包工组织正规化影响因素研究

陈 敏，徐鹏飞，张 钱，郭帅凤，王渊捷

(1.南通大学 交通与土木工程学院，江苏 南通 226019；2.南京师范大学 社会发展学院，江苏 南京 210023)

2017年2月，中共中央、国务院印发《新时期产业工人队伍建设改革方案》，围绕产业工人的思想引领、技能提升、作用发挥、支撑保障等方面提出了改革措施。同年，《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》提出大力发展以作业为主的专业企业，促进建筑业农民工向技术工人转型，逐步实现建筑工人公司化、专业化管理。不难发现，专业作业公司今后将成为建筑业劳务用工的主流。由此可见，建筑业劳务用工的专业化、正规化以及制度化将成为必然趋势。然而当下包工制仍然广泛存在于建筑用工市场中，导致工人流动性高、劳动权益受损，同时也被认为是工人职业素质低，工程质量、安全问题频发的主要原因。这些问题极大地影响了建筑产业的转型升级[1]，某种程度上，包工组织能否正规化成为实现建筑产业现代化的关键。

1 文献回顾

“包工制”长期存在、屡禁不绝，对于国家、建筑行业、包工头、农民工均产生了深远的影响。对此，学者们围绕“包工制”做了大量相关研究，具体可从“包工制”的历史成因、包工头与农民工的关系、“包工制”的弊端及其改进三个角度综述。

1.1 “包工制”的历史成因

“包工制”在我国由来已久，最早可以追溯到清朝晚期，源自湘军组织并且与秘密结社有关，这种方式最先出现于洋务运动中的厂矿企业[2]。中国在沦为半殖民地半封建社会后，传统自然经济逐渐解体，失地农民和手工业者由农村进入城市，为中国近代建筑企业的发展提供大量廉价劳动力，成为近代包工组织的来源之一[3,4]。改革开放之后，包工头一部分来源于原国有建筑企业实行承包责任制后分化出来的国有职工，另一部分来源于原农村的“领场师傅”，后者逐渐成为包工头主流。农村实行家庭联产承包责任制之后释放了大量剩余劳动力，这部分劳动力逐渐涌向城市，成为包工头带领下的建筑企业主要劳动力来源。近代建筑业“包工制”促进了国有建筑企业的改革，逐渐成为建筑业劳务用工的主要方式[5]。

1.2 包工头与农民工的关系形态

包工头与农民工之间存在着较为复杂且多变的社会关系。首先，他们之间存在一种“家长式庇护”的关系[5]。包工头在提供庇护的同时，也获得了对工人控制、管理的合理性。农民工依附于包工头时，利用乡土文化特质的人情法则与原始关系来争取利益与反抗剥夺[6]。其次，农民工与包工头带入劳动过程的先赋关系被纳入权力结构，形成了一种工地现场中权力的新形态——“关系霸权”，它是农民工与包工头的博弈机制，既在劳动现场产生了忠诚、约束了不满，但也为工人的反抗提供了可能和条件[7]。但是在工资发放次序上，包工头资金不足时，会将工资优先发放给与其“关系”较远的边缘工人，而拖欠与其“关系”较近的核心工人，即将工程款拖欠风险部分转移给了核心工人，与一般社会关系中所体现的“差序格局”相违背[8]。

1.3 “包工制”弊端及改进

大多数学者认为“包工制”的弊端主要在于农民工的权益得不到保障、技能难以提升[9]。建筑业内，“包工制”下的层层转包被认为是建筑工人劳动权益被侵害的主要原因[10]。非正规的劳务关系导致包工头并不愿意为提高建筑工人的技能水平而出资培训。为解决这些问题，有学者认为政府应当赋予“包工头”合法的社会身份和法律地位，鼓励和引导具备资格的“包工头”注册成立专业作业公司，设置合理的管理规范和要求，同时加强市场监管，杜绝无资质和低素质劳务分包队伍承接工程[11]。此外，一些学者指出取缔包工制度将是一个长期的过程，应注重政策的阶段性。在一些小型工程的建设上，建议允许包工头参与，但要严控竣工验收，并对小型工程和包工队伍规模有明确的界定[5]。

已有研究表明，虽然包工制在我国由来已久且在一定历史时期发挥过重要作用，但目前却成为建筑业转型升级的主要症结，严重阻碍建筑产业现代化进程，同时使得建筑业农民工群体权益严重受损，引发社会矛盾，导致社会不公。现有研究中关于包工组织正规化的影响因素较少，提出的解决路径也较为粗略。本研究在深度访谈基础上，运用扎根理论构建包工头正规化的影响因素模型并提出相应的对策建议。

2 研究设计

2.1 研究方法

扎根理论是由哥伦比亚大学的Anselm Strauss和Barney Glaser两位学者共同构建出来的一种针对某一现象归纳式总结出理论的定性研究方法。该方法要求研究者直接从原始资料中概括并归纳出核心概念，进而发展为范畴，最终提升为理论，这一过程中最重要的是编码，分为开放式、主轴式和选择式三种[12]。扎根理论适用于理论建构不完善和解释深度不足的研究。目前关于包工组织正规化影响因素的研究系统性较低且多有不完善之处，本研究适宜采用扎根理论作为主要方法。为更系统地探讨包工组织正规化的影响因素，运用Nvivo 11质性分析软件进行编码分析。NVivo软件兼具扎根理论的编码程序，能够为原始资料的编码、概念化、范畴化以及理论化提供支持。运用软件对原始资料进行挖掘，不仅有助于简化工作流程，提高效率，而且随着编码抽象程度的提升，能够为研究提高清晰的视角。

2.2 资料收集

本研究调研地为江苏省的南通、无锡、泰州等地。访谈对象共有31位，其中政府官员4位、行业专家2位、施工企业领导4位、劳务公司负责人4位、项目经理4位，包工头4位、工人9位(其中2位带班组长)。调研形式为半结构化访谈和小组讨论会，为确保原始资料的全面性和丰富性，辅以现场观察和工地随机抽取路遇工人进行短暂访谈等方法。访谈时间控制在30～45 min，共近20 h，最终将访谈录音和笔记整理成文本形式，获得约15万字的文字记录。出于隐私保护需要，进行匿名处理，政府官员代码为GY，行业专家代码为ZJ，建筑企业负责人或高管代码为QY，劳务公司负责人代码为LW，项目经理代码为XM，包工头代码为BG，工人的代码为GR。

3 范畴提炼与模型构建

3.1 开放式编码

在开放式编码阶段，首先对所转录文本进行编码，从而获得初始概念(自由节点)，通过分类提取出概念范畴以便下一步归纳。本研究主要通过访谈文本资料来发掘数据，在保留与主题相关性较强的原始信息后，进行概念挖掘，对191个参考点进行编码，共获得37个自由节点，考虑到篇幅限制，选取3个具有代表性的自由节点生成过程作为示范，如表1所示。

表1 自由节点信息(节选)

3.2 主轴编码

主轴编码是将在开放式编码中被分割的初始范畴重新聚类分析，根据初始范畴之间的内在逻辑联系，利用软件将其进一步归纳合并成多个主范畴，得到八类主范畴，各个初始范畴存在逻辑关系，范畴间的关系结构如表2所示。

表2 树状节点和自由节点及其对应关系或内涵

3.3 选择性编码

主轴式编码阶段形成的主范畴之间存在隐性逻辑关系。选择式编码是将隐性关系显现出来，通过归纳主范畴以形成更有聚类意义的核心范畴，然后将核心范畴与主范畴系统地联系起来，并验证其间的关系。核心范畴统领整个研究结果，对所有研究结果具有解释性。本研究的核心范畴为“包工组织正规化的影响因素”。主范畴与核心范畴之间的关系结构内涵见表3。

表3 包工组织正规化影响因素选择性编码结果

3.4 饱和度检验

理论饱和是确保在现有状态下所使用的资料信息不再产生新的概念类属和范畴关系[13]。扎根理论的理论饱和度检验主要有两个方面：一方面是对新收集的资料进行提炼，根据总结的关键词进行归纳，观察其是否产生新的范畴；另一方面是对新收集的资料进行涵义分析，观察范畴间是否产生新的关系。对事先随机抽取作为预留的5份访谈文本进行同一流程的编码分析，结果显示，未有新的范畴和类属产生，原范畴之间的关系也未发生变化。因此，可以确定本研究所构建的“包工组织正规化影响因素”模型在理论上达到饱和。

4 模型阐释与研究发现

通过扎根编码的分析，识别出包工组织正规化的影响因素，由此确定了核心范畴“包工组织正规化影响因素”与主范畴“增量成本”“队伍特征”“包工头业务能力”“包工头先赋特征”“工人群体特征”“市场环境”“社会环境”“政府政策”，并梳理出各主范畴与核心范畴之间的关系结构，在此基础上，构建了包工组织正规化影响因素模型，如图1所示。

图1 包工头正规化影响因素模型

4.1 增量成本直接影响包工组织正规化

包工组织正规化最重要的步骤便是成立专业作业公司，这必然会增加大量固定成本，首先是创建成本，如成立作业公司时所需交纳的注册资金以及在注册过程中的各类手续费用等。其次是成立作业公司后按规定交纳的增值税、个人所得税，以及为工人交纳的社会保险费用等。除此之外，作业公司还需对工人进行技能培训，也成为增量成本。BG2，BG3均表示无力承担成立公司后的增量成本，因此，包工队能否转型作业公司，主要取决于这些增量成本能否被接受。

4.2 工人群体特征影响包工组织正规化

对于建筑工人群体而言，普遍受教育程度较低，通常意识不到包工组织正规化后对其自身带来的益处，同时，建筑工人群体老龄化日趋严重，LW2等谈到工地上有不少超过60岁的一线作业工人，而成立专业作业公司后，这批超龄建筑工人便面临被淘汰的处境，因此这部分工人也成为包工组织专业化的阻力之一。随着社会环境的变迁，信息交流愈发便捷，“关系霸权”在工地逐渐被淡化，原有农民工和包工头之间基于“血缘”“地缘”的先赋关系难以约束工人。在XM3的项目中“工人干几天换一个地方”的现象普遍存在，包工队与工人之间难以保持稳定的劳务关系，这与成立作业公司需要固定职工的要求相违背，因此，建筑工人的高流动率成为包工组织正规化的一大阻碍。近年来，政府特别关注工人工资拖欠问题，加之目前“活多人少”的现状，使得建筑工人在与包工头的博弈中，地位得以提升，不再像过去那般依赖包工头，甚至自发形成一些非正式组织与包工头进行反抗，例如“老乡会”等。这类现象不仅加大作业公司的管理难度，而且大部分工人会拒绝交纳个人所得税和社会保险费，这部分成本便会转嫁给作业公司，加重成本负担，从而加大包工组织正规化难度。

4.3 外部环境影响包工组织正规化

外部环境主要包括政府政策、市场环境、社会环境三个方面。首先社会环境方面，教育普及使得年轻一代的学历普遍提高，他们完成学业后多倾向于去从事脑力劳动工作，再加上建筑工人的工作时间长、劳动强度大、工作生活环境差、危险性高、职业“污名化”等原因，导致年轻人宁愿选择工资较低的工厂而不愿意进入“高薪”的建筑业。目前，随着生活水平的提高，建筑工人的劳动观念也发生了变化，工人中存在“累活苦活不愿意做”或者“经常性请假”的现象，无论是企业负责人QY2还是项目经理XM4、包工头BG4均反映工人队伍难管理，这也加大了包工队转型专业作业公司的难度。其次在市场环境方面，建筑行业广泛存在低价中标、违法转包等违规现象，甲方或者总包方拖欠工程款或要求劳务方垫资已成为建筑市场的常态。包工队转型作业公司后，由于资金总量小，遇到拖欠工程款，容易陷入资金链断裂而无法发放工人工资的困境。因此，不规范的市场环境也加大了专业作业公司的运营风险。目前，建筑工人数量难以满足工程业务量，建筑业市场出现劳动力供需不匹配的现象，XM2表示工人群体在工资议价中愈发强势，工资和包工头的管理模式成为工人选择包工队的主要因素，表现为工人随意跳槽以及工资的快速上涨，这也加大了成立作业公司后对工人的管理难度。最后，政府政策方面，2005年，原建设部印发《关于建立和完善劳务分包制度发展建筑劳务企业的意见》，提出用三年的时间在全国建立基本规范的建筑劳务分包制度，农民工基本被劳务企业或其他用工企业直接吸纳，包工头承揽分包业务基本被禁止。该政策最终未能达成目标，主要原因在于包工组织正规化涉及人社、工商、税务等多部门，原建设部未与其他部门形成良好的协同关系，导致政策失效。2017年中共中央、国务院印发《新时期产业工人队伍建设改革方案》，国务院办公厅发布《关于促进建筑业持续健康发展的意见》为建筑业劳务用工制度改革提供了政策导向，推动了包工队向作业公司转型的进程。近年来，各地政府大力推行装配式建筑，在生产、施工和安装等方面均对建筑工人提出了更高的要求，倒逼包工队向专业作业公司转型。近年来，政府高度重视农民工工资拖欠问题，一方面保障了建筑工人的合法权益，但另一方面相关部门过度重视“维稳”，也助长了工人“恶意讨薪”等不良风气。政府对于建筑行业利益相关方的约束力度不均，特别是对甲方管束力度不够，导致拖欠工程款的压力传导至包工头，增大了包工队转型的成本压力。2019年，住建部下发《建筑工人实名制管理办法(试行)》，实名制的推行一方面强化了包工队的正规化管理，另一方面也为各部门协同治理包工制提供了基础平台。

4.4 包工组织特征影响其走向正规化

包工组织特征包括包工头的先赋特征和业务能力、包工队伍特征三个方面。首先，先赋特征方面，包工头整体受教育水平不高，法律意识淡薄，对于转型作业公司后需要交纳增值税、个人所得税以及为工人交纳社会保险比较抗拒。包工头对于自己社会身份的定位、是否具有扩大规模的上进心等在很大程度上影响其对于成立专业作业公司的态度。BG2将自己定位为高级农民工，安于现状，表示难以想象包工队会转型为作业公司。BG1谈到有一部分包工头存在爱好赌博、私生活混乱等不良习惯，甚至有因赌博而破产潜逃的，显然这类包工队正规化的可能性更小。因此，包工头的先赋特征在很大程度上影响着包工组织正规化。其次，业务能力方面，包工头的人际交往能力影响其承接业务的来源以及大小，BG1的业务多来源于总包公司，业务量大且较为稳定，工程款能比较及时到位，而BG2的业务多来源于分包公司，业务量小且不稳定，工程款经常性被拖欠、克扣。业务来源的不稳定性是包工头将所带队伍转型为作业公司的主要顾虑。包工头与工人的相处关系也会影响包工组织的发展，BG1结算工资大都凑整多给，多会采用发香烟、说好话等方式与工人相处，工人干活也比较尽力，而BG2结算工资时会克扣零钱，常以训骂等方式进行约束管理工人，导致工人产生对抗心理。前者对成立作业公司持肯定态度，而后者态度则截然相反。最后，组织特征方面，规模的大小会影响包工头对于成立作业公司的态度，访谈对象中，包工队伍小至6～7人，大至300人左右。他们对于成立作业公司的看法不尽相同，队伍规模较小的包工头认为成立公司不仅会束缚其自由，而且会增加运作成本，规模较大的包工头则认为成立作业公司有利于其规范管理，在总包公司适当让渡部分利益的前提下，倾向于成立作业公司。包工队根据其内部工种类别可分为单一型作业队伍和综合型作业队伍，一般而言，综合型包工队伍规模更大、业务来源更稳定，对正规化的诉求更高，转型作业公司的可能性更大。包工方式也会对包工组织正规化产生影响，仅提供劳务的包工队规模相对较小，而提供劳务、措施材料和施工机械的包工队规模较大，后者更接近作业公司的规模，更易转型。

5 研究结论与对策建议

本研究在充分调研包工组织现状的基础上，应用扎根理论，采用Nvivo 11软件对原始资料进行编码，构建了包含37个自由节点和8个树状节点的“包工组织正规化影响因素模型”，总结了“增量成本”“队伍特征”“包工头业务能力”“包工头先赋特征”“工人群体特征”“市场环境”“社会环境”“政府政策”八个主要影响因素。包工队转型作业公司后的“增量成本”是其正规化最为直接的重要影响因素。建筑工人的群体特征也会对转型作业公司产生影响。社会环境、市场环境和政府政策构成的外部环境对包工组织正规化也产生较大影响，同时也影响工人群体和增量成本。队伍特征、包工头的先赋特征及业务能力构成的包工组织特征对其是否成立作业公司产生较大影响，同时也影响工人群体以及产生增加成本。由此可见，包工组织正规化的影响因素是多元交互的，需要多方发力协同治理，因此，从如下三个方面提出建议：

(1)多部门协同治理。包工组织正规化涉及人社、住建、工商、税务等多部门。建筑工人的社会保险是正规化进程中最为重要且棘手的问题，人社部门将在其中发挥重要作用。因此，在社保制度层面，该部门应取消城乡差别，将农保与城保并轨管理，实行城乡一体的社会保险制度，同时应当尽快解决社保跨地区转移接续问题。考虑建筑工人的高流动性及间歇性务工特征，依托实名制管理系统，在全国层面推行累积式社会保险交纳机制。为扶持作业企业的发展，工商部门应适当降低注册资金要求，尽量简化手续，激励具有一定管理、经营能力的包工头或班组长成立小微企业或个体工商户。税务部门应与人社部门保持协同，充分考虑未缴纳社保情况下的个人所得税减免，并建立建筑工人初始培训机制，把好建筑工人准入关；同时，尽快建立贴合建筑产业发展需求的技能考核评价制度；住建部门应加强与财政部门的沟通，积极争取专项资金支持建筑工人职业技能培训。强化工会基层组织建设，对于没有条件加入企业工会的工人，纳入依托行业协会建立的工会组织，为维护工人基本权益提供依托平台。

(2)进行建筑业用工制度改革。总包企业在选择分包单位时，应当强制要求投标单位具备作业公司资质，从而倒逼包工组织自发转型专业作业公司。营造体面劳动环境，提高施工现场的工作生活设施标准，切实保障工地环境整洁、文明、安全提升工作体面感，以吸引更多年轻工人进入建筑行业。建立技能导向型激励机制，将工人的基本工资和岗位津贴与技能证书等级相挂钩，充分调动建筑工人提高技能的积极性，为包工队向专业作业公司转型奠定基础。全面实行建筑工人实名制管理，完善工人管理服务平台，平台记录工人的身份信息、技能水平、从业记录、诚信信息以及工资发放情况等，为各部门协同治理包工制问题提供有利条件。

(3)营造有利社会环境。去除建筑工人污名化，在文件、宣传报道中，不再使用“农民工”等带有歧视性质的称谓。积极促进符合要求的作业公司成立基层党组织，推动党建工作与公司管理、生产经营、企业文化的深度融合。充分利用互联网、微信等现代传媒手段，开展“弘扬工匠精神、争当能工巧匠”主题教育活动，提升建筑工人的整体素养，激励建筑工人争当新时代优秀工匠。选树一批转型成功的作业公司负责人作为先进典型，给予一定的物质、精神奖励，总结可复制、可推广的有效措施，充分运用各类媒体，采取喜闻乐见的形式进行宣传，以带动更多包工队伍走向正规化。