管理体制改革成为学界和实务界热议的话题。党的十八大之前，关于基层治理体制改革的论述和实践，都围绕“街居制”展开，并且力图通过“政府行政管理与基层群众自治有效衔接”破题。十九届三中全会要求“构建简约高效的基层管理体制”，这超越了过往强调高层机构改革的范畴，使基层管理改革成为党和国家机构改革的重要内容。基层管理体制改革被纳入“全面深化改革”和“深化党和国家机构改革”的总目标。十九届四中全会提出“构建基层社会治理新格局”，十九届五中全会继续提出“推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能，加强城乡社区治理和服务体系建设”等要求。因此，进入新时代以来，我国的基层管理工作凸显出体系化导向，构建简约高效的基层管理体制不但是国家治理体系现代化的重要一环，也是破解基层管理压力、保持基层活力与秩序的必由之路。

1 中国基层管理体制改革的讨论与探索

对于基层管理的改革，学术界先后提出“撤、转、规、升”四种主张(如表1所示)。第一种是“撤”：在看到“街居制”困境的基础上为推进城市治理结构扁平化、提升公共服务效率，学者们提出撤销街道办，实行二级政府、二级行政的主张。第二种是“转”：基于“街居制”的发展困境，学者们主张以社区制为制度载体推进政府、市场、第三部门合作治理。第三种是“规”：在看到权力结构的行政主导、行政压力的逐级下压等问题的基础上，学者们主张以责任清单的方式规范上下级间、不同主体间的关系。第四种是“升”：看到街道办本身承载的行政职责越来越多，已经具备一级政府的形式，因而学者们主张变街道办为一级政府，或者“虚区实街”，变为两级政府。

表1 党的十八大之前基层管理体制改革的主张与做法

这四种主张中除了将“街道变为一级政府”与《宪法》相冲突、难以实行以外，其他三种主张要么本身就是从实践中所得，要么在不同地方进行了试验。

第一，各地主流的实践是导入更多的社会参与，在“街居制”的基础上做加法。例如，深圳市等地在社区居委会之外加挂“社区服务站”，承担政府服务项目；成都市武侯区为每个社区引入一个社工组织，以购买公共服务的方式承接119项政府项目；广州市在每个街道办成立一个“家庭综合服务中心”，引入社工组织承担“老、弱、病、残”等服务项目。但是类似的实践，仍未从根本上解决“街居超载”的难题。

第二，越来越多的地方引入社区准入制和清单制，在“街居制”的基础上做减法。例如，武汉市与宁波市海曙区多年前就引入“社区准入制”，减少各级政府进入社区、由居委会(村委会)承担的工作项目；2017年《政府工作报告》提出“清单管理制度”之后，各地陆续出台街道、居委会“权责清单制”。但是，清单制的随意性较大，而且“被减掉的职责”往往通过“街道党工委(乡镇党委)—社区党委(村支部)”的渠道重新旋转回来。

第三，部分地区推出“撤销街道办”的改革，将街居制转变为社区制。取消街道办的改革在本世纪前十年已经在北京、南京、青岛等地的个别街道推行了，有的改革又走了回头路，比如青岛市浮山所街道办在短暂的撤销后，又改回到街道办体制。2010年贵阳市首先在全市范围内撤销街道办，安徽铜陵市紧随其后“改街道办为社区制”。尽管这样的改革利于降低行政成本、推动居民自治，但在讲究“上下对口、左右对齐”和“官级制”的体制内，这种由下而上的改革往往遭遇权威性不足、行政编制变事业编制、公务员积极性下降等难题。在实践中，“撤销街道办”的改革大多走了回头路，以失败告终(如表2所示)。

表2 各地撤销街道办的情况(截至2020年2月)

2 构建简约高效的基层管理体制是改革的总要求

基层管理体制的改革往往发生在行政管理与社区管理衔接互动的情境中，党的十八大以来，中央对基层管理体制改革的看法逐渐成熟，就是要构建简约有效的基层管理体制。

第一，注重理顺权责关系，明确构建简约高效基层管理体制的方向。在基层，不但是行政管理体系“上下对口、左右对齐”，连社区管理都要遵循这种原则，在居委会(村委会)设置与街道办(乡镇)各科室对应的各种专干。在“职责同构”的体系下，街道(乡镇)承接了很多上级部门的职责，居委会(村委会)则成为街道(乡镇)的腿脚，事实上形成了“沙漏型”的治理结构——上级“条条部门”的任务在街道办“扎兜”，再由街道办“滑流”到居委会，社会事务的处理和社会信息的传输被局限在“街道办+居委会”这条狭窄的单行道上。

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，开始涉及基层管理改革，明确提出“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”，并且首次提出“健全基层综合服务管理平台”。十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，明确指出“构建简约高效的基层管理体制”，明确了基层管理体制改革的方向，还指出“除中央有明确规定外，允许地方因地制宜设置机构和配置职能”“基层政权机构设置和人力资源调配必须面向人民群众、符合基层事务特点，不简单照搬上级机关设置模式”。2017年《关于加强和完善城乡社区治理的意见》则提出，要依法“明确基层群众性自治组织承担的社区工作事项清单以及协助政府的社区工作事项清单”。

第二，注重推进政社互动，明确构建治理共同体为基层管理体制改革目标。在长期的实践中，社区成了基层行政管理的“救济单元”，甚至成为基层行政单位和派出机构的“派出机构”，社区的资源、人事、任务安排都由上级政府来确定。离开社区管理体制的改革，基层管理体制改革就难以成功。

党的十七大报告首次在中央文件提出“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”，其中，“深化乡镇机构改革，加强基层政权建设”“发挥社会组织积极作用”“健全群众自治机制，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”，是其基本支撑。2017年《关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出“依法厘清街道办事处(乡镇政府)和基层群众性自治组织权责边界”，同时，将社区建设为“幸福家园”的提法取代此前“社会生活共同体”的提法。

十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出“构建基层社会治理新格局”“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。从“社区共同体”到“治理共同体”提法的转变，展示出中央对“基层管理与社区管理”不可割裂、互为依存的关系有了新的判断。

第三，注重治理重心下移，明确权责一致为基层管理体制改革的原则。党的十八大以来，习近平多次强调“社会治理的重心必须落到城乡社区”。党的十九大报告提出，“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。但是，重心下移不能简单地等于职责交办，基层管理在实践中已经面临“上面千条线、下面一根针”的问题，在属地责任的要求下，还加强为“上面千把锤、下面一根钉”“上面千把刀、下面一颗头”的问题，基层管理主体有责无权、权责失调。

要切实推动重心下移，就必须深化保障机制。十九届三中全会强调：推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有人、有权、有物，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。党的十九届四中全会则提出“权责一致原则”，并且再次强调十九届三中全会的具体相关要求。

3 构建简约高效基层与社区管理体制的三个着力点

党的十八大以后，在中央改革方向的指引下，各地加快推进“精简机构、增权减负”的基层管理体制改革。2015年以来上海、武汉、北京等地展开了街道办体制改革和基层社会治理创新，取得了明显成效。这三地的改革，核心是对街道办和上级部门的关系做“内科手术”，表现出三个共同点：第一，街道办的主要职责从原来的“领导经济与社会建设”转向“社区治理与公共服务”；第二，全面强化街道办的“块块权力”，上级“条条部门”行政执法力量下沉的同时，赋予街道办综合管理、统一指挥的权力；第三，重视包括社区治理体系的配合。基于中国基层社会的现实和新时代对国家治理的新要求，未来的基层与社区管理体制改革，需要从三个方面着力。

一是分类确权，明确“以块为主”的基层管理职责。基层管理主体处于社会治理的最前沿，往往处于上级政府和基层社会的双重压力之中，其根子在于职责关系不顺、条条专权突出，要分类确定条块责任，明确基层管理中街道(乡镇)的主体权责。第一，街道(乡镇)转向公共服务和公共安全主责。按照中央提出的“由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事项下放给地方”的要求，全面推行“分类确权、分层确责”，将公共服务和公共安全等职责全面授权给街道办负责，街道办剥离经济发展的职能，上级政府和基层管理主体确定不同层次的职责，有责必有权。第二，街道(乡镇)统一调度、安排行政执法力量。各类行政执法力量全面下沉，业务接受上级“条条”指导，具体人员、工作由街道办(乡镇)统一调度、安排，赋予乡镇独立行使有关行政执法的权限，探索在街道实行一支队伍管执法。第三，其他各级条条部门的职责“一根竿子插到底”。除了街道(乡镇)的主责业务以及“条条”下沉的业务以外，其他“条条”的职责由本部门“一竿子插到底”、直接对基层居民负责，同时，需要综合协调的业务接受街道办(乡镇)的监督、考核。

二是强化保障，依法推动基层“属地责任”转向“有限责任”。属地责任的无限扩大，是基层管理失准、失焦的重要原因，要避免基层管理的“治乱循环”，就必须依法强化基层管理的保障，明确基层管理属地责任转向“有限责任”。第一，将基层管理的有限责任引入法治轨道。依法确定乡镇和街道管理与执法权限，依法制定基层管理主体的权责清单，减轻基层负担，让基层把更多时间用在抓工作落实上，严格限制“条条”部门向街道(乡镇)委托、转移业务，制定法定追责条款。第二，基层管理向上只对“一把手”负责。改革上级政府的领导方式，允许上级部门“一对多”，由一个乡镇(街道)机构承接多个上级机构的任务；街道(乡镇)向下对居民负责，向上只对区市县“一把手”负责，探索上级部门在区市县“一把手”的委托下“联合检查”“联合考核”，避免形式主义和职责交叉。第三，依法推进基层管理的保障下倾。根据基层管理的权责，加强街道(乡镇)人员、物资、技术等方面的保障，确保基层管理有权、有人、有物、有力量，把更多资源下沉到基层，调动基层干部积极性，更好提供精准化、精细化服务。

三是两维并进，推动“社区工作行政化”向“行政工作社区化”转变。既要紧抓基层管理的“服务导向”，又要大力推进基层管理的“社会化”工作，破解“社区工作行政化”难题。第一，优化基层管理的公共服务。根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，进一步加强乡镇和街道党政综合(便民)服务机构与服务平台建设，实行“一站式服务”“一门式办理”，充分发挥综合便民服务作用；提升基层管理智能化水平，加强村(社区)综合服务站点建设，方便居民家门口服务。第二，推进基层管理社会化。基层政府要逐步破除过度的行政依赖和片面的市场依赖，以自上而下的方式推动自下而上的改革创新，推动社区工作行政化向行政工作社区化转变。首先，要正视社区社会组织的作用，以更加积极的态度支持基层群众自治、培育社区社会组织，更多地引入社会力量承担政府职能；其次，要引入“社区需求导向”机制，更好地发挥社会组织了解居民需求、服务灵活的特性，更多地推广项目制的方式，让社区社会组织参与治理；再次，建立和推广自下而上的资源分配体制，政府各部门和基层政府单位要统筹规划，列出专门预算，由社区社会组织自主提案，政府从直接配置资源转向评估与监督。