论2012年以来越南的南海政策

曾 勇

(1.西南大学，重庆 400715)

越南是中国南海维权的首要对象。作为就南海争端挑战中国立场最极端一个国家，越南本有更多的便利条件少受打击，比如，与中国社会政治制度相同、意识形态一致以及经济联系相较其他国家更为紧密等。但是，由于越南更为极端化的处理方式，在中国的强大反制下，损失更大。经历2014年南海“981”钻井平台冲突(又称中建南事件、中建南项目钻探作业)后，越南依然没有全面吸取教训，多次在万安滩等海域挑事。当前，越南的南海政策依然在其海洋强国、海洋富国的整体国家战略下不断推进。

一、越南南海政策的主要内容

越南的南海政策直接与其国家战略紧密联系。越南的海洋强国、海洋富国国家战略需要通过务实严谨的相关政策逐步、系统、全面推进才能最终落实。①2007年1月越共通过《到2020年的海洋战略》，提出“海洋强国、海洋富国”的国家战略目标。见：“越南海洋战略落实10年：促进海洋经济绿色发展——海洋岛屿可持续发展的关键”，越南人民军队网，2018年10月1日，https：／／cn.qdnd.vn／cid-6123／7182／nid-553788.html。南海被越南作为其国家战略实施的核心区域。为此，2012年以来，越南南海政策①本文所界定的“越南南海政策”，与包括更大范围的“越南海洋政策”以及强调战略规划与指导的“越南南海战略”有区别。越南的海洋政策包括更大范围的国家对外海洋关系，比如对印尼、马来西亚、泰国和柬埔寨的海洋关系等等。这些海洋关系既有涉及南海问题的，也有纯属海洋治理之类的内容。而越南南海战略属于对特定区域的较长时间的全局规划和指导，是越南国家海洋战略的一部分，与实现国家海洋战略目标的南海政策不一样：前者属于战略规划，后者强调具体执行、落实国家海洋战略。在政治上极力维护非法既得利益，经济上大力推进海洋经济，外交上大力推进南海问题国际化、多边化，军事上积极为维护南海既得非法权益做相关准备。

1.1 政治上：强化“南海诸岛主权属越”，反对中国的南海政策原则

其一，越南根据国际形势发展重新界定南海诸岛法理地位，调整主管海域范围，强化主权立场。2012年6月，越南国会通过《海洋法》，规定“不适合人类生存或者不适合一种特种经济生存的岛屿没有专属经济区和大陆架”。②米良译：“越南海洋法”，《南洋资料译丛》，2015年第2期，第5页。随后越南政府宣称，根据《联合国海洋法公约》，中建岛法理上属于岩礁，无权享有专属经济区和大陆架。越南关于西沙群岛和南沙群岛法理地位的立场选择性地援引《联合国海洋法公约》，完全回避对其不利的“历史性所有权”条款，以反对并否定中国的南海断续线。在所谓“南海仲裁案”期间及以后，越南支持菲律宾立场，并数次暗示会仿效菲律宾就中越南海争议单方面提请国际仲裁。

其二，通过社会化途径在国内建立起南海“属越”的集体认同，使其非法占领社会化，达到非法占领长期化乃至永久化的目的。统一后的越南在南海诸岛上的立场是“主权属越”。40多年来，越南通过教育、书刊、图片宣传、网站、西沙海战纪念馆以及越南海洋节等活动不断强化“南海诸岛主权属越”的集体认同。2013年以来，越南还通过重点资助南海问题学术研究机构开展南海问题专题研究、参与或召开南海问题研究国际学术会议的方式在国内外塑造“南海诸岛主权属越”的认知。③蓝瑶：“越南南海问题的对外宣传路径及其影响探析”，《太平洋学报》，2018年第9期，第82-93页。

其三，加紧岛礁建设，持续进行南沙移民，完善海上执法渔业机构，不断巩固并深化南沙地区“行政管辖”。越南加紧岛礁建设，2009—2014年越南岛礁建设面积约60公顷，④Greg Austin，“Who is the Biggest Aggressor in the South China Sea？” The Diplomat， June 19，2015，https：／／thediplomat.com／2015／06／who-is-the-biggest-aggressor-in-the-south-china-sea／.实行“移民固岛”，每年向南沙移民，其中2013年6月一次性移民人数约100人。越南还每年向南沙增派公务员、医疗及师资力量。2014年4月越南正式成立越南渔监部队(渔监局)，强化海上渔业管理；同年7月越南宣布将花费7.6亿美元资助渔民和海岸警备队购买巡逻设备，其中5.4亿美元用于购买新海岸巡逻艇，提高其海上监视能力。⑤“越南花5.4亿美元建巡逻艇，向联合国递交中国‘侵权’证据”，澎拜新闻网，2014年 7月 5日，https：／／www.thepaper.cn／newsDetail＿forward＿1254304。越南所占据的南沙岛礁不少已经建立了医疗站，可以完成部分外科手术；2015年1月，越南启动“军医院与南沙岛屿远程医疗系统”项目，增强了其医疗服务能力。

最后，持续反对中国的南海维权举措、高调宣示“南海诸岛主权属越”。对于中国在南海进行的合法行政管理、油气勘探与开采、岛礁建设、海上军事演习等举措，越南一直密切关注并采取交涉、领导人公开抗议、外交部发表谴责等各种渠道持续反对。南海“981”钻井平台冲突期间，越南最高领导层多次宣示其关于南海诸岛主权的立场。2017年、2019年越南两度在万安滩挑起事端，与中国强硬对峙。⑥Robert Sutter， Chin-Hao Huang， “China-Southeast Asia：Beijing Leads Regional Agenda， Rejects US Challenges，” Pacific Forum， January 2020， http：／／cc.pacforum.org／wp-content／uploads／2020／01／07＿1903＿ChinaSEA.pdf； CSIS， “China Risks Flare-up Over Malaysian， Vietnamese Gas Resources，” December 13， 2019，https：／／amti.csis.org／china-risks-flare-up-over-malaysianvietnamese-gas-resources／.越南一直将强硬的南海立场落实到与中国具体对抗事件之中，更加注重所谓“维权”灵活性与原则性的统一。⑦王道征、曹亚雄：“万安滩事件与越南的南海政策走向”，《东南亚研究》，2020年第4期，第19-41页。

1.2 经济上：大力推进海洋经济

2007年越共通过《到2020年海洋经济战略》，提出海洋强国、海洋富国总体目标。2012年6月越南通过《海洋法》，对海洋的重视从国家战略层面落实到法律层面。越南大力推进海洋经济主要集中于南海油气资源的开采加工和渔业，这是其南海政策的核心关注之一。

由于近海油气资源开始枯竭，越南加紧对南海深海油气资源的勘探与开采。一方面，越南加紧深海石油钻探设备及技术引进与自主研制。2012年越南“三岛三”号钻井平台投入使用，2015年12月“三岛五”号下水，该钻井平台重1.8万吨，最大钻井深度9000米，可抗12级台风。①“越南历史之最——‘三岛5’号自升式钻井平台下水”，中国船舶网，2015 年 12 月 5 日，http：／／www.cnshipnet.com／news／12 ／58173.html。另一方面，越南以优惠政策吸引美、俄、印等国石油公司加入深海油气勘探，既弥补其资金、技术和设备的不足，又意图通过大国介入使其开采更加保险从而将南海问题国际化。2013年7月，越南油气集团与埃克森美孚公司签署了《关于开展“越南海域”上蓝鲸油气区天然气开发项目的框架协议》，该项目位于中国西沙海域，于2019年正式启动。俄罗斯继承了苏联时代与越南的油气合作关系。2015年9月俄罗斯石油公司与日本海洋钻井签署油气开发协议，其中两个区块位于南海断续线内。②“俄日在中越南海争议区为越南开采油田”，搜狐网，2015 年 9 月 11 日，https：／／www.sohu.com／a／31452366＿162758。2018年5月14日俄罗斯石油公司宣布，将与越南合作开采南海断续线内06-1油田区块。③“中国外交部谈俄石油与越南开采南海油田：各方应尊重中国主权和权益”，俄罗斯卫星通讯社，2018年5月17日，http：／／sputniknews.cn／politics／201805171025421686／。2012年以来越南和印度油气资源合作开发发展迅速，截止2018年3月，印度已经获得了至少10个区块的油气开采权，其中不少处于南海断续线内。

越南还大力扶持海上渔业。越南一直鼓励渔民在南海进行掠夺式捕鱼。2014年8月，越南农业部颁布《越南水产养殖业发展政策若干问题决议》，对渔民开发南海渔业资源直接提供优惠贷款，加强中央补贴，鼓励渔民建造大型船只以进行远海捕捞。④“若干新政策自2014年8月生效”，越南中央政府门户网，2014年8月7日，转引自鞠海龙主编：《南海地区形势报告(2014—2015)》，时事出版社，2016年版，第149-150页。根据《到2020年越南水产业发展总体规划》，越南将投资建设庆和等六个重点大型渔业中心，以公私合营等形式筹集资金，其目标是实现水产业基本现代化；其中越南庆和省项目2015年5月得到日本意向投资7400万美元。⑤“日本拟投资越南中南部渔业中心”，中国驻胡志明市总领事馆经济商务处，2015年5月12日，http：／／hochiminh.mofcom.gov.cn／article／jmxw／201505／20150500968675.shtml。

此外，越南还在胡志明市南部四区推行海洋经济特区方案，旨在开发海洋资源，推动经济可持续发展。越南还逐步启动南沙海上旅游。2015年6月初越南正式推出南沙争议岛屿邮轮之旅，⑥“越南要推南沙游轮之旅，英媒：政治意味浓厚”，参考消息网，2015 年 6 月 7 日，http：／／www.cankaoxiaoxi.com／world／20150607 ／807842.shtml。同年12月赴南沙定期客运航班正式开通。

1.3 外交上：大力推进南海问题国际化和多边化

国力相对弱小的越南认为，在和中国的争议中，只有不断推进南海问题国际化、多边化，其在南海的非法利益才能更有保障。为此，越南主要从以下几个方面着手。

其一，积极发展与美国等的关系，推动南海问题国际化。美国是越南推进南海问题国际化最重要的依托大国。2010年7月美国国务卿希拉里在河内发表实质上反对中国南海断续线及其依据的讲话后，越美关系发展迅速。⑦Hillary Rodham Clinton， “ Press Availability，” July 23，2010， National Convention Center Hanoi， Vietnam， http：／／www.state.gov／secretary／rm／2010／07／145095.htm.2013年7月越美宣布建立全面伙伴关系，越南国家主席张晋创访美期间一再表示美国在南海地区的重要性。2015年7月越共总书记阮富仲访美，两国达成《联合愿景声明》，强调关于南海局势的政策原则。2016年5月奥巴马访越，双方发表的联合声明再次强调对南海问题的关注与合作。①“越美发表联合声明(全文)”，越南人民报网，2016年5月 24 日，https：／／cn.nhandan.com.vn／documentation／important-documents／item／4128801-越美发表联合声明(全文).html。2017年5月越南总理阮春福访美，双方发表《关于加强全面伙伴关系的联合声明》，明确反对采取致使地区紧张局势升级的行为，例如对有争端的构筑进行军事化等；美国在南海进行的航行与飞越自由得到容许。②“越南与美国关于加强全面伙伴关系的联合声明”，越南人民报网，2017 年 6 月 1 日，https／／：cn.nhandan.com.vn／newest／item／5147901-越南与美国关于加强全面伙伴关系的联合声明(全文).html。2017年11月美国总统特朗普访越，双方表示将推动全面伙伴关系务实发展，并重申关于南海问题的一致观点。2019年2月特朗普表示，美越全面伙伴关系将继续强化。③“越南国家主席陈大光与美国总统特朗普举行会谈”，越通社，2017 年11 月12 日，https：／／zh.vietnamplus.vn／越南国家主席陈大光与美国总统特朗普举行会谈／72856.vnp；“越南领导人会晤特朗普”，人民网，2019 年 2 月 27 日，http：／／world.people.com.cn／n1 ／2019 ／0227／c1002-30905534.html。一时间，关于越美关系将被提升至战略伙伴关系的观点频出。

越南与日本的关系也不断升温，2014年3月越日关系被提升至致力于亚洲和平与繁荣的纵深战略伙伴关系，2017年6月初双方发表联合声明进一步深化越日纵深战略伙伴关系。2019年10月下旬越南政府总理阮春福赴日出席日本天皇德仁即位仪式，期间双方高层互访，南海始终是其合作的重要内容，锋芒指向中国的南海维权举措。④“越南与日本发表联合声明”，越南人民军队网，2018年6月 1 日，https：／／cn.qdnd.vn／cid-6123／7183／nid-550198.html。另外，越南积极发展与印度、澳大利亚、俄罗斯等的关系，南海问题往往是重要内容。

其二，以东盟为平台积极推动南海问题多边化。2012年以来，越南在东盟外长会议、东盟峰会、东盟地区论坛、“东盟+3”和东盟防长会等地区性会议上一直不遗余力搅动南海议题。越南一直力图在南海问题上拉拢东盟，使其成为本国与中国冲突的“缓冲区”，同时还希望通过东盟框架内各成员国之间在经济、政治、安全和防务方面的合作，促成南海问题“多边化”现实。越南的企图没有取得多大进展。东盟只在南海“981”钻井平台冲突后在相关声明中表达了对南海局势的关注。鉴于2015年“拉森”号事件及所谓“南海仲裁案”后南海出现的中美直接博弈态势，希望继续在中美之间发展平衡关系的越南更倾向于借助东盟平台、采用积极参与“南海行为准则”谈判方式维护其南海非法所得。当下，越南主要聚焦于“南海行为准则”的约束力和争端处理机制的权威性。⑤Le Hong Hiep，“Vietnam’s Position on the South China Sea Code of Conduct，” ISEAS Perspective， No.22， 2019.2020年越南轮值东盟主席国，进一步推动南海问题“多边化”。⑥2020年6月26日，第36届东盟峰会发表主席声明，强调《联合国海洋法公约》在解决海洋争端和“南海行为准则”上的基础性地位。7月13日美国国务卿蓬佩奥发表有关南海的新政策。随后，越南连续发表声明呼应，并连续通过有关南海问题的声明。参见：“2020东盟轮值主席国年：第36届东盟峰会发表《主席声明》”，越通社，2020 年 6 月 27 日，https：／／zh.vietnamplus.vn／2020东盟轮值主席国年第36届东盟峰会发表主席声明／119138.vnp；“AMM-53对东海问题表达明确观点”，越通社，2020年9月15日，https：／／zh.vietnamplus.vn／amm53 对东海问题表达明确观点／125111.vnp。

此外，越南还在联合国等国际组织、“香格里拉对话会”等地区性论坛上推出南海议题。越南不仅和菲律宾结成涉及南海争端的战略伙伴关系，⑦“越南与菲律宾发表关于建立战略伙伴关系的联合声明”，越南人民报网，2015 年 11 月 20 日，https：／／cn.nhandan.com.vn／documentation／important-documents／item／3635501-越南与菲律宾发表关于建立战略伙伴关系的联合声明.html。还在和其他一些印度洋—太平洋国家的双边关系中强行塞进南海议题。⑧比如，2018年2月至3月越南领导人出访南亚、大洋洲等，先后与印度、孟加拉国和新西兰等国就南海问题发表联合声明，主要内容体现越南的南海政策立场。参见：“越南与孟加拉国就陈大光对孟加拉国进行国事访问发表联合声明”，越南人民军队网，2018 年 3 月 6 日，https：／／cn.qdnd.vn／cid-6123／7183／nid-547617.html；“越南与新西兰发表《联合声明》”，越南人民军队网，2018 年 3 月 13 日， https：／／cn.qdnd.vn／cid-6123／7183／nid-547838.html。

1.4 军事上：强化自身军事建设的同时大力推进与美国等防务合作

越南军事建设的重点是加强海空军装备，打造强势海军。越南海空军建设总体布局是仿效中国“反介入”战术，充分发挥其海军小、快、灵的特点，旨在形成对中国的不对称优势。

一方面，越南向俄罗斯、以色列和美国等有针对性地购买反制中国的系列先进武器。从俄罗斯购买“基洛级”常规潜艇和苏30战机以针对中国水面军舰优势，从俄罗斯购买的“俱乐部”潜射导弹被认为“可攻击中国沿海目标”。针对南海岛礁建设后的新安全态势，越南从以色列购入最新火箭炮系统。①“射程覆盖中国岛礁，英媒称越南在南沙部署新型火箭炮”，《世界日报》，2016年8月11日。越南还向印度购买“布拉莫斯”超音速反舰巡航导弹和“瓦鲁纳斯特拉”反潜重型鱼雷等，从美国获得一艘“汉密尔顿”级巡逻舰，从日本获得6艘“雄山丸”号巡逻艇。②Le Hong Hiep，“The Strategic Significance of Vietnam-Japan Ties，” ISEAS Perspective， No.23， 2018.

另一方面，越南不断密切与美国等的防务关系。2013年12月美国宣布向越南提供1800万美元，支持后者海军和海岸警卫队训练。2014年美国部分解除对越武器禁售，2015年越美签署《越美国防关系联合愿景声明》。2016年5月奥巴马宣布全面解除对越南的武器禁令，并强调将加强与越南的国防安全合作，提高越南的海洋实力。2018年3月美国航母时隔43年后首访越南岘港。2018年6月27日到8月2日，在美国取消邀请中国的情况下，越南首次参加美国主导的“环太平洋”演习，被认为是越战后越美军事关系的重大进展。美国在2019年《印太战略报告》中，将越南列为加强“安全合作伙伴关系”的东南亚国家名单之首，是美国推进印太战略的“东盟关键国家”。③The Department of Defense， “Indo-Pacific Strategy Report：Preparedness， Partnerships， and Promoting a Networked Region，”June 1， 2019，https：／／media.defense.gov／2019／Jul／01／2002152311／-1／-1／1／DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF.2020年3月，尽管新冠疫情全球蔓延，美国航母依然造访越南岘港。

越南与日本的安全合作针对中国色彩强烈。双方海洋安全合作主要表现是日本支援越南海上执法能力建设、持续给越南提供先进的巡逻舰艇、容许日本舰艇停靠越南港口以及联合军事演习等方面。④王竞超：“日越海洋安全合作的演进：战略考量与挑战”，《东南亚研究》，2019年第2期，第107-121页。越南与印度的安全合作一直密切，也有针对中国的考虑。2015年5月越南与印度签署《2015—2020年印越国防合作共同愿景声明》，为双方进一步加强南海海上合作和军事训练提供了保证。2016年9月印度向越南提供5亿美元贷款用于海上防务建设，包括生产高速巡逻艇和将先进武器出售给越南。越南和印度之间的军事演习次数增多，规模扩大，印度还加大对越南的海空军事培训，协助越南提升实力。⑤“India， Vietnam Agree to Scale up Defence Cooperation，”The Time of India(Online)，May 26，2015；“为观测南中国海局势，越南同意印度在首都设卫星站”，《联合早报》，2016年1月26日；邵建平：“‘东进’遇上‘西看’：印越海洋合作新态势及前景”，《国际问题研究》，2019年第4期，第82-95页。

越南自身也努力研发并生产一些先进的军用装备。其中CBS8001、CBS8002海警船能担负越南近海巡逻和南海深海海域执法和搜救任务。⑥“越南现代海警船8002号下水”，中国日报中文网，2014年 10 月 4 日，http：／／world.chinadaily.com.cn／2014-10／04／content＿18697086.htm。越南国产第3代高速无人机UAV-03和HS-6L原型机属于性能较为先进之列，后者采用了俄罗斯和以色列技术。总体上，越南军事技术水平进步速度较快，但离发达国家还有相当距离。

二、越南南海政策的特点

2012年以来的南海局势整体而言对越南是比较有利的，越南的南海政策注重运用各种策略，充分利用了这些有利因素。就国内层面而言，越南通过各种举措强化民众对政府的支持。就国际层面而言，越南极力争取美国、日本的支持。鉴于越南南海政策成败的关键与中国有很深的联系，越南非常注意利用中越关系大局。

2.1 越南南海政策具有极强的政治属性

越南南海政策的目标是实现海洋强国、海洋富国，而关系该目标实现的核心区域是南海诸岛及其附近海域。1974年，中国实现了对西沙群岛主权的全部收复，但此前对中国关于南海诸岛主权没有争议的北越政权①20世纪50年代以来越南明确表态支持南海诸岛主权属于中国。但是，随着越南统一进程的加速，越南开始否认昔日南海政策。参见：“中国政府副总理李先念同越南总理范文同谈话备忘录”，载：吴士存主编：《南海问题文献汇编》，海南出版社，2001年版，第76、79页；“中国对西沙群岛和南沙群岛的主权无可争辩——中华人民共和国外交部文件”，《中华人民共和国国务院公报》，1980 年第 1 号，第 19-28 页，http：／／www.gov.cn／gongbao／shuju ／1980／gwyb198001.pdf。对此表态含糊。在越南统一过程中，北越政权强化了对南越政权已占南海岛礁的管理。而统一后的越南明确声称对西沙和南沙群岛所有岛礁拥有主权。1988年中越南沙海战爆发，越南战败。越南随即扩大在南海岛礁南部地区的侵占活动，并进一步强化了其关于西沙和南沙群岛所有岛礁主权的国民教育，中国在这种教育中被污蔑为“侵略者”。鉴于海洋经济对本国发展所具有的重要作用，拥有丰富资源的南海岛礁及其附近海域成为越南意图夺取的战略要地。

为了支撑其南海诉求，越南不断强化在国内的南海教育和宣传，将其内化于民众的民族主义情感之中。②详细见柳兴洪：“越南在南海问题上的舆论宣传”，《国际研究参考》，2019年第4期，第30-35页。越南不仅强化了传统政治社会化的各种途径，还充分利用网络时代的各种新媒介。越南政府和民众在网络上注册大量“西沙和南沙、三沙”、“黄沙数据中心网站”等国际域名，非常注重在西沙海战、南沙海战纪念日开展网上纪念活动。南海“918”钻井平台冲突期间，越南政府通过反复传播所谓“中国大舰恶意撞击越南维权小船”的视频来激发民众的仇华情绪，通过越南海岸警卫队一名低级军官发誓说“越南一定会反击”的形象鼓动民众采取反华行动，而越南总理阮晋勇毫无顾忌地通过群发短信的方式支持蔓延全国的排华暴动。越南还以学术研究为幌子、充分利用各种南海问题国际性会议宣传其南海主张，给国内民众造成“国际社会普遍认同越南南海主张”的假象。

为进一步强化“南海诸岛主权属越”，除了通过《海洋法》等举措外，越南甚至重新定位南越政权的法理地位，为越南侵占南海寻求合法性依据和舆论支持。越南还力图强化其历史上的独立地位，为其阮朝时代管理南海岛屿寻找主权行使依据。实际上，越南历史上的阮朝时期还是中国清朝的藩属国，何来独立主权？

2.2 越南南海政策具有强烈的经济动机

越南革新开放以来经济发展迅速，对油气资源的需求加大，向海洋要经济效益成为其内在需求。2010年海洋经济及相关产业占越南国内生产总值(GDP)的47%～48%，③“外媒关注越南海洋战略核心：已取得显著成绩”，中新网，2010 年 8 月 12 日，http：／／www.chinanews.com／hb／2010／08-12 ／2464468.shtml。海洋经济成为越南经济中最为重要的一部分。另外，越南北部、中部、南部和九龙江三角洲这四个重点经济区均是沿海地区，占全国财政总收入85%以上，其经济主体是海洋经济，其中南海油气产值比重极高。

南海的油气资源和渔业资源是越南海洋经济的主体。越南力图立足于自主能力不断发展基础上引入美国、日本等大国油气公司搞联合开发。面对中国等在南海诸岛区域资源开发的迅猛势头，越南考虑加大对这些产业的发展投入、加快发展速度。2017年以来越南数度在万安滩南海深海海域冒险勘探油气资源，两度(2017年和2019年)长时间与中国危险对峙。同样，为了捕获更多的海鱼，越南渔民经常违法侵入中国海域，也时常出现在印尼等海域。而在自己声称拥有独占权益的海域，越南针对他国暴力执法现象越来越严重。越南还大力发展南沙海上旅游业等海洋新兴产业，不仅服务于政治需要，也借此优化海洋产业结构。④“越南将海洋旅游作为未来10年旅游重点发展方向”，中国驻胡志明市总领事馆经济商务处，2010年11月19日，http：／／hochiminh.mofcom.gov.cn／aarticle／jmxw／201011／20101107255101.html。

2.3 越南南海政策依赖美国等域外大国的支持

越南南海政策与中国存在冲突，其深入推进会与中国正面对抗，以社会经济发展为重的越南并不希望因此而付出巨大的代价。冷战后期与中国对抗的惨重教训使得越南认识到，如果不得不和中国对抗，一定要借助域外大国。随着中国崛起，美国近年先后实行“亚太再平衡”“印太战略”，这些由美国主导、以美日同盟为基础的既有辐轴机制并没有对中国予以包容。在此背景下，越南南海政策借机谋求美国等域外大国的支持。

如前所述，2010年以来，越美关系不断升温。在美国的直接影响下，越南和日本关系也不断提升。正是依仗美国、日本的切实支持，越南才敢于挑起南海“981”钻井平台冲突。在该冲突期间，得到美日支持的越南认为，其南海政策的持续推进不能离开前者的支持。

越南南海政策的核心是开发南海油气资源，但由于相关区域有海洋争端，很多外国油气公司难以参与合作开采。为此，越南不惜在2014年11月以极其优惠的合作条件吸引美国埃克森美孚公司与其达成联合开发“蓝鲸”天然气田合同，与俄罗斯的油气合作也注意将日本引入进来。凭借美日油气公司的直接参与，越南加大非法开发南海油气资源力度，由此直接造成2017年和2019年在万安滩两度长时间与中国危险对峙。

除此之外，越南还非常注意发展与美日等在安全方面的合作。在越南的努力下，美国不仅最终解除对其武器禁售，向其提供“汉密尔顿”级巡逻舰，还向其推销SC-130J反潜巡逻机。①参见田剑威：“美向越南推销‘海大力神’巡逻机”，《中国国防报》，2016年4月25日。日本则向越南提供更加先进的巡逻艇。由于和美国、日本安全合作水平提高，互信增加，美国、日本军舰时常出现在越南军港，美国航母时隔43年后也再访越南。也由此，越南初步建立起有一定战略威慑力的“反介入”军事力量，②“越南购潜艇加强与俄印合作，将改变南海战力格局”，中新网，2015 年 2 月 2 日，http：／／www.chinanews.com／mil／2015／02-02 ／7024710.shtml。大体又具备了与中国在南海行政执法对峙的实力。

2.4 越南南海政策注意利用中越关系大局

中国是越南南海问题的最主要当事方，是越南稳定繁荣发展的关键性外部力量和越南一直声称的最重要的外交对象。积极发展与中国的全面关系、共同协商和处理两国间的南海问题是越南管控南海局势、有效推进南海政策最主要也是最直接的办法。作为与中国接壤且同为社会主义制度的国家，越南在经济上已经形成对中国的依赖，这也是革新开放以来越南经济社会不断取得发展的重要原因。虽然越南力图通过强化与美日等的关系来维持其南海非法所得利益，但越南也避免走得过于极端。中越边境战争的惨痛教训使越南也意识到，期望其他大国替自己火中取栗、承担所谓盟国责任完全不现实。

对于越南来讲，利用中越关系大局，最重要的是恰当处理国内的民族主义因素、适当运用大国平衡政策，只有在这两个方面取信于中国，与中国的全面关系才更稳定，才更有利于其在南海问题上搞小动作。南海“981”钻井平台冲突释放了越南最为极端的民族主义因素，其力量不仅在很长时间里左右了越南的南海政策，甚至一度偏离了大国平衡政策、有联美日制华的倾向。2016年越共十二大给这种倾向基本画上了句号，素来亲美、对华强硬的阮晋勇总理从此退出越南政坛，而稳健保守的阮富仲不仅连任越共总书记、还随后兼任越南国家主席，成为越南国内事实上最有权威的领导人。之后，越南领导人出访美国、日本等大国前后，必然会有同一级别的领导人出访中国。越南的这种外交安排，其实质是让中国放心，说明越南不会采取极端性举措伤害中越关系。当然，这并不意味着越南会在南海利益上采取单方面的原则性妥协政策。③越南并非完全不愿意和中国协商解决南海问题，只是双方当下更多的注意力在“南海行为准则”谈判问题上。越南依然会在南海问题上和中国有摩擦，有时甚至是激烈的、历时较长的对峙；只是这些激烈的对峙只限于事发区域，不会延伸到国内挑起无法控制的民族主义，也不会扩大到国际层面，特别是着力将美国、日本等引入以制衡中国。毕竟，南海“981”钻井平台冲突的结束根本上取决于中国对中越关系大局的考量，而非美国的介入。

需要注意的是，越南也在采取举措，力图降低对中国的依赖，如经济上，越南不断深化与美国、日本的关系，提升美国、日本在越南经济中的影响力；政治上，“主动融入国际社会”的总体战略不断深化，①具体情况参见宋晓森、于向东：“越南对美国印太战略的认知与应对：以‘融入国际’战略为中心”，《南洋问题研究》，2020年第2期，第117-132页；“越共中央政治局关于融入国际的决议”，越南社会主义共和国中央政府门户网站，2019年4月13日，http：／／cn.news.chinhphu.vn／Home／越共中央政治局关于融入国际的决议／20194／26647.vgp。与中国渐行渐远趋势明显，与美国、日本的联系则不断深化。

三、越南南海政策的动因

实现海洋强国、海洋富国是越南南海政策战略目标。越南南海政策是定位于国家战略层面的海洋性政策，是因应国内外机遇与挑战的产物。

3.1 越南南海政策是其国内经济政治发展的客观要求

越南拥有3200多公里海岸线，其地形狭长，最为狭窄处不足50公里。在漫长的历史中，越南对海洋一直有严重的依赖。殖民地时期，法国实力强大的海军使得越南的殖民地文化中具有极深的海洋烙印。革新开放以来，越南经济发展迅速，社会活力不断增强，海洋文化复兴。在此背景下，2007年1月《到2020年越南海洋经济战略》提出，2020年越南海洋经济和沿海地区经济要占到其国内生产总值的53%～55%，成为海洋强国。要实现海洋经济的大发展，越南需要和美国、日本等海洋大国积极发展关系。2010年作为东盟轮值主席国的越南加入美国主导的跨太平洋伙伴关系协定(TPP)谈判。随后，在2011年确定“主动融入国际社会”的总体战略后，越南南海政策在东盟中积极发挥作用，成为获取包括美国在内大国支持的主要工具。2012年越南《海洋法》认同美国南海利益，越南和美日关系迅速升温。

越南认为，其南海政策成功与否很大程度上取决于南海海洋产业的发展，尤其是位于南海断续线内的渔业、石油、天然气、海底矿藏以及可燃冰等资源的开发。根据越南大陆架油气地质报告估计，越南主张的南海地区可开采石油蕴藏量约20亿吨，天然气储量约1万亿立方米，可燃冰储量达690亿吨油当量。②詹媛：“南沙资源知多少？”《光明日报》，2012年7月2日。越南海洋政策的核心任务就是如何安全有效地开发这些资源。因此，越南一方面通过国内《海洋法》意图实质否定中国的南海断续线及其依据，另一方面通过引入俄罗斯、印度、美国和日本等石油公司的办法抗衡中国的南海维权举措。为了有效开发这些资源，越南宁愿给这些域外大国石油公司极其优惠的合作条件也不和中国搞共同开发。

越南国内一直有一股力图摆脱中国影响、实现本国自主独立发展的强大力量。该政治力量成分复杂，既包括民族主义因素，也包括国内政治反对派。③Jason Morris-Jong， “ Reflectionson OilRig Crisis：Vietnamese Domestic Opposition Grows，” ISEAS Perspectives， No.43，2014.这股政治力量通过越南南海政策强化南海独占利益的一面大力反华。尽管越南政府从国家整体利益的角度能够对其实现有效管控，但该力量也的确一定程度制约了越南对华政策的弹性。因此，虽然越南会根据南海整体形势的变化，在海洋利益与国家整体利益之间寻找平衡，对中国继续采取“既合作、又斗争”的两面性政策；但从长远趋势来看，越南和中国斗争、渐行渐远的一面会越来越突出。④2021年2月1日越共十三大落幕，阮富仲继续担任总书记，越中稳定关系持续可期。尽管如此，双方在南海问题上合作面临的困难依然存在。越南已经形成的南北两个权力中心格局和政治权力结构分散化的传统在政治民主化趋势和日益壮大的社会新兴阶层的助推下不断发展，其“民主化超前”的特点通过政治属性极强的越中南海争端严格限制了中越接近的深度和广度：越南可以和除中国外的任何国家在南海开展联合勘探与开发。而中美贸易战又强化了越南与美国、日本和欧洲的经贸关系。越南一直寻求与美国签署双边贸易协定，2018年3月签署《跨太平洋伙伴关系全面进展协定》(CPTPP)，2019年6月与欧盟达成《越南与欧盟自由贸易协定》。与此相比，越南在回应中国“一带一路”倡议方面行动太少。见：潘金娥：“越南政治权力结构特征探析”，《当代世界与社会主义》，2017年第6期，第60-67页；成汉平：“越南权力结构历史性变化与中越海上联合开发探索”，《东南亚研究》，2019年第5期，第58-71页。

3.2 越南南海政策与中国南海维权政策有密切联系

2009年的“无暇号”事件和中国向联合国正式发布断续线的照会，意味着中国南海维权政策正在微调。2010年“南海核心利益说”引发的局势震荡表明，中美南海博弈无法避免。①曾勇：“‘南海核心利益说’再思考”，《南洋问题研究》，2018年第4期，第1-16页。21世纪是海洋的世纪，拥有漫长海岸线且已经成为世界第二大经济体的中国已经具备了推行国家海洋战略的客观条件。2010年10月中共中央关于“十二五”规划建议提出重视海洋、“制定和实施海洋发展战略，提高海洋开发、控制、综合管理能力”。这标志着，已经完全具备实施国家海洋战略条件的中国将运用国家意志，坚定不移地推进面向海洋的国家战略。“保障海上通道，维护我国海洋权益”已经成为当时中国推进海洋战略的当务之急。在美国深度介入南海问题意在牵制中国崛起的背景下，中国唯有强化南海维权举措才能为中国国家海洋战略的逐步推进打下坚实基础。

2011年以来，标志着中国海空军实力出现质的飞跃的F20隐形战机问世、极具战略意义的“辽宁”号航母海试、代表世界先进水平的半潜式钻井平台“海洋石油981”号出坞海试。这表明我国强化维护南海权益的时机已经成熟。2012年黄岩岛事件意味着南海维权政策微调基本完成，中国进取性南海维权逐步推进。②张洁：“黄岩岛模式和中国海洋维权政策的转向”，《东南亚研究》，2013年第4期，第25-31页。2012年11月中共十八大报告提出：提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。在“建设海洋强国”的战略指引下，中国南海维权政策的战略属性不断显现。中国坚决反对菲律宾单方面提交国际仲裁，采取强力举措挫败菲律宾长期占据仁爱礁企图，强化南海行政执法，果断推进南海岛礁建设并坚决反对美国以南海“航行自由”为名威胁甚至侵犯主权。同时，中国推出“21世纪海上丝绸之路”倡议，并和马来西亚、印尼与菲律宾等对接顺利，中国还积极和东盟开展“南海行为准则”谈判且进展顺利。在此过程中，中国南海维权的物质手段、坚定意志与战略智慧充分展现。③曾勇：“2012年来三次南海维权斗争研究”，《太平洋学报》，2019年第5期，第40-57页。

中国南海维权政策是“建设海洋强国”不可分割的一部分，是因应新局势的主动选择。中国南海维权政策要承担的使命具有战略性色彩，越南只不过是其中较小的方面。但是，对于越南而言，中国南海系列维权举措使其倍感压力。比中国弱小的越南此时不可能像21世纪之初那样坐拥对南海海域的持续控制权，不断发展的中国海军不仅很快完全具备对南沙海域的全域优势作战能力，而且在南沙岛礁建设完成后形成对整个南沙海域的主导权。中国在东南亚展开的系列经济举措也让越南南海问题国际化举措逐渐丧失地区支持。面对中国持续的南海维权举措，越南必须发展相应的南海政策加以应对。

3.3 美国深度介入南海给越南南海政策提供了有利的外部环境

2009年7月美国高调宣布“重返亚太”，当时南海问题正因大陆架划界争议而激化。鉴于中国的实力地位，越南、菲律宾等东盟国家向美国表示，希望美国牵制中国。2010年发源于美国的“南海核心利益说”加剧南海紧张局势。当年7月美国国务卿希拉里发表“南海问题关系美国国家利益”的讲话，反对中国的断续线及其依据，实质上支持菲律宾、越南等的南海立场。而美国大力推动的跨太平洋伙伴关系协定(TPP)谈判指向中国参与的东亚合作，美国立足于实力基础制约中国在东南亚发展的意图昭然若揭。在2011年11月召开的亚太经合组织峰会和东亚峰会上，美国借助南海问题支持东盟一致对华。就外交上而言，美国成功运用南海问题组成针对中国的东盟团结阵线，使中国处于被动局面。从安全上看，美国通过与澳大利亚达成的驻军协定向东盟成员国和中国发出信号：美国已经采用军事措施影响南海局势。

美国的系列举措对于越南而言无疑是良好的机遇。“南海核心利益说”的广为谬传也让菲律宾、越南等国基本放弃了中国南海政策会“软化”的想法。越南南海政策加紧推进，积极布局，积极加入跨太平洋伙伴关系协定(TPP)谈判，迅速发展与美国的全面关系，并挑起南海“981”钻井平台冲突。

2015年10月的“拉森”号事件标志着中美南海直接博弈拉开序幕。美国以南海“航行自由”为名威胁乃至侵犯中国南海主权，迫使中国直面与美国的博弈。中美在南海的正面博弈使得越南对于美国的利用价值更高。“南海仲裁案”后，越南成为美国在南海问题上唯一可以同中国对抗的地区“代理人”。而越南从推进其南海政策角度出发，也愿意承担该角色以获得更多利益。特朗普执政以来，美国南海政策强化了同中国的博弈，力图通过越南左右“南海行为准则”谈判内容和进程，一再争取越南加入美印日澳“四方安全对话”，并希望以“一带一路”的替代性方案拉拢包括越南在内的东南亚国家。①蔡祖丞：“特朗普政府‘印太’战略在东南亚的实施及其反响”，《战略决策研究》，2019年第5期，第74-86页。越南利用这种有助于其南海政策的趋势，不断密切与美国的关系以维护其在南海的重大经济利益。

四、越南南海政策实施的成效

越南南海政策的目标是实现海洋强国、海洋富国，实现该目标首先得维护好其南海既得非法海洋权益。在此之上，越南才能具体地推进南海的资源开发以及相关海洋产业的发展。从这个角度来看，评估2012—2019年越南南海政策实施的成效有两个维度：非法权益维护和海洋强国、富国。

4.1 就其南海非法权益维护的基本性目标而言，越南受到一定的挫折

2009年以来中国南海维权政策的调整使得越南倍感压力，为统一认识，2011年底越南最高层启动《中国的崛起及越南面临的若干问题研究工程》项目，并于2013年完成。就南海非法权益维护而言，该项目认为，对于已经完全处于中国控制的西沙群岛及其附近海域，越南已经没有任何可能“夺回”，而未来10年南沙群岛依然是越南可以维护的。因此，该项目建议，在声明不放弃越南“主权利益”的前提下，在西沙群岛问题上，越南应该以灵活务实态度最大限度地维护己方利益；对于南沙群岛问题，越南的首要目标就是维护现状，利用有利的国际形势和大国支持，同中国达成维持现状的解决方案。②赵卫华：“《中国工程》与越南的双向制衡战略”，《中国周边外交学刊》，2015年第一辑，第209-227页。该项目并没能弥合越南高层在南海问题上的分歧，强硬派依然力图引美抗华。南海“981”钻井平台冲突期间，越南强硬派利用民族主义因素力图迫使中国让步，虽然其企图最终没能得逞，但被绑架的温和派也不得不对华示强。这也使中国认识到，让越南政府认清现实、采取务实政策的方式只能是更加坚定地采取强硬举措维护中国在南海的合法权益。

面对中国更具针对性的岛礁建设维权举措，早就开展大规模岛礁建设的越南难以合理反对。而中国在南沙的岛礁建设必然是以更大程度合法合理维护其在南沙的权益为目的，这对于急于开发南沙深海区油气资源的越南而言显然是巨大的现实“威胁”。此前，南海断续线内越南和俄罗斯等国的油气合作较少受到中国的直接阻碍，现在具备物质基础的中国完全可以随时通过行政执法方式维护自身合法权益。2017年以来，越南在南海断续线内开展的油气项目基本都被中国强力中止，而中国对西沙海域的控制比2014年南海“981”钻井平台冲突期间更加严密牢固。③Robert Sutter， Chin-Hao Huang， “China-Southeast Asia：Beijing Leads Regional Agenda， Rejects US Challenges，” Pacific Forum，January 2020.与2012年相比，虽然来自国际社会的支持比以前更加有力，但越南依然事实上丧失了大规模干扰中国在西沙群岛进行主权活动的能力，而且在南沙海域也难以牢固维护现状。④这方面论述是结合南海“981”钻井平台冲突和万安滩事件的研究而得出的。参见曾勇：“南海‘981’钻井平台冲突折射的越南南海政策”，《当代亚太》，2016年第1期，第124-153页；王道征、曹亚雄：“万安滩事件与越南的南海政策走向”，《东南亚研究》，2020年第4期，第19-41页。

4.2 就海洋强国、海洋富国目标而言，越南南海政策取得了不小的成绩

2018年10月越共中央通过《到2030年、远景2045年越南海洋经济可持续发展战略》决议。该决议指出，自实施越南海洋战略以来，越南海洋经济取得突破性进展。据统计，2007—2017年越南沿海28省市的国内生产总值贡献率保持在60%以上，纯海洋经济产业产值占10%，越南海洋经济增速达10%以上，17个海洋经济区发展良好，海洋旅游业、油气产业和海洋渔业贡献较大，同时也面临近海渔业陷入困境、近海油气产业枯竭等问题。①王怡辰：“越南海洋经济发展情况及未来趋势”，中国—东盟研究院，2019 年 11 月 23 日，https：／／mp.weixin.qq.com／s／fXvJP6wHUBDQHAzt901rTQ。2012—2019年，越南国内生产总值从1558亿美元增加到2619亿美元，8年间增长了约1061亿美元，增长率为68.1%。②“2019年越南外贸总额为5169.6亿美元，GDP约2600亿美元”，中国—东盟自由贸易区商务门户网，2020年2月18日，http：／／www.cn-asean.org／jjhz／jjdt／202002／t20200218＿922334.html。

经济迅猛增长的同时，越南的海上力量也有了质的改观。到2019年底，越南海军中由6艘“基洛”级潜艇构成的潜艇编队已经成军，4艘“猎豹”级护卫舰和2艘“西格玛”级护卫舰已经入列，45架苏30战机列装。另外，还有不少于50枚“俱乐部”潜射导弹。2018年9月8日越南和俄罗斯再次签署10亿美元军售大单。③“越南与俄罗斯达成10亿美元的军售大单”，国防科技大数据智能情报平台，2018 年 10 月 16 日，http：／／www.dsti.net／Information／News／112119。根据俄罗斯国际军贸分析中心的数据，2009—2016年越南武器装备进口约74.88亿美元。越南的海空军实力在东南亚已经首屈一指。同时，越南海上准军事力量建设一直以能与中国长时间对抗为标准，一直不遗余力建设海岸警备队。2014年以来，越南投入5.4亿美元用于海岸警备队发展，还从日本、美国获得大量性能优异的巡逻艇，其中包括3000吨级的“汉密尔顿”级先进巡逻舰1艘。尽管如此，越南的海上力量远不能和中国相抗衡。相反，由于越南高估了自己的力量及相关国际形势，2017年以来数次挑衅中国都没有实质性收获。

总而言之，越南南海政策就维护其非法权益的目标而言，尽管做出很多努力，但依然面临挫折；就海洋强国、海洋富国目标来看，越南的南海政策取得了不小的成绩，同时也还有不足。当下，尽管越南的南海政策依然在中美之间奉行平衡政策并且在外交上坚持“三不”政策，④越南外交“三不”政策：不参加任何军事集团或与任何国家结成军事联盟、不准任何外国在越南设立军事基地或使用越南领土攻击他国、不依靠一个国家反对另一个国家；2019年越南国防白皮书增加到了“四不”政策，添加的政策为：不在国际关系中使用武力或者威胁使用武力。参见：“2019年越南国防白皮书：透明化越南国防政策和潜力”，越南人民军队网，2019年11月26日，https：／／cn.qdnd.vn／cid-6126／6127／nid-565821.html。但越南依然力图凭借大国支持，在中越关系不破局的前提下使其海洋利益最大化。⑤2019年10月15日阮富仲表示，要从战略角度处理维护发展环境和国家独立主权问题，决不在领土主权问题上让步。笔者认为，2017年以来，中越有过至少两次比较严重的对峙，但却没有引发越南国内激烈的民族主义和美国等的强烈干预，充分表明了越南在南沙岛礁主权问题上的基本立场与策略。参见：赵卫华：“越南在南海新动向与中越关系走势”，《边界与海洋研究》，2020年第1期，第107页。

五、结 语

2012年以来越南的南海政策，是在南海局势紧张、复杂且反复的情况下不断推进的。为实现海洋强国、海洋富国的国家战略目标，越南南海政策力图强化对其南海既得非法权益的维护，充分调动国内外积极因素，同时尽最大努力维护利用中越关系大局。越南的南海政策不同于其海洋政策，南海政策的主要着眼点在于维护南海既得非法权益同时推进南海海洋产业的发展。

推进越南南海政策的这8年，也是越南经济快速发展的8年。这段时期既不同于2007年越南国家海洋战略提出以后的那段时期，也和2021年越共十三大开启的“新时期”有很大区别。曾经可以同时大体有效运作的对华、对美关系以及国内关于南海问题的大体一致认识，在美中竞争关系恶化趋势下都将有可能出现重大变化。未来，越南深入推进国家建设的总体目标不会改变，但其南海政策是否会大体延续或有不利于中国的变化、变化的具体程度以及范围如何等还是未知之数。2021年2月1日闭幕的越共十三大表示将继续推进其十二大以来的外交政策，显示越南不太可能激化南海争端。中国要未雨绸缪，在深入研究过去越南南海政策的基础上对其作出准确、完整、全面、系统的预判，以服务于中国进一步的南海维权乃至更大范围的对外关系。