中国与太平洋岛国旅游外交：历史基础、现实动力与路径选择

王桂玉

(1.中央民族大学，北京100081；2.聊城大学，山东 聊城252000)

2015年，国家旅游局首次以官方名义正式提出“旅游外交”，①参见金涛：“旅游外交的概念、作用及重点工作”，《中国旅游报》，2017年5月16日，第3版；杨劲松：“旅游外交内涵辨析、当前问题分析和提升建议”，载中国旅游研究院主编：《中国旅游评论：2020第二辑》，中国旅游出版社，2020年版，第127-128页；项文惠：“旅游外交的形成、内涵和变化”，《国际展望》，2020年第5期，第109-110页。并于“十三五”期间进行大力推进。②李飞：“论旅游外交：层次、属性和功能”，《旅游学刊》，2019年第3期，第113-124页。伴随中国出入境旅游市场的蓬勃发展，③邹统钎、胡莹：“旅游外交与国家形象传播”，《对外传播》，2016年第5期，第22-24页。旅游外交在国家对外关系中发挥的作用越来越显著。实践证明，在双边关系顺畅时，旅游外交是发展国家关系的加速器；在双边关系不畅时，旅游外交可作为改善国家关系的润滑剂；④王鹏飞、魏翔：“旅游外交与构建我国新型国家关系问题探析”，《现代管理科学》，2017年第12期，第109-111页。当双边关系恶化时，旅游外交可发挥减速器的作用，通过对出境旅游进行限制来达到外交对抗的效果。学界围绕旅游外交的概念内涵、①参见金涛：“旅游外交的概念、作用及重点工作”，《中国旅游报》，2017年5月16日，第3版；杨劲松：“旅游外交内涵辨析、当前问题分析和提升建议”，载中国旅游研究院主编：《中国旅游评论：2020第二辑》，中国旅游出版社，2020年版，第127-128页；项文惠：“旅游外交的形成、内涵和变化”，《国际展望》，2020年第5期，第109-110页。层次功能、②李飞：“论旅游外交：层次、属性和功能”，《旅游学刊》，2019年第3期，第113-124页。旅游外交与国家形象建构与传播、③邹统钎、胡莹：“旅游外交与国家形象传播”，《对外传播》，2016年第5期，第22-24页。旅游外交与构建中国新型国家关系④王鹏飞、魏翔：“旅游外交与构建我国新型国家关系问题探析”，《现代管理科学》，2017年第12期，第109-111页。等问题进行了探索，并对中国开展与吉尔吉斯斯坦、巴基斯坦、瑞士等国家的旅游外交进行了案例研究。⑤参见张瑛、刘建峰：“中国开展吉尔吉斯斯坦旅游外交的战略思想及路径选择”，《中央民族大学学报(哲学社会科学版)》，2018年第4期，第54-61页；胡敏、曹兹纲、王杰：“以旅游外交助力中巴经济走廊的心理认同”，《新疆社会科学》，2016年第6期，第79-82页；陈涵：“中瑞旅游外交与国家形象建构”，《传播力研究》，2020年第4期，第27-29页。

值得注意的是，之前的研究是在全球，特别是中国旅游业大发展的背景下进行的，而如今在应对新冠肺炎疫情国际旅游受限导致国际旅游业遭受重创的新形势下，旅游外交会有何不同？本文重点关注外交地位突出且迫切需要旅游业复苏的太平洋岛国⑥太平洋岛国指具有独立主权的斐济、萨摩亚、巴布亚新几内亚(巴新)、瓦努阿图、密克罗尼西亚联邦(密联邦)、库克群岛、汤加、纽埃、所罗门群岛、基里巴斯、帕劳、马绍尔群岛、图瓦卢、瑙鲁共14个国家，也是本文的重点研究对象。其中，前10个国家与中国建交，后4个国家尚未与中国建交，而与台湾地区“邦交”。(以下简称岛国)，从中国与太平洋岛国(以下简称中太)旅游外交的历史基础出发，明确新形势下中太旅游外交的现实动力，并探索其实施的有效路径。新形势下发挥旅游外交的先行先导、先联先通作用，对服务国家整体外交和推进中国与太平洋岛国关系具有十分重大的意义。

一、旅游外交的概念界定

1.1 概念评述

概念是研究开展的起点和主线。官方虽提出旅游外交，但未给出具体定义，旅游外交的概念一直是近年来学界研究探讨的重要内容，到目前仍未达成共识，基本包含以下三种观点：

其一，泛指一切旅游对外交往和活动的综合论。⑦杨劲松：“旅游外交内涵辨析、当前问题分析和提升建议”，载中国旅游研究院主编：《中国旅游评论：2020第二辑》，中国旅游出版社，2020年版，第127-128页。王兴斌较早提出了旅游外交的内涵，认为旅游外交既包括国家间旅游官方机构的交往，又包括游客、旅游企业、行业组织与智力机构之间的交往；既包括文化交流，又包括旅游经营、服务和投资等经济交流。⑧王兴斌：“让‘旅游外交’成一大亮点”，《中国旅游报》，2015年5月25日，第4版。这一内涵被学界延续较多，无论后经“官、民、商”“宏观、中观、微观”，抑或是“官方、半官方、民间”等不同层次的划分，都依托于此。该界定与早期梅毅定义的广义的旅游外交一脉相承，即包括一切旅游对外活动：旅游者个体或业界自发开展的对外活动、业界或旅游者个体在宏观意图引导下有意识地开展对外旅游活动，以及国家对旅游业的宏观利用与把握。⑨梅毅：《旅游外交与中国和平发展》，武汉大学博士论文，2006年，第8页。此类定义涵盖内容全面，但泛指一切，体现不出旅游外交与旅游对外活动的区别及旅游外交的本质特征。

其二，注重游客交往层面的民间论。以郑岩、赵晓帆等为代表，将旅游外交界定为基于国与国之间游客互动而产生的一种外交行为，强调人与人之间的文化交流带动了国与国的发展。⑩参见郑岩：“旅游外交：国家外交新领域新亮点”，《学习时报》，2015年7月23日，第8版；赵晓帆：《旅游外交视角下环渤海湾区域入境旅游影响研究》，广西师范大学硕士论文，2017年，第1-36页。此方观点强调游客的民间交往作用，对国家政府的作用只字不提或轻描淡写，但其文章主体部分并不是研究游客交往层面的旅游外交，而更多是基于国家和政府层面的研究，前后并不一致。

其三，侧重国家政府层面的官方论。其中，金涛、王鹏飞、魏翔认为，旅游外交是国际旅游合作中的国家行为。①参见金涛：“旅游外交的概念、作用及重点工作”，《中国旅游报》，2017年5月16日，第3版；王鹏飞、魏翔：“旅游外交与构建我国新型国家关系问题探析”，《现代管理科学》，2017年第12期，第109-111页。该定义体现了国家的主体作用，但似有所混淆“旅游外交”和“国际旅游合作”二者之概念和范畴。而张瑛、刘建峰、舒光美则强调国家政府利用旅游流所形成的经济往来、人文交流来增进国家之间、民众之间的友谊和互信，促进国家形象的建构和价值观的正向认同，进而保障国家利益的实现。②参见张瑛、刘建峰：“新时代大国特色外交视野下旅游外交研究”，《思想战线》，2018年第4期，第156-164页；舒光美：“‘一带一路’背景下我国旅游外交管理顶层设计研究”，《旅游纵览》(下半月)，2019年第8期，第44-46页。该观点既体现了官方的主体作用，又强调了外交的最终目标是实现国家利益，还反映出旅游是国家外交的手段或载体。然而需要指出的是，旅游流不仅仅是出境与入境、单向或双向的流向问题，还存在促进流动或是抑制流动的流量问题。因此，该类定义仍有不足，或存在概念混淆，或存在界定不全等问题。

1.2 本文概念界定

北京大学国际关系学院张清敏教授认为，外交是以和平(而非军事和战争)方式实施国家对外政策的工具，本质上是以和平的手段来追求国家的目标和利益；外交需要一定的资源，而各国的外交资源有所不同。③张清敏：“外交的本质与崛起大国的战略选择”，《外交评论(外交学院学报)》，2016年第4期，第1-34页。旅游的和平属性与和平话语成为外交的重要抓手；当某国经济发展至一定水平，国民出国旅游成为一种普遍的生活方式，作为理性政府必然将旅游视为该国对外政治、经济、文化交往中的权力资本。④李飞：“论旅游外交：层次、属性和功能”，《旅游学刊》，2019年第3期，第113-114页。

综上，本文认为旅游外交是指国家政府通过制定宏观政策或开展对外活动对本国出入境旅游进行推动或限制来落实对外政策、追求国家利益的一种外交方式。其中，旅游外交的行为主体是国家政府，行为方式是通过制定宏观政策或开展对外活动对本国出入境旅游进行推动或限制，行为目的是落实对外政策、追求国家利益，行为性质是外交方式。其中，宏观政策包括签证政策、旅游协议、旅行禁令、旅行限制，以及旅行提醒等出入境旅游政策；开展对外活动包括创办(或加入)国际旅游组织，举办(或参加)国际旅游会议，双边和多边旅游谈判及协议签订，境外设旅游办事处及旅游营销推广，开办旅游年活动，以及开展旅游援外项目等。

需要强调的是，其一，旅游业的工具性特征：旅游本身具有和平属性，属于柔性外交，其出入境旅游市场优势及旅游产业优势被国家政府用作外交资源或资本来实施国家对外政策，实现国家利益。其二，旅游外交的角色定位：一方面，旅游外交是国家意志的产物，具有官方性特征，国家和各级政府是旅游外交的行为主体。另一方面，企业、机构和个人是旅游外交的参与主体。全球应对新冠肺炎疫情的举措表明，如果国家不开放边境，跨国旅游就无从谈起。边境政策、签证政策都是由国家和政府制定实施，换言之，出入境旅游行为是国家利益导向、政策导向的产物。因此，企业、机构和个人不是旅游外交的行为主体。其三，旅游外交与国际旅游合作的区别：国际旅游合作的实质是国际行为主体为实现旅游业发展所进行的政策协调行为。从主从关系来看，旅游外交发挥先行主导作用，侧重宏观指向；国际旅游合作处于从属地位，在旅游外交的指引下开展工作，侧重具体项目和内容；旅游外交引领并带动国际旅游合作，反过来，国际旅游合作的开展推进能更好地为旅游外交服务，二者互为促进。从行为主体来看，旅游外交的行为主体是国家和政府，而国际旅游合作的行为主体除了国家和政府，还可包括企业和机构等。从行为目的来看，国际旅游合作的目的是谋发展，即着眼于经济利益和文化利益；而旅游外交除此之外还有特殊的意图，即通过调整出入境旅游政策来控制旅游流，从而配合国家安全、国民安全，以及国家间外交对抗与和解等方面，其目的除经济和文化利益，还涉及安全利益、外交利益和政治利益等。另外，国际旅游合作在于达到行为主体双向互利的共同目的，而旅游外交既可实现双向互利，又可因维护自身利益而导致另一方不利，即单向制约，甚至双向损益。

二、中国与太平洋岛国旅游外交的历史基础

太平洋岛国是中国推进“21世纪海上丝绸之路”建设的重要组成部分，是中国拓展南南合作的重点示范区域。①喻常森：“太平洋岛国在21世纪中国战略谋划中的定位”，载喻常森主编：《大洋洲蓝皮书：大洋洲发展报告(2014—2015)》，社会科学文献出版社，2015年版，第1页。2014年11月，习近平主席访问斐济并与8个建交岛国的领导人举行集体会晤，由于这是新中国成立以来中国国家元首首次正式访问太平洋岛国，首次与建交岛国领导人进行集体对话，②王玮、韩锋、陈须隆、金灿荣：“中国外交全球战略新布局——习近平主席出访太平洋岛国的重大意义”，《太平洋学报》，2015年第1期，第3页。双方重点明确了建立相互尊重、共同发展的战略伙伴关系(以下简称战略伙伴关系)。中国对建交岛国政策的制定，是中国一贯奉行的对外政策③即反对霸权主义，维护世界和平，加强同第三世界的团结和合作。邓小平著：《邓小平文选 第二卷》，人民出版社，1994年版，第415页。的具体和深化。2018年11月，习近平主席访问巴布亚新几内亚(下文简称巴新)并同建交岛国领导人举行第二次集体会晤，将双方关系提升为相互尊重、共同发展的全面战略伙伴关系(以下简称全面战略伙伴关系)，进一步明确了中国对建交岛国的政策。中太旅游外交是中国、太平洋岛国旅游业发展，以及双方关系发展的时代产物，已有十多年的历史，在落实中国对建交岛国政策与处理中太关系方面发挥了至关重要的作用。

2.1 开端：中国加入区域旅游组织和双方制定宏观政策

2004年，中国以首个域外大国身份加入南太平洋旅游组织(SPTO)，④南太平洋旅游组织(SPTO)包括美属萨摩亚、库克群岛、密克罗尼西亚联邦、斐济、法属波利尼西亚、基里巴斯、瑙鲁、马绍尔群岛、新喀里多尼亚、纽埃、巴布亚新几内亚、萨摩亚、所罗门群岛、东帝汶、托克劳、汤加、图瓦卢、瓦努阿图、瓦利斯和富图纳群岛、拉帕努伊岛和中国等21个政府成员，以及约200个私营部门成员。中国是加入该组织的第13个政府成员，同时是该地区之外的第一个也是唯一一个大国成员。拉开了中国与太平洋岛国旅游外交的序幕。自此，中国陆续同建交岛国签署中国旅游团队赴岛国旅游实施方案的谅解备忘录，除纽埃之外的9个建交岛国均被批准为中国公民组团出境旅游目的地。同时，太平洋岛国积极推出针对持普通护照中国公民的入境便利政策。在10个建交岛国中，除了于2019年9月建交、复交的所罗门群岛和基里巴斯以外，其余8个岛国均对中国公民免签或落地签；另外，非建交岛国帕劳和图瓦卢对中国公民落地签。中太旅游外交的初期主要通过加入区域旅游组织和制定宏观政策来引导中太旅游往来，促进双方友好关系发展。正如习近平主席指出的，“国之交在于民相亲，民相亲在于心相通”，“旅游是传播文明、交流文化、增进友谊的桥梁”，“旅游是增进人们亲近感的最好方式”。

2.2 发展：双方国家领导人推动中太旅游外交大发展

自2014年中国与建交太平洋岛国建立战略伙伴关系之后，双方国家领导人不断推进中太旅游外交进程。2015年7月，习近平主席派国家旅游局局长担任国家主席特使出席汤加图普六世(Tupou VI)国王加冕典礼，这是新中国成立以来国家旅游局局长首次以国家主席特使的身份出访，而对象国正是太平洋岛国，凸显了中太旅游外交在中国与太平洋岛国整体外交中的重要地位。图普六世国王称赞，中方带去的百名旅行商考察和千名中国游客访汤计划⑤该百名旅行商考察是中国旅游业界第一次大规模赴汤加考察，于2015年6月25日至7月30日由国家旅游局分批组织完成；千名中国游客访汤计划于次年成行。是习近平主席最了解汤加王国需要而送给汤加的一份“厚礼”。⑥吴俊：“一次务实友好的‘外交之旅’”，《中国旅游报》，2015年7月10日，第1版。2016年，载有2 000多名中国游客的中国首个46天环南太平洋邮轮抵达太平洋岛国之时，引起广泛反响，汤加王国王储图普托阿·乌库卡拉拉(Tupouto'a'Ulukalala)、首相阿基利希·波西瓦(Akilisi Pohiva)、瓦努阿图总理夏洛特·萨尔维(Charlot Salwai)等多国领导人亲自迎接。同年，李克强总理出席首届世界旅游发展大会①首届世界旅游发展大会由中国政府和联合国世界旅游组织共同主办，于2016年5月18日至21日在北京举行，是中国首次主办的世界级旅游盛会。开幕式并致辞，瓦努阿图副总理兼旅游商务部部长乔·纳图曼(Joe Natuman)参会并在高峰论坛环节发表了主旨演讲。时至2018年，中太双方国家领导人第二次集体会晤在确定全面战略伙伴关系的同时，达成了举办2019年“中国—太平洋岛国旅游年”(以下简称中太旅游年)的重要共识。2019年4月1日，国家主席习近平、库克群岛总理亨利·普纳(Henry Puna)、斐济总理乔萨亚·沃伦盖·姆拜尼马拉马(Josaia Voreqe Bainimarama)等领导人向“中太旅游年”开幕式致贺词、贺电。这一时期，中国是世界第一大出境旅游客源国，出境旅游市场和旅游产业优势凸显，因而其作为重要的外交资源，服务国家对外政策，而国家领导人的高度重视大大推动了中太旅游外交的发展。

2.3 推动：民间参与旅游外交捍卫国家利益

在未与中国建交的4个太平洋岛国中，帕劳与中国的关系备受关注。帕劳是14个太平洋岛国中最依赖旅游业的国家之一，旅游业及相关服务业收入曾占帕劳国内生产总值(GDP)的80%以上。②李德芳编著：《帕劳》，社会科学文献出版社，2017年版，第97-100页。帕劳凭借优越的旅游资源、较近的地理位置优势和直航便利，对中国游客独具吸引力。帕劳不在中国公民组团出境旅游目的地之列，但由于帕劳对中国公民落地签，特别是2014年11月帕劳太平洋航空公司开通香港至帕劳的直达航线以来，到帕劳旅游的中国大陆游客迅速增多。据南太平洋旅游组织报告显示，2013年之前，帕劳接待的日本、韩国游客居多，中国台湾地区游客也占据一部分市场。而2014年，帕劳接待中国大陆游客39 383人，占帕劳游客接待总量的28%，中国自此超过日本，成为帕劳第一大客源市场。2015年，中国大陆游客猛增到87 058人，占帕劳游客接待总量的53.8%。然而2016年，因台湾地区第三次政党轮替以及蔡英文不承认“九二共识”，该年前往帕劳的中国大陆游客大幅减少至64 990人。2017年，中国游客量继续降至57 866人，比2015年减少三分之一，但仍占帕劳游客接待总量的47.4%。③由作者根据南太平洋旅游组织报告数据整理而成，本文均采用修正数据。 参见 South Pacific Tourism Organization，https：／／corporate.southpacificislands.travel，访问时间：2019年11月10日。2018年，帕劳总统汤米·雷门格绍(Tommy E.Remengesau Jr.)的立场重申引起中国民众强烈不满，游客骤减，导致专营中国香港往返帕劳航线的帕劳太平洋航空公司严重亏损，并于2018年8月底被迫停运。不仅如此，帕劳国内诸多旅行社、酒店、餐馆和游船因而闲置，华人投资建设的旅游项目暂停施工，帕劳旅游业遭受沉重打击。帕劳总统就此特向美国和日本请求援助，以帮助其旅游业。④“帕劳为应对中国‘旅游禁令’求助美日”，《环球时报》，2018 年 7 月 27 日，https：／／m.huanqiu.com／article／9CaKrnKaNuT。该旅游外交事件体现了中国庞大的出境旅游市场作为外交资本在捍卫国家利益中所发挥的重要作用。

2.4 “里程碑”：2019“中国—太平洋岛国旅游年”

2019年4月1日启动的“中太旅游年”成为中太旅游外交顶层设计的重要成果，是中太旅游外交的“里程碑”事件。“中太旅游年”系列活动及取得的成效主要有：(1)通过2019年4月在萨摩亚阿皮亚举办的“中太旅游年”开幕式，以及11月在中国昆明举办的中国国际旅游交易会开馆仪式暨“中太旅游年”闭幕式，向世界展示太平洋岛国的独特魅力，使太平洋岛国旅游成为业界、媒体及民众关注的热点，知名度大大提升。(2)在萨摩亚阿皮亚、斐济楠迪、中国昆明举办数场大规模旅游业界交流洽谈会，推动太平洋岛国与中国各省及世界各国的旅游企业和政府机构开展深度旅游交流与合作。(3)在中国广东省和海南省为来自7个太平洋岛国和南太平洋旅游组织的数十名旅游部门官员和企业高管开班培训，分享管理方法和实践经验，促进中国旅游经验“走出去”。(4)2019年11月至2020年1月，第二艘环游南太平洋邮轮搭载2 382名中国游客，历时53天，深度游览太平洋岛国等国家和地区，加强了中国与岛国的民间交流和友谊。(5)在“中太旅游年”框架下，中华人民共和国文化和旅游部为岛国编写了《中国—太平洋岛国旅游市场合作与开发战略规划》，同时南太平洋旅游组织启动了“中太旅游发展2020—2024”倡议，为未来双方旅游合作指明了方向。“中太旅游年”的成功举办，是双方国家领导人重视、政府统筹、旅游业界和民众积极参与的共同结果。“中太旅游年”将中太旅游外交推向高潮，对中太关系发展产生了重大推动作用。

三、中国与太平洋岛国旅游外交的现实动力

“中太旅游年”刚刚结束，新冠肺炎疫情来袭。自2020年1月底世界卫生组织(WHO)宣布新冠肺炎疫情为“国际关注的突发公共卫生事件”以来，截至5月11日，全球217个旅游目的地全部出台了针对国际旅客的旅行限制政策，其中72%的目的地向国际游客关闭了边境；①“世界旅游组织：全球217个旅游目的地100%对国际游客实施旅行限制”，联合国新闻网，2020年 5月 11日，https：／／news.un.org／zh／story／2020／05／1057042。截至同年11月1日，全球仍有27%的旅游目的地对国际游客完全关闭边境，其中边境关闭最多的地区是亚洲和太平洋地区，该区59%的目的地保持边境完全关闭。②“COVID-19 Related Travel Restrictions： A Global Review for Tourism，” Eighth Report， UNWTO， December 2， 2020， https：／／webunwto.s3.eu-west-1.amazonaws.com／s3fs-public／2020-12／201202-Travel-Restrictions.pdf.受此影响，世界国际旅游业遭遇了自1950年有记录以来最严重的危机。据世界旅游组织(UNWTO)最新数据，2020年全球国际旅游者(入境过夜游客)比2019年减少了10亿人次，降幅高达74%，这意味着世界国际旅游收入(出口收入)损失约1.3万亿美元，是2009年全球经济危机所造成损失的11倍以上；也意味着国际旅游业已回到30年前的水平；预计国际旅游业可能需要两年半至四年时间才能恢复到2019年的水平。③“World Tourism Barometer，” UNWTO， January 2021， https：／／www.unwto.org／unwto-world-tourism-barometer-data.而国际旅游业是多数太平洋岛国的支柱产业，④叶芳、吴高峰：“南太平洋岛国经济运行轨迹分析(2004—2013)”，《广东外语外贸大学学报》，2016年第4期，第48-51页。其中帕劳、瓦努阿图、斐济这三个岛国位列世界上20个最依赖旅游业的经济体。⑤Terence Wood， “What Will COVID-19 Mean for the Pacific： A Problem in Four Parts，” DEVPOLICY， March 30， 2020，https：／／devpolicy.org／what-will-covid-19-mean-for-the-pacific-a-problem-in-four-parts-20200330／.可见，以国际旅游业为主的太平洋岛国经济体在疫情中首当其冲。当前是太平洋岛国最艰难的特殊时期，中太旅游外交的先行先导意义重大，其动因如下：

3.1 推进“相互尊重、共同发展的全面战略伙伴关系”

太平洋岛国的经济发展水平总体落后，多数岛国是发展中国家，还有图瓦卢、基里巴斯、所罗门群岛三个“最不发达国家”。⑥瓦努阿图于2020年12月4日获联合国批准，结束最不发达国家行列，归为发展中国家类别，同时获准将所有国际支助措施再延续五年。岛国工业落后，农业发展缓慢，服务业是其主导产业，市场较为开放，经济发展容易受到内外部市场环境、自然灾害等不确定因素的冲击，⑦Chloe K.H.Lau， et al， “Chinese Venturers to Pacific Small Island Developing States： Travel and lifestyle，” International Journal of Tourism Research， Vol.21， No.1， 2019， p.665.经济脆弱，波动较大，⑧同④。一直以来，多数岛国经济的发展依赖海外侨民汇款和外国援助。⑨参见 World Bank Open Data， https：／／data.worldbank.org／，访问时间：2019年12月16日。其中10个太平洋岛国在世界援助依赖国排名中位列前20 位。⑩Stephen Howes and Sherman Surandiran， “COVID-19： Economic Damage and Pacific Strengths，” DEVPOLICY， August 18，2020， https：／／devpolicy.org／covid-19-economic-damage-pacific-20200818／.

为了防控疫情，岛国政府一再延长边境封锁时间，其对国际旅游业和外部市场的依赖导致经济发展和社会生活遭受重大打击。据亚洲开发银行(ADB)最新发布的《太平洋经济监测》(Pacific Economic Monitor)报告预测，2020财年(2019年8月至2020年7月)，13个太平洋岛国(无纽埃数据)中10个国家的国内生产总值负增长，其中3个岛国降幅超过9%，分别是斐济(-19.8%)、帕劳(-13.8%)和瓦努阿图(-9.8%)。①“PacificEconomicMonitor”， ADB， December 2020，http：／／dx.doi.org／10.22617／SPR200390-2.主要原因是这三国对国际旅游业的依赖程度最高。其中，斐济因对援助的依赖程度最低，②参见 World Bank Open Data， https：／／data.worldbank.org／，访问时间：2019年12月16日。其受疫情的冲击最大。疫情使岛国旅游业瘫痪，航空公司、邮轮公司、酒店、度假村、饭店、旅游景点、旅行社、车船公司、旅游商品店，以及整个产业链的相关供应商和销售商濒临金融灾难，失业率剧增。例如，斐济全国三分之一的劳动力失业，无薪休假或工作时间减少；截至2020年4月，瓦努阿图旅游从业人数减少约64%。③“Pacific Island Countries in the Era of COVID-19： Macroeconomic Impacts and Job Prospects，” World Bank， December，2020， http：／／documents1.worldbank.org／curated／en／835131608739 709618／pdf／Pacific-Island-Countries-in-the-Era-of-COVID-19-Macroeconomic-Impacts-and-Job-Prospects.pdf.疫情导致最无力偿还债务的太平洋岛国债务不断增加，帕劳、瓦努阿图等国领导人已于2020年9月向亚洲开发银行等多边金融机构呼吁减免太平洋岛国债务。

旅游业作为岛国的重要生命线，多数岛国政府将其确定为未来经济增长的优先领域。由于中国是太平洋岛国旅游业的第四大客源市场，④参见 South Pacific Tourism Organization， https：／／corporate.southpacificislands.travel，访问时间：2019年11月10日。同时也是近年来增长最快的新兴客源地，⑤“综述：‘中国—太平洋岛国旅游年’成果显著”，新华网，2019 年10 月23 日，http：／／www.xinhuanet.com／world／2019-10／23／c＿1125141963.htm。疫情下太平洋岛国更加迫切地开展对中国的旅游外交。例如，斐济旅游局一如既往重视对中国市场的旅游营销，于2020年6月至7月预售酒店(先购买后定出行日期)成交总额高达数百万元人民币；还推出“斐济关怀承诺”项目，针对国际边境开放后的游客安全旅行做出保障承诺，以增强中国游客出游斐济的信心。2020年7月，瓦努阿图驻上海总领事馆与中国内地的航空公司、旅行社和餐饮企业签订包机直航等旅游合作协议，为推进双方旅行限制取消后的直航便利、游客增长及海产品进出口贸易做好准备。可见，在中国经济增长的背景下，在太平洋岛国最艰难、最需要的时期开展旅游外交，相对以往更能推进中国与建交岛国“相互尊重、共同发展的全面战略伙伴关系”。

3.2 服务中国整体外交

太平洋岛国的国际政治环境复杂，是中国外交的重要对象，存在诸多原因。第一，近年来，澳大利亚、美国、日本和印度等国出于地缘政治考量，纷纷扩大在该地区的存在，使该地区成为大国博弈的竞技场，并把中国作为警惕、防范与遏制的对象。⑥史春林：“中国与太平洋岛国合作回顾与展望”，《当代世界》，2019年第2期，第37页。不但在岛国渲染“中国威胁论”“警惕中国影响力”，抹黑“中国援建”“中国贷款”，而且还对中企海外项目进行打压。例如，2018年中国援建的萨摩亚法莱奥洛国际机场的新航站楼就曾引起澳大利亚官员及媒体攻击，引起较大反响。⑦陈晓晨、吕桂霞、池颖：“援建南太，中国凭什么被抹黑！”，《环球时报》，2018 年 1 月 16 日，https：／／world.huanqiu.com／article／9CaKrnK6mcm。再如，近年来，澳美多次以“威胁国家安全”和“情报收集”为由，对中企参与竞标岛国的海底光缆网络基建项目进行阻挠。⑧Fumi Matsumoto， “Chinese Bids on Pacific Cable Raise Alarm in US and Australia，” NIKKEI ASIA， January 3， 2021， https：／／asia.nikkei.com／Politics／International-relations／Chinese-bidson-Pacific-cable-raise-alarm-in-US-and-Australia.第二，尚有4个岛国与中国台湾地区“邦交”，其关系发展走向关乎对“一个中国”的立场。第三，自2020年3月岛国出现疫情之后，各大国掀起新一轮的疫情援助和疫情外交，该地区的地缘政治竞争更加激烈。例如，疫情下，美国加大了对帕劳的援助力度，向其分批提供新冠疫苗，可能使帕劳成为全球首批大范围接种新冠疫苗的国家之一。①Alan Weedon， Evan WasukaandBernadetteCarreon，“Palau Could Become One of the First Countries to Be Vaccinated against the Coronavirus，” ABC NEWS， January 5， 2021， https：／／www.abc.net.au／news／2021-01-05／palau-may-become-firstmajority-vaccinated-covid-19-coronavirus／13030012.2021年初，美媒彭博社刊发澳智库研究员抹黑中国对岛国抗疫支持力度的报道，②Jason Scott， “Australia’s Influence in Pacific Islands Grows as China’s Wanes，” BLOOMBERG， January 4， 2021， https：／／www.bloomberg.com／news／articles／2021-01-03／australia-makes-gainsin-pacific-islands-as-covid-hinders-china.引发国内外进一步关注。旅游外交也成为疫情下重要的外交窗口。澳新美中作为太平洋岛国的前四大旅游客源国，③参见 South Pacific Tourism Organization， https：／／corporate.southpacificislands.travel，访问时间：2019年11月10日。均已开展对岛国的旅游外交。澳新借助区位优势试图通过将太平洋岛国纳入“跨塔斯曼旅行泡泡”(Trans-Tasman Travel Bubble)④“旅行泡泡”，又称共同安全旅行圈或旅游走廊，指在全球疫情导致边境封锁的大环境下，疫情控制较好、互相信任检疫措施的国家或地区之间相互解除旅行禁令，开放边境、交通和旅游往来(游客入境不需要进行隔离)，以重新建立国家间的联系以及重振旅游业和经济。的方式来帮助岛国恢复旅游业，但受其疫情反复影响，暂未开通澳新至岛国的无隔离旅行，“跨太平洋旅行泡泡”(Trans-Pacific Bubble)尚未实现；美国和中国主要采取向南太平洋旅游组织捐款的方式帮助岛国旅游业恢复。另外，中国台湾地区也计划通过“旅行泡泡”推进与帕劳的关系，但受制于台湾地区疫情和帕劳有限的医疗能力，该计划仍处于筹备阶段，尚未落地。

新形势下中国对太平洋岛国开展旅游外交意义重大。其一，更能体现中国特色大国外交理念。新形势下开展中太旅游外交，将中国和岛国旅游同业和人民的命运、国家的命运紧密联系在一起，更能体现构建人类命运共同体与构建新型国际关系的中国特色大国外交理念，患难知真交，有利于夯实国家关系的民间基础，促进国家形象的建构和价值观的正向认同。其二，通过旅游外交服务中国与非建交岛国外交。对于与中国有交好意向的非建交岛国，开展旅游外交可增进岛国旅游业和经济复苏的信心，通过推进双方的旅游政策来重点帮扶，利用疫后旅游的连锁带动效应来提振经济并创造就业，或能为改善双边关系、推进建交进程创造有利时机。而对于对中国不友好的非建交岛国，亦可延续疫情下的中国出境旅游限制政策，持续制约双边旅游往来，通过旅游外交服务国家整体外交。

四、中国与太平洋岛国旅游外交的路径选择

疫情下，多国对太平洋岛国的旅游业复苏做出努力，但受疫情蔓延波动和持续旅行限制的影响，总体而言进展缓慢。况且，即使放松严格的边境入境政策也不足以促进复苏。⑤“How Could the Pacific Restore International Travel？” World Bank， 2020， http：／／documents1. worldbank. org／curated／en／303971611070755211／pdf／How-Could-the-Pacific-Restore-International-Travel.pdf.新冠肺炎疫情使国际形势和旅游行业规则发生了深刻变革，新形势下的中太旅游外交应把握时机，转变思路，寻求突破，选择利益最大化的实施路径。

4.1 加强顶层设计，主动服务国家整体外交

特殊时期的中太旅游外交应把控全局，做好顶层设计，统筹各层次旅游外交，为国家整体外交服务。

第一，编制新形势下的中太旅游合作战略规划。疫情迫使传统的行业规则发生转变，世界旅游组织2020年5月28日发布的《重启旅游业的全球准则》(Global Guidelines to Restart Tourism)，提出了旅游业复苏的优先事项、安全无缝的国际旅行流程，涵盖边境管理、公共和私营部门的跨领域合作、航空管理、接待、旅行社、会议和活动、景区管理，以及目的地规划和管理等八大方面的行业准则，为重启国际旅游业指明了方向，让全球旅游业界信心倍增并明确了工作任务。因而新形势下的中太旅游外交应以人类命运共同体理念和《重启旅游业的全球准则》为指引，编制新冠肺炎疫情下和疫后中太旅游合作战略规划，掌握疫情下建交岛国旅游业的发展困境及需求，探索岛国旅游业发展创新机制，研究确定双方旅游合作战略，制定帮助岛国旅游业复苏和振兴计划及具体方案。例如，开展对岛国的旅游援助，统筹双方各级政府及旅游部门、旅游企业之间的合作机制，开展中国旅游发展先进技术、经验与太平洋岛国对接，为开放国际旅行后岛国旅游业的复苏和可持续发展谋划出路。

第二，旅游外交服务中国与帕劳外交。帕劳是世界上最小的国家之一，人口约1.8万，是一个经济严重依赖世界市场的弱小经济体。由于帕劳重要的地理位置及持续的帕美《自由联系条约》(包括财政援助和军事合作)基础，①李德芳编著：《帕劳》，社会科学文献出版社，2017年版，第77-217页。疫情促使帕美关系更加紧密。2018年，中国并未发布针对中国公民赴帕劳旅游的旅游禁令，②“帕劳为应对中国‘旅游禁令’求助美日”，《环球时报》，2018 年 7 月 27 日，https：／／m.huanqiu.com／article／9CaKrnKaNuT。后来随着事件冷却仍有不少个人和散客团前往帕劳旅游；帕劳2019财年，中国大陆仍是帕劳第一大客源市场，占帕劳游客接待总量的近三分之一，③“Pacific Economic Monitor，” ADB， July 2020， http：／／dx.doi.org／10.22617／SPR200213-2.对帕劳经济发展贡献巨大，然而帕劳尚有负面言论。④Bernadette Carreon， “Palau’s New President Vows to Stand up to ‘Bully’ China，” The Guardian， January 18， 2021， https：／／www.theguardian.com ／world ／2021 ／jan ／18 ／palaus-new-presidentvows-to-stand-up-to-bully-china.新冠肺炎疫情席卷全球后，各国经济遭受重创，国际局势紧张加剧。新形势下，和平与发展才是全球紧迫的共同目标。中国可根据与帕劳的双边关系进展情况，调整疫后对帕劳的旅行政策，如取消旅行限制或严格实施旅行限制政策，通过旅游外交来表明立场和态度，以服务于中国整体外交。

4.2 深化多边和双边旅游外交机制，拓宽旅游外交维度

新形势下的中太旅游外交应在前期发展的基础上进一步深化多边和双边旅游外交机制，拓宽旅游外交维度，构建多层次、全方位的中太旅游外交网络。第一，发挥南太平洋旅游组织的区域联动作用。新形势下更要通过南太平洋旅游组织，推动中国和岛国建立多边和双边对话与合作平台，支持各级政府、旅游企业、行业组织和智库机构积极参与中太旅游政策制定，推动交流合作。第二，建立多边和双边旅游部长级会晤机制。召开中太旅游部长会议，对国际旅游开放后的旅游政策进行协商，重点推进尚未对中国免签或落地签的岛国及区域整体的入境便利政策，以及推出旅游补贴政策等。第三，推进双边省市间的旅游外交。中国与太平洋岛国共建立了约20对国际友好城市(省州)关系，主要集中在中国及岛国经济与旅游业发展较好的城市或省份，在开展跨国合作方面具有良好的基础。可充分借助国际友好城市关系，开展重点帮扶，促进双方在旅游营销、投资、技术和经验等方面的交流与合作。第四，加强旅游企业、机构组织的参与。政府应充分利用旅游产业优势，统筹旅游企业、机构组织等旅游外交的参与主体充分发挥能动作用。新形势下，应针对疫情对国际旅游业发展的新要求进一步加强旅游电商、旅行社、酒店、景区和智库之间的横向联系，加强旅游市场营销、从业人员在线培训、旅游基础设施数字化升级及旅游投资等方面的深度合作，加快推进太平洋岛国知名度和旅游接待水平的提升。

4.3 开展中国旅游发展先进技术、经验与太平洋岛国对接，深化旅游外交内容

区域旅游合作主要通过人员、资本、技术、信息和物资等经济要素的流动来完成，疫情限制了出游的人流，但限制不了资金流、技术流和信息流。后工业时代的竞争是知识和技术的竞争，新形势下的中太旅游外交应由疫情前以输出中国游客为主的“客源外交”向疫情下贡献中国智慧转变，实现中国旅游发展先进技术和经验与太平洋岛国旅游业发展的有效对接。

其一，开展数字技术合作。疫情对国际旅游业提出了新的技术要求，如共享数据(追踪应用程序)，非接触式预定、付款、登机和入住等，需将旅游基础设施和服务设施进行数字化升级。中国在数字技术领域全球领先，①“Digital China： Powering the Economy to Global Competitiveness，” McKinsey Global Institute， December 2017， https：／／www.mckinsey.com／～ ／media／McKinsey／Industries／Technology%20Media%20and%20Telecommunications／High%20Tech／Our%20Insights／Digital%20China%20Powering%20the%20economy%20to%20global%20competitiveness／MGI＿Digital-China＿Executive-summary＿Dec-2017.pdf.新形势下的中太旅游外交应顺势而为，伴随国内大力推动及发展的“新基建”，将第五代移动通信技术(5G)、云计算、大数据、人工智能、工业互联网和物联网等先进技术对接到太平洋岛国。例如，手机软件(APP)营销、预约、购票、支付，人流追踪，健康码，目的地“一机游”，景区智慧导览，客流监控，酒店刷脸入住，以及数字博物馆等技术，开展在线培训和洽谈交流，促进具体项目投资建设，对岛国旅游设施进行大数据化、智能化升级改造，以满足新形势下旅游业发展的新增需求，提升游客出境旅游信心和安全保障，提高岛国旅游业运营、服务和管理水平，增强疫后岛国旅游业竞争力。

其二，加强旅游经验对接。太平洋岛国政要多次在重大活动中表示岛国需要学习中国旅游发展经验，需要获得中国旅游业界更多的支持。中国诸多成功的旅游地与太平洋岛国的旅游资源和发展背景相似，在拉动经济发展和文化传承方面成效显著。在推进“21世纪海上丝绸之路”建设背景下，中国旅游发展经验对岛国旅游业发展的意义重大。新形势下，中太旅游外交应依托太平洋岛国国情、旅游业发展实际，以及岛国政府对旅游业的发展理念和发展战略，挖掘能与其对接的中国旅游发展方案，积极引导中国智慧“走出去”，推动国际旅游业合作共荣，助力疫后岛国旅游业发展。例如，针对岛国经济受疫情冲击的实际情况、自然人文特色兼备但文化挖掘不足，以及旅游资源脆弱的特点，②参见刘建峰、王桂玉编著：《太平洋岛国旅游之密克罗尼西亚》，社会科学文献出版社，2018年版等。结合岛国一直以来“旅游不足”③即与传统热门旅游目的地常见的“过度旅游”相对。Joseph M.Cheer， Stephen Pratt， Denis Tolkach， Anthony Bailey， Semisi Taumoepeau， and Apisalome Movono， “Tourism in Pacific Island Countries： A Status Quo Round-Up，” Asia&the Pacific Policy Studies， Vol.5， No.3， 2018， p.457.的发展情况，重点输出中国在旅游扶贫、智慧旅游、遗产旅游、古村落旅游、旅游小镇、博物馆旅游、生态旅游、海岛旅游、全域旅游、体育旅游、康养旅游及节庆旅游等方面的成功经验，开展在线交流培训和项目合作，连同先进技术，做到精准援助、精准供给与精准对接。在保护岛国自然资源和保持文化原真性的前提下，丰富产业内涵，优化游客体验，提升岛国旅游业内生力，以实现疫后太平洋岛国旅游业可持续发展。

4.4 培育疫后太平洋岛国旅游增长极，提高旅游外交效率

太平洋岛国旅游业发展进程不一，疫情下的中太旅游外交必须有所侧重，培育疫后增长极，才能在双方国际旅游开放后取得好的效果。

在10个建交岛国中，鉴于斐济和瓦努阿图旅游资源优势互补、旅游开发基础较好、疫情前旅游业对国内生产总值和就业的贡献最大、经济社会发展受疫情冲击最大，且两国政府较为重视中国市场、与中国在直航方面的进展较有成效，④疫情前，10个建交岛国中只有斐济和巴新开通有直达中国香港的航班，与中国内地城市均无直达航线；疫情下，瓦努阿图与中国内地航空公司签署包机直航合作协议，推进双方国际旅游开放后与中国开通直航。据世界旅游业理事会报告显示，2019年，瓦努阿图旅游业对国内生产总值和就业的综合贡献率分别为34.7%和36.0%；斐济旅游业对国内生产总值和就业的综合贡献率分别为34.0%和26.3%；而巴新旅游业对国内生产总值和就业的综合贡献率均为2.2%，在建交岛国中比值较低，不适合作为疫后岛国旅游增长极，故疫情下中国不需将其作为开展旅游外交的重点对象。 参见 World Travel ＆ Tourism Council， https：／／wttc.org／Research／Economic-Impact，访问时间：2020 年 8 月 6 日。适合承担疫后太平洋岛国旅游增长极。

在中国境内，可考虑选取上海作为面向太平洋岛国的重要门户。其一，斐济、瓦努阿图和巴布亚新几内亚除了在北京设立驻华大使馆，还在上海设立驻上海总领事馆或名誉领事馆，与上海在多个领域往来密切。其二，上海是斐济、瓦努阿图、萨摩亚等岛国政府授权的综合性投资贸易及文化旅游交流服务平台“中国(上海)自由贸易试验区国别(地区)中心南太平洋岛国联合馆”所在地，是斐济旅游局大中华区办事处所在地，是中国国际旅游交易会举办地之一，与太平洋岛国在旅游宣传营销及包机旅游等方面建立了深厚的合作基础。其三，上海市与瓦努阿图首都维拉港市缔结友好城市已长达27年，双方在经贸、建筑、教育和医疗等诸多领域开展了务实合作，为深入开展疫情下和疫情后的旅游合作奠定了良好的基础。

新形势下，以上海为依托，可首先对斐济和瓦努阿图开展中国旅游发展先进技术和经验方面的旅游援助，特别加大对刚走出最不发达国家行列的瓦努阿图的旅游援助力度。其次，除了疫情前运营已久的中国香港至斐济楠迪直航航线，可鼓励航空公司疫后开通上海至瓦努阿图维拉港市的包机直达航线。再次，疫情后人们的出境旅游决策或将从传统大众热门出境旅游目的地向高端小众旅游目的地转变，而对中国游客来说，太平洋岛国一直是高端小众旅游目的地。可考虑疫情后举办针对瓦努阿图、斐济以及太平洋岛国的联合旅游推介会，并借助旅游电商、影视媒体和社交媒体平台开展对全球确诊新冠肺炎病例最少、疫情控制最好的太平洋岛国的旅游宣传，使太平洋岛国成为中国公民疫后出境旅游首选的安全旅游目的地。总之，在对太平洋岛国开展旅游援助提升其安全接待能力的同时，开展旅游营销，推动疫后包机直航，或可实现新形势下中太旅游外交进一步发展。

五、结 语

旅游外交作为处理国家关系的手段在国际社会运用已久，作为一种外交方式，旅游外交的实质是以推动或限制国际旅游的方式实施国家对外政策的工具。中国与太平洋岛国旅游外交已有十多年的历史，是国家、政府、业界和民众共同作用的结果，在落实中国对建交岛国政策和处理中太关系方面发挥了至关重要的作用。

新冠肺炎疫情给国际旅游业带来了前所未有的危机，也给中太关系发展带来了新的挑战。新形势下推动中太旅游外交的现实动力：对于建交岛国而言，一方面，将增强旅游业界的信心，为岛国旅游业注入新的内涵和活力，为疫后重振岛国经济及其可持续发展打下坚实的基础，进而推进双方全面战略伙伴关系；另一方面，将更好地体现构建人类命运共同体和构建新型国际关系的中国特色大国外交理念，促进中国国家形象的建构和价值观的正向认同，进一步推进中国与建交岛国的友好关系。对于非建交岛国来说，可根据双边关系进展，通过旅游外交服务国家整体外交。

新形势下，中太旅游外交的实施路径主要从旅游外交方向、维度、内容和效率四个方面着手。首先，应加强顶层设计，主动服务国家整体外交。对于建交岛国，编制新形势下的旅游合作战略规划，统筹全局，指引方向；对于非建交岛国，重点关注最依赖国际旅游业且中国作为其第一大旅游客源市场的帕劳，根据中帕双边关系进展情况，以旅游外交服务中国与帕劳外交。其次，深化区域层面、各级政府层面及民间层面的多边和双边旅游外交机制，拓宽旅游外交维度。再次，由疫情前以输出中国游客为主的“客源外交”向疫情下贡献中国智慧转变，开展中国旅游发展先进技术、经验与太平洋岛国对接，深化旅游外交内容。最后，培育疫后太平洋岛国旅游增长极，即疫情下重点对斐济和瓦努阿图开展中国旅游发展先进技术和经验方面的旅游援助，提高旅游外交效率。

本文对中国与太平洋岛国旅游外交的历史与现实进行研究，时间上跨越疫情前后，理论上阐释了旅游外交的概念和特征，实践上丰富了旅游外交案例研究。疫情前和疫情后的旅游外交以“客源外交”为主，而疫情下的旅游外交有所不同，应重点转向贡献中国智慧和开展对外旅游援助。在后续研究中将进一步探讨中国对太平洋岛国开展旅游援助的关键成功因素，以深化旅游外交和太平洋岛国研究的内容体系。