互嵌发展与服务协同：城市民族工作标准化新路径

冯辰皓

一、问题提出与文献梳理

随着改革开放的不断推进、城市化进程的不断加深，我国进入了人口跨区域流动的活跃期。习近平总书记在2019新年贺词中指出：“一个流动的中国，充满了繁荣发展的活力。我们都在努力奔跑，我们都是追梦人。”这描绘了我国人口流动、社会繁荣的场景。我国已进入人口流动最活跃的时期，从全国第七次人口普查的数据来看，2020年我国流向城镇的流动人口为3.31亿人，占整个流动人口的比重达到88.12%，比2010年提高了3.85个百分点。少数民族人口大量从农村地区、游牧地区以及山寨地区流动到城镇，从民族地区流动到中东部特别是东部沿海发达地区，城市内的少数民族人口急剧增加。在这种情况下，不同民族的生计方式、生活习惯、宗教信仰以及各种思想相互交织，城市居民的民族成分日益多元，城市民族问题愈发凸显，城市民族工作呈现出复杂性和不确定的特点。

2020年12月，中共中央印发新修订的《中国共产党统一战线工作条例》，要求要以铸牢中华民族共同体意识为主线，促进各民族交往交流交融。要巩固和发展“平等、团结、互助、和谐”的社会主义民族关系，做好城市民族工作。一方面，城市民族工作关乎共同体建构、关乎民族政策、关乎城市稳定。做好新形势下的城市民族工作有利于推动少数民族和民族地区发展、维护民族团结和社会稳定、保障少数民族群众的合法权益以及促进各民族成员之间的交往交流交融；[1]另一方面，城市民族工作直接关系到基层治理现代化和市域社会治理现代化的进程。创新社会治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面，就少数民族流动人口问题来看，做好城市民族工作、加强和创新社会治理是贯彻党的民族政策、保障少数民族合法权益、巩固和发展“平等、团结、互助、和谐”的社会主义民族关系的重要体现和治理路径。[2]因此，做好新常态下的城市民族工作成为民族工作领域的重点关注，这对于贯彻落实习近平总书记的民族工作思想、铸牢中华民族共同体意识、促进各民族共同发展有着重大意义。

近年来，党和政府高度重视民族工作，学界关于城市民族工作的研究也日益丰富。通过对已有文献的分析发现，当前研究城市民族工作的学者集中在民族学、人类学、社会学、管理学等领域，主要运用民族发展、民族关系、人口迁移和治理等理论聚焦多民族社区民族关系、社区治理模式、社区民族问题、社区居民服务和权益保障等方面内容。在少数民族流动人口研究层面，学界主要探讨流动人口的基本状况特征、城市适应以及社会融入等方面的问题。郑信哲（2015）认为制度性障碍及其城市社会应对准备条件不足，城市居民的包容度不高和少数民族人口自身存在的弱势等因素影响了少数民族人口的城市适应与城市融入。[3]袁波澜（2020）指出少数民族流动人口城市融入面临的困难主要包括生计方式不适应现代社会分工、语言交流障碍依然存在、对城市生活方式的不适应、流而不迁以及市民化水平低等。[4]孙茂伟、沈思（2021）通过建立少数民族跨省流入地区选择的多因素分析模型，发现独自流动、受教育程度高的年轻人口在流入东部地区的选择中更具有优势。[5]在城市社区民族工作研究层面，学界主要从城市民族工作的治理、基层社区民族工作的创新以及社区治理体系的建立等方面进行探讨。康家玮（2018）从城市社区民族工作的治理角度指出，城市社区居住人群来源多元，多民族共居同一社区成为常见现象，城市社区民族工作要消除隔阂当好打通民族间交往交流最后一公里的前沿阵地。[6]沈林（2020）从推进城市基层社区民族工作创新发展角度指出，要把“让城市更好接纳少数民族群众、让少数民族群众更好融入城市”作为城市民族工作的目标来抓。[7]在城市民族团结进步创建研究层面，学界主要是从民族团结进步创建的必要性与重要性，创建的要求或者做法，创建中的先进经验启示以及存在的不足等方面进行研究。黄梓轩（2020）以安康市汉滨区老城街道办为例对新时代背景下城市民族团结进步创建工作进行了思考，认为滨区老城街道办民族团结进步创建工作在建立民族工作平台、打造“滴灌式”教育、坚持“实体化”创建、坚持“全领域”培育等方面取得了成效，但也存在例如工作进展不够平衡、政策宣传覆盖不广以及创建载体不够丰富等短板。[8]代洪宝、李凯、卜长顺（2020）从牡丹江市民族团结进步示范市创建工作的经验出发，认为做好散杂居边疆城市的民族创建工作要内外融通、上下联动、重点突出，不断凸显新时代散杂居边疆城市民族团结进步创建工作的人文化、社会化和大众化的时代特色。[9]

通过对学界既有研究的分析发现，研究主要是关于城市民族工作、民族工作示范城市、加强和完善少数民族流动人口服务管理工作、社区民族工作、开展社区民族工作面对的困难、如何做好社区民族工作以及社区民族工作发展方向等方面，内容广泛、与时俱进、成果显著。但也有些许空间需要进一步拓展延伸，比如在城市民族工作研究中从互嵌与协同的视角作为切入的较为鲜见，因此，依据协同理论研究互嵌环境下民族工作实践创新具有必要性。本文将以浙东X社区的民族工作经验为例在铸牢中华民族共同体意识这个大背景下，探讨如何在互嵌发展的新方向下通过社区服务协同探索城市民族工作标准化新路径。

二、基于环境互嵌的服务协同框架：民族工作分析视角

“建设各民族相互嵌入式社会结构和社区环境”是我国解决民族问题的新思路。这一思路的提出，改变了以往汉族和少数民族的二元分析视角，是以中华民族共同体为基础，研究多元和一体的关系,思考中华民族的发展。[10]2014年的中央民族工作会议指出，中华民族和各民族的关系，是一个大家庭和家庭成员的关系，各民族的关系，是一个大家庭里不同成员的关系。尊重差异、包容多样体现了民族平等精神，有利于增强民族间亲近感和化解民族矛盾，[11]而加强各民族交往交流交融，本质上就是要尊重差异、包容多样，让各民族在中华民族大家庭中手足相亲、守望相助。“推进建立民族互嵌式社会结构”是通过打破民族结构与其他社会结构的重合，使不同民族成员掺杂或嵌入到其他社会结构中去，从而为消除民族隔阂、实现交融创造条件，[12]更是通过破除各民族居住区域的隔阂进而促进各民族之间相互了解、尊重和交融的有效措施。

社会环境对行为具有一定影响，而治理行为对社会环境又可以进行适度的调试。在对散杂居区城市社区进行分析时，需要首先对其互嵌式的社区环境进行分析，进而通过创新治理行为对治理环境进行主动和积极的回应。国家治理体系和治理能力现代化需要城市社区治理不断升级，而“民族互嵌式”社区治理则是城市少数民族社区治理中关键的一环。互嵌一词最早是由美国学者马克·格兰维诺特在《经济行为与社会结构：嵌入性问题》[13]一文中引入到社会科学界，他将社会学和经济学相结合,通过“嵌入式”理论开辟了一种新的研究思路和视角。在民族关系或族际关系领域, 互嵌实质上是指不同民族成员在心理、现实生活等层面相互交接、相互理解、相互认可的和谐关系，[14]也就是不同民族成员间可以融洽友爱的相处。据此，民族互嵌可以理解为在民族交往联系中，不同民族之间在社会、经济、文化、思想等方面的联结互动或者某个民族的社会联结镶嵌于其他民族中。[15]

少数民族流动人口进入城市后，在社会融入过程中面临很多难题，民族互嵌式社会结构要求每个民族都要具有自我调适的机制，这种调适不只表现在与其周围的自然环境关系方面，更表现在与别的民族关系方面。[16]互嵌式社区的环境背景下，需要通过服务协同创新社区治理模式，“协同”是指“系统的各子系统之间相互协作，形成微观个体所不存在的新质的结构和特征”，而协同作用（协作效应）则是系统形成有序结构的内部驱动力，简单来说就是在外来能量的作用下，使物质的状态达到临界值时，组成复杂开放系统的各要素或各子系统之间就会产生相互作用，[17]即在临界点发生质变，产生协同效应，系统产生新结构的过程。在协同理论中，共同的发展目标是复杂系统内部各子系统进行协同合作的重要前提，服务协同就是要在各个存在着差别和不同属性的子系统找出相互合作的和推进共同发展目标达成的方法，寻求高度吻合的协同目标。据此，在互嵌式民族社区中，以基层治理实践推进少数民族流动人口的社区融入，在社区治理实践中鼓励和引导少数民族群众积极参与社区事务使得社区内多元主体协同治理的格局得以建立，各民族交往交流交融的社会结构和社区环境也得以建立。

三、互嵌发展：城市民族关系新格局

习近平总书记关于城市民族工作中“把社区作为着力点，推动建立相互嵌入的社会结构和社区环境”的指示，为解决城市民族关系的各种问题提供了途径并指明了方向。建立相互嵌入的社区环境，强调的是以社区为基础的空间环境的构建，[18]而建立相互嵌入的社会结构则强调不同民族的个体或者群体在社会结构上的不断关联和渗入。在铸牢中华民族共同体意识的大背景下，互嵌将是未来一段时间内城市民族关系发展新方向。

浙东D街道共有少数民族同胞10221人，其中流动人口9744人。有34个民族，其中1000人以上的少数民族有土家族、苗族、布依族，1000人以下的少数民族有回族、维吾尔族、壮族等。X社区成立于2004年，位于城区东侧D街道，目前社区户籍少数民族居民48名，流动少数民族643名，是典型的民族互嵌社区。社区内有高档模具及汽配产业基地，吸引了大量的少数民族流动人口。其中，南方少数民族多通过亲带亲的形式集体到社区内的工厂务工，主要从事汽车配件生产制造加工；西北地区以及新疆地区少数民族则多从事与饮食、特产相关的产业，一般在西北或新疆餐馆打工，少数自己开店。总体来说，社区内少数民族人口流动的方式属于链式迁移，是自愿迁至社区内，以劳动力人口为主，总体文化水平不高，收入也较低。社区内还有宁波职业技术学院新疆班和明港中学内高班近800名少数民族师生。

环境互嵌：城市民族关系的现实基础

各民族的交往交流交融需要一定的空间，环境互嵌是多民族社区互嵌发展的基础和前提，[19]包含了居住环境的互嵌和交往环境的互嵌。其中，居住环境的互嵌是各民族同胞在居住空间上相互接触和嵌入，形成交错杂居的状态；而交往环境的互嵌则需要社区提供公共便民生活服务以及休闲娱乐设施和场地文化服务等来推动居民的交往交流。X社区中，少数民族居民大多没有自己的住房，一般住在工厂宿舍或在老旧房屋，以家庭为单位租住，少数民族人口在社区内呈现了大杂居的状态。同时，X社区提供了各种民族服务设施、民族服务平台以及民族服务渠道，建立了“民族风情文化长廊”“民族文化活动室”等，为各民族居民在社区内的交往交流提供了场地和平台。发展环境互嵌，就是要从各族同胞的居住生活、学习工作以及文化娱乐等日常的生活环节中创造各民族同胞交融的社会条件，协同共创。

文化互嵌：城市民族关系的交往基础

在人类的发展过程中，交往是一种非常普遍的社会现象和行为。民族交往即各民族之间的交流往来，表现在政治、经济、文化、宗教信仰、风俗习惯等诸多方面，[20]其中实现各民族的跨文化沟通是构建和谐民族关系的首要条件。[21]文化互嵌是各民族在风俗习惯、生活方式、服饰餐饮、传统节日、文化活动以及日常沟通交流方面通过不断学习借鉴而达到共通的兼容并蓄和理解包容。在多个族群聚集的生活地域内，具有不同特质的文化通过相互间接触、交流、沟通进而相互吸收、渗透、学习并逐渐融为一体。[22]“多元一体”是中华民族的文化格局和特色，中华文化是各民族共有的精神家园。X社区通过组织志愿者服务队、搭建文化交流平台以及举办联谊活动等增强了少数民族居民的集体荣誉感和归属感，加强了社区内各民族之间的交往交流，实现了跨文化的沟通。发展文化互嵌，就是要构建社区文化认同，实现不同民族文化之间的相互尊重、相互吸收，以增强社区凝聚力，[23]协同共享。

心理互嵌：城市民族关系的情感基础

相比于物质结构的互嵌，精神互嵌是实现民族互嵌更深层次的维度，其中，心理层面的互嵌是最为深刻的互嵌，是最为稳定的互嵌的基础，[24]也是城市民族关系的情感基础。习近平总书记曾强调各民族因“情感上的相互亲近”而团结融合。社区内各族居民与外来少数民族群众共居、共学、共事、共乐，形成了共建社区环境秩序的共同身份和共同意识，加深了相互理解的感情，这些都为铸牢中华民族共同体意识创造了必要的社会心理条件。[25]心理互嵌是社区成员情感交融的体现，是各民族精神层面的互相包容与认可，是对社区的高度认同。民族团结是我国各族人民的生命线，做好民族工作，最关键的是搞好民族团结，最管用的是争取人心。X社区中，少数民族和汉族之间通过各类学习培训班、文体活动以及民族团结创建活动使得心理上的共同性和亲近感不断增进。发展心理互嵌要侧重增强各民族间的交往水平，增进成员对社区和社会环境的认同感与归属感。无论是过程中的民族交往交流还是最终达到的民族交融的目标，都会铸牢中华民族共同体意识，协同共赢。

四、服务协同：城市民族工作创新实践——浙东X社区的经验

以基层治理实践推进少数民族流动人口的社区融入需要通过服务协同打造社区内多元主体的协同治理格局，促进少数民族群众与社区居民形成共同的社会身份，最终服务于民族互嵌社区。基于社区内流动少数民族人口的现状，近年来，当地政府推动社会治理重心向基层下移，把更多资源、服务和管理放到社区。X社区通过打造“四微”工作法推动城市民族互嵌社区的服务协同，实现了组织服务共治化、窗口服务精准化、热线服务便捷化以及平台服务多元化，开创了民族团结进步创建工作新局面。

（一）“微组织”——组织服务共治化创新实践

在构建和谐的互嵌式社区过程中，囿于单一治理主体在资源、能力和手段方面的有限性，需要通过优化社区治理主体结构实现服务共治化。这不仅需要政府的指导也需要民间组织的参与，要将民族工作中属于社会领域和公共服务的部分逐步吸纳企业、事业单位、社会组织等非公权力组织的广泛参与。[26]X社区党委从“微组织”建设入手，在政府层面建立民族工作服务站、民族工作促进小组和民族工作信息员队伍，落实专人负责民族工作。建立本辖区少数民族人口动态数据档案，定期深入少数民族租住房和店面房进行少数民族特殊人群的家庭住址、家庭状况、经济收入、身体情况、就业愿望、面临问题等摸底调查，使社区党委全面及时了解少数民族同胞的基本情况，更好地指导开展工作；在社会层面成立少数民族联谊小组和民族社团组织，宣传民族政策、法律法规和各民族优秀传统文化，协调解决困难问题，组织开展活动。政府和社会层面的治理要素在X社区形成合力，实现“政府治理、社会调节和居民自治”良性互动，形成了共建共治共享的基层社区治理共同体。

（二）“微窗口”——窗口服务精准化创新实践

精准化的社区服务是指在准确了解社区群众需求的基础上以人民为中心提供的专业化、有针对性的社区服务。社区实现服务精准化的关键在于精准识别不同服务对象的不同需求，并将服务供给与需求进行精准对接。X社区通过民族同心廊、民族知识宣传展厅等“宣传窗口”开展民族政策、民族知识、民族文化宣传展示活动；同时，从少数民族居民在就业创业、生活服务、心理疏导、居家养老、风俗习惯等方面的需求入手，依托社区公共服务中心开通“少数民族绿色服务通道”这个“有形窗口”，精准提供政策咨询、就业就学咨询、社会救助、法律援助、帮困扶贫等“一站式”便捷服务，不仅实现了少数民族服务管理的精准化和个性化，还通过创建各民族同胞互嵌交流的空间营造了相互嵌入式的社区环境。

（三）“微热线”——热线服务便捷化创新实践

群际接触理论认为，族际接触互动能通过增进了解、缓解焦虑、产生共情等机制来改善和提高民族关系。[27]通过推进互联网+技术在政务服务和社区内部沟通中的运用可以有效畅通社区内居民寻求帮助和沟通交流的渠道，实现服务便捷化。X社区建立民族工作微热线，通过开通24小时服务品牌电话微热线和“三微一端”热线畅通社区诉求渠道，及时协调少数民族相关事务，提供政策法律咨询、救助保障、爱心帮扶、妇儿维权、日常家政等方面的服务解决少数民族同胞工作生活中的困难，实现少数民族群众诉求服务便捷化。其中，以服务辖区内500余名内高班学生为主的“阳林热线”为少数民族学生提供了身体健康、语言交流、饮食卫生、生活习惯、矛盾协调、爱心帮扶等全方位的服务与帮助。“微热线”的设立增强了少数民族群众与社区居民的关系互嵌，达成了社区互嵌交往的共识，提升了居民之间的信任度，搭建起了社区各族群众交往交流交融的桥梁。

（四）“微平台”——平台服务多元化创新实践

X社区打造就业创业、个人提升、交流交融和志愿服务四大“微平台”，健全服务体系，通过平台服务多元化实现社会结构的交融。社区营造“零歧视”“低门槛”“同待遇”的少数民族就业创业氛围，搭建“民族学校”和“阿拉讲堂”等素质提升平台提升居民的道德素质、法律意识和工作技能，引导少数民族同胞共同参与社会治理，产生第二故乡的认同感，增强主人翁意识。其中以传统节日为抓手搭建的交流交融平台最具特色，X社区充分利用少数民族传统文化这个建设“相互嵌入的社会结构和社区环境”的宝贵文化资源，组织开展文艺演出、文化走亲、社区邻里节和联谊交友等活动，通过形式多样的社区活动使各族群众了解了其他民族的宗教信仰、生产方式和生活习俗，在活动中大大增强居民对社区的认同感，传递民族正能量的同时也加强了社区内各族群众的心理互嵌，消解了因文化隔阂而产生的偏见与歧视，实现了社区内的兼容并蓄和理解包容。

X社区以民族互嵌社区为依托，以社区内少数民族群众融入社会的需求为导向，通过服务协同解决了少数民族融入难的问题。社区通过发展生活环境、民族文化和心理等方面的互嵌为少数民族群体建构了共同的社会身份，达成了实现各民族交往交流交融的物质和社会基础。

五、新时代城市民族工作“标准化”管理再思考

城市民族工作标准化管理需要立好标准，用好技术支撑，完善好方法。通过夯实基础，确立标准，推进服务规范标准化；通过攻克难点，提升技术，推进数据共享的标准化；通过加强社工人才建设，深化服务，推进专业服务的标准化。

（一）确立地方标准，推动“服务规范标准化”

2020年浙江省出台《城市民族工作服务指南》，这是全国首个城市民族工作省级地方标准，《指南》以党的集中统一领导为根本，把“四微”民族工作法以标准的形式固化，对在建设相互嵌入的社会结构和社会环境过程中，城市民族工作服务与管理所遇到的重点难点问题的解决具有重要的实践价值。浙东X社区这个可复制、可推广的民族工作样板从解决微小事情入手，提供了兼具规范性和可操作性的具体标准，实现了对流动少数民族人口服务管理从临时应对向长效机制转变，从单纯为少数民族排忧解难向引导少数民族融入城市社会转变，从单纯的服务管理向积极构建环境互嵌、文化互嵌和心理互嵌的互嵌式社区转变，关注民生、维护权益、化解矛盾、帮扶发展，促进各民族交往交流交融。互嵌式社区的管理需要进一步提升基层民族事务治理科学化、规范化、制度化、精细化水平，通过推动“服务规范标准化”为经济建设和社会发展营造良好环境，切实增强少数民族群众对城市的归属感，使其更好地融入本地建设和生活，增进民族团结和社会和谐。

（二）运用信息技术，推动“互联互享标准化”

信息化的不断发展使互联网在工作生活中的运用场景越来越广泛，正确运用信息技术可以为基层社会治理提供极大的便利。信息技术的发展为搭建大数据网络统战平台提供了技术支持，平台可以通过采集少数民族流动人口的姓名、民族、宗教信仰、身份证号、文化程度、婚姻状况、子女状况、户籍地址、居住地址、工作单位及地址、邮编以及是否有居住证等基础信息，将就业、医疗、教育、养老等关系群众切身利益的信息整合计算，不断提升社区智能化服务水平，让各族群众享受到高质量、精细化的公共服务。信息技术的发展同时也实现了各民族沟通交流随时随地、线上线下的无缝对接，通过搭建各类信息平台，社区管理人员可以第一时间了解社区内居民在入学升学、就业创业、看病买药、买房租房等方面的信息，更加及时高效地了解和回应各族群众的所需和关切，实现服务管理精准化。信息资源的标准化互联互享，促进了各族群众的顺畅交流和主动融合，互嵌式社区的民族工作需要通过电子信息技术合理运用大数据，“让民族团结进入每一台信息终端 ”。

（三）加强社工人才建设，推动“专业服务标准化”

社会工作秉承着助人自助的理念，把增强人与环境互动和适应的能力、协助寻找和链接有效资源、改善社会政策、为弱势群体增权、增进社会公平与正义等作为实践目标，[28]这种重视服务、重视主动参与、重视赋权的专业理念能更好地回应互嵌式社区中少数民族人口流动性强、居住分散以及文化差异较大等特点，是实现“专业服务标准化”的新力量和正能量。社区民族工作的主要任务是加强组织领导、广泛宣传党的民族政策、依法维护少数民族合法权益、解决实际困难以及协调社区民族关系。[29]普通的社区工作者由于没有受过专业的训练，其专业能力以及文化敏感性较为缺乏，接纳以及同理心等专业态度有所欠缺，而将社会工作专业化的力量嵌入到社区民族工作的治理中，可以发挥专业社会工作者的民族和文化敏感性，使其从多个层面评估服务对象需求并找到介入点。通过对少数民族流动人口进行赋权引导其参与城市的服务管理，变服务对象为参与主体，[30]为少数民族群众在入学升学、就业创业、适应及融入社会环境以及遵守法律法规等方面提供更具专业性和针对性的支持。社区民族工作可以有针对性地为包括少数民族流动人口在内的社区各民族居民服务，以少数民族群众城市社会融入的基本需求为导向，在社区层面将民族工作做细做实，进一步扩大民族团结的群众基础，让各民族在中华民族大家庭中手足相亲、守望相助。