典型何以可能：疫情防控下典型治理的运作逻辑

谭舒舒 徐 婷

（1. 华南师范大学政治与公共管理学院 广东广州 510000；2. 贵阳学院阳明与黔学院 贵州贵阳 550000）

“典型”到“典型治理”

典型，原意是铸造用的模具，后来衍生出“模范”的含义。中国在历史上通过表彰“忠”“孝”“节”“义”的典型人物来进行教化，以达到自身执政目的。早在1943年，毛泽东在《关于领导方法有的若干问题》中将树典型视为一种工作方法。1944年在《同英国记者斯坦因的谈话》中专门阐述了“典型”的工作过程，“就是在一切工作活动中找出一些令人满意或不满意的典型例子，首先需要经过深入研究，再总结归纳经验……最后期望得到必要的工作改进。”之后，“典型经验”的方法得到进一步深化，离不开毛泽东在后来发表的一系列有关领导方法的讲话，树典型慢慢成为被广泛使用和推广的工作手段和政治动员方式，以至于那个时期政府的宣传工作都是围绕着典型事件或模范人物开展。

随着社会经济的发展，“典型”的使用范围越来越广泛，逐渐成为社会系统内指称“理想”“榜样”或“代表”的同义替换词。在现实的政治语境中沿袭了古代“典型”的引申含义，具体可分为正面典型和负面典型两种，通过宣传正面典型的优良品质和先进事迹，弘扬社会正气、增强社会共识；通过负面典型进行社会警示教育，警示大家引以为鉴。当典型与政治系统结合到一起时，它就变成了一种政治工具用于为国家社会主义体制探寻可行道路、节约治理成本。树典型实际上就是权力机构通过可视化的符号来建立令民众信服的政治标准和道德标准的过程“典型治理”产生于早期党的革命和建设经验，并一直得到持续运用于解释政策落地和扩散手段。

典型治理是一种政府治理机制，追求在政策从试验到推广的阶段可以实现由点到面，进而有效降低适应性的机会成本，归功于其拥有综合多种政府治理机制的理论特征和旨在服务政府动员需要的理论内核，但是还存在一定的问题，需要对典型治理的内涵和理论定位进行进一步明确。尽管如此，典型治理可以让政策过程具有科学性，因为典型可以让地方的经验与中央政策形成一个完整的反馈回路，解决单一政策难以适应复杂地方的难题，从而提高政府在政策过程中的创新能力和适应能力。基于这个特点，典型治理常常作为政府治国理政的方法手段在政府的决策过程、政策协调和政策实施过程中出现，慢慢演化为不同种类的政府治理机制类型。本文认为将“典型”融入疫情防控工作实践中是党和政府在社会控制力乏力的情况下的一种特殊治理模式，其本质是国家话语的民间基层表达和危难时期发动政治动员的重要手段。

疫情防控中“典型治理”的实践困境

复杂的央地关系影响信息披露的及时性

现阶段的央地关系影响着地方政府应对危机的举措，也影响着民众对地方政府举措的判断。其一是复杂的央地关系导致了地方疫情信息披露的不及时。在疫情信息披露方面，中央可以对地方授权。从疫情披露相关法律条款可以看出，《传染病防治法》将疫情公布主体限定为国务院卫生行政部门和省级政府卫生行政部门。然而这一疫情信息的披露机制的设定被证明存在相当问题：疫情信息公布主体过于单一且级别过高，这也必然导致因上报程序的冗长所导致的信息披露迟滞。因而导致了地方政府在发布信息的过程中丧失了主动权，并部分地失去了群众的信任，进而致使谣言甚嚣尘上。但公布主体的单一以及对央地发布权限的划分，却不能被简化理解为“无授权就不披露”，甚至是无中央授权就不披露，还是应该遵循信息披露及时、准确的原则。其二是中央对地方的问责制度，上级政府的政治性问责构成问责的主要部分，且影响官员个人的政治前途，因而官员在问责压力下可能选择隐瞒不报，信息披露的不及时。

面临突发的疫情，原有的模式受到了冲击，保护罩没有了，孤零零的个体曝露在汹涌而来的灾难面前。目前面对疫情社会的反应也反映了很多问题，如在疫情防治过程中社会对国家的高度依赖，自我预防知识的缺乏，公共观念淡薄，这都反映出社会的自我管理能力低下。公众对地方政府的信任相较于中央弱，呈现差序政府信任格局，正如陈科霖指出的中国国家治理逻辑，中国国家治理体系的“对上负责制”的责任机制与一统体制的官僚体系相结合，决定了地方向中央负责，中央向民众负责，以及中央与地方相比在资源上存在明显优势，因而民众在个人心理认知层面倾向于信任拥有更多资源的中央，而非对上负责且缺乏资源的地方政府。

负面典型层出不穷，弱化典型治理的实践

新冠状肺炎疫情防控工作相关的“典型”人物与事迹能够极大的引起社会反响和民众的选择偏好，危难时期通过典型人物与事迹来提升社会大众对中共执政价值认同，提供了一种现实社会急需，这种特殊的国家治理逻辑，契合了中国特殊的社会结构，以及由此而产生的特殊的社会动员、整合和控制需要。疫情防控下，一些特殊且风险高的负面典型层出不穷，投机取巧分子大行其道，不仅给党和政府增加了许多行政压力，而且还会弱化典型治理在实践中的作用。

第一类是防控不力典型：湖北黄冈市被开除的卫健委的“唐主任”、张家界疾控中心携家人临阵逃亡泰国的“李科长”以及武汉女子监狱因为防控不力和工作疏忽导致监狱大面积感染的监狱长等领导干部防控不力的负面典型。第二类是唯利是图典型：在支援湖北的过程中，出现了不少贪污、挪用、滞后灾款的现象，辽宁的赵某就是一个典型代表，在有围观群众质疑、拍摄和执法人员在场的情况下，当众扬言“发国难财”，还有部分商家乘机垄断物质，哄抬物价、制造诸如假冒伪劣没有卫生保障的口罩等现象，截至2020年3月5日，国家市场监督管理总局官网曝光了230例典型违法案例。第三类是人情冷漠典型：面对灾难，部分人满足于自保在网上肆意对疫区人民进行谩骂，有些地方挖路设阻，不许他人进入有些酒店公开拒绝疫区人民入住，表面上是为了隔离病源，实际上是带离了人心，给社会造成极其恶劣的影响。

疫情防控中“典型治理”的运作逻辑

典型治理的产生一般需要经历：寻找典型、打造典型、推广典型三个阶段。纵观国家疫情防控工作以来政府治理的实践和特征，政府的疫情防控的典型治理集中体现了政府政策制定前期的行动者逻辑、政策制定转换为政策执行的合法性逻辑以及最后推广典型的效率+行动者逻辑，形成一个独有的典型治理生产框架（如图1）。

探索典型：前期政府政策制定的行动者逻辑

政府政策制定的过程中，政策的主体即行动者的角色具有重要的能动作用。面对如此重大突发的公共卫生事件，为了使稳定国人不安的情绪，使社会处于稳定有序的发展中，党委和政府毋庸置疑成为疫情防控的关键行动者。应对重大疫情的基础是明确领导理念，中共中央在新中国成立的时候就提出：今后国家的一项重大政治任务就是支持发展卫生、防疫和医疗工作。明确了未来国家发展的方针，是要走具有中国特色的社会主义公共卫生事业发展之路。基于这一工作方针，新型冠状病毒疫情发生后，中央领导组根据疫情发展形势审视夺度在观念层面找到符合当下的施政理念即以将人民的健康放在第一位，迅速成立疫情防控工作领导小组，并且向疫情的重灾区湖北武汉派出专家指导组，为了能够尽快遏制疫情的蔓延，实行统一指挥和协调，节约公共资源的同时有效的提高执行效率。因此坚持党的领导将组织决策落实到国家治理的各个领域和环节是疫情防控工作的保障。人民群众是抗击新型冠状病毒肺炎的主力军，坚持“动员全社会参与，为人民健康负责”的卫生工作方针，坚持全国一盘棋，通过政府倡导组织，各部门协调及全社会参与群策群力，构建抗击疫情的“长城”，应该更加深刻的认识到，人民群众才是取得这场抗疫站胜利的核心。领导理念内化为组织作出重大决策的驱动力，整合资源发动社会动员并将它作为实践经验输入政策制定的环节中。寻找典型的阶段是由自上而下和自下而上的政府认知与民众实践的结合完成的，实际上典型治理的初期就是国家政府权威机构，把符合当下的主流意识形态转化为典型形态传递给民众，并使民众认可这种意识形态，维持社会稳定。

打造典型：政策制定转换为执行需遵循合法性逻辑

新冠疫情突发让政府的决策行为趋于非常规化，但在政策向下推行转换到政策执行阶段时，合法性依然是政府行为不可忽视的因素和规范准则。合法性逻辑强调从外部的组织环境塑造组织行为，区别于从理性选择出发的效率逻辑，合法性逻辑更关注使组织行为具有合法性的制度力量。由于疫情防控的特殊性，为了抑制势态的恶化，各省级人大通过了各种各样的临时性应急管理的方案决议，甚至有些地方实施“一刀切”政策，违背了中央一开始想要达到的法定目的。与《突发公共卫生事件应急条例》第四十二条的规定：应对突发公共卫生事件，要遵循早发现、早报告、早隔离、早治疗的方案相背离，因此在政策的“制定—执行”环节最大程度的减少合法性的风险是十分重要的——摒弃补缺式的应急管理法案，规范地方“授权决定”的立案理念，优化规定法律和规章的适用性范围。在打造典型的阶段中，一再强调合法性逻辑是因为典型一旦产生便会在社会中引起巨大反响，新闻媒介的关注也会吸引民众的注意力，尤其是全国性的官方媒体，作为官方“代言人”舆论的导向关系到政府形象。在时下公共应急体系逐步健全的情况下，突发公共卫生事件下政策执行的绝不应超出法律界限范围之外，更应具备较高的灵活性和应变性，在合法性的前提下将非常时期的应急管理措施融入典型中。

扩散典型：典型推广的效率+行动者逻辑

在将政策“以点带面”尝试扩散时，地方政府经常出现众多的“模式论”，比如“温州模式”“珠江模式”这些模式是地方领导在既有政策的指导下，结合地方实践对自己的执政理念的一种技术表达。而决定这种模式能走多远的不是其在实践中有多大成效，而是得到领导多大程度上的认可，有了较高的认可度其“模式”才会得到全面推广实施。疫情防控中典型也与模式扩散有着异曲同工之处，但不同的是疫情中的典型治理最后不是以得到领导认可为标杆，而是实实在在的新增病例数减少或消失。非常态化时期全国上下一盘棋，由中央推动，指国家对于典型成果推广过程的参与和干预程度，在疫情这种特殊情况下，中央政府能会直接或间接的方式，作为一个“把关者”的角色准确掌握典型推进的总体方向。实际上反映了中央为了保证推广过程“可控性”做出的种种努力。下沉到典型推广中的地方一级来说，典型已经由中央来推动实施而不同以往需要自下而上征询认可。此时各地政府应该考虑学习在标杆下结合本地实际有效率的推进典型深入到各个地方基层。提高推广效率的催化剂就是在典型推广的初期，先进入典型的组织会有较高程度上的政策红利，具备条件的地方政府对争取建立典型还有很强的积极性。中央的全国性部署出台的规范等也为行动者提供了一个弹性的行为空间，以往地方官员会谨慎对待自创典型，以为害怕与中央政府的导向不符而承担相应的行政责任，而一旦中央确定了大政方针方向，就意味着典型推广过程中所产生的一些负面后果不再是官员个人承担，这一行动者逻辑也会促进推广典型的效率提高。

图1：疫情防控中典型治理产生的逻辑框架

这三大逻辑体现了一定的内在关联，形成了特有的逻辑链条。行动者和结构化的效率和合法性机制一起相辅相成推动政策的制定和执行。前期政府政策的制定是形成疫情防控典型治理的核心任务，也是政府在疫情进入不可控情形下赢得民众认可度的关键之一；在将决策转化落实执行的过程中，检查决策的适用性和科学性是重中之重；而决策经过实践的检验和系统的总结后，通过行动者结合各个地方实际变成正式的决策形成一个个典型，这些治理的典型也会对政策进行反馈，形成一个正向的反馈回路，决策在螺旋上升循环中不断修正。透视疫情防控中典型治理的运作逻辑，有利于提高政府进入“全球风险社会”的治理能力。

应对共病时代：重大疫情防控中典型治理的意义呈现

凝集政治共识，整合社会资源

新冠疫情关系到每个人的生命健康，如果人人都选择自保，通过各种途径抢占有利于自己的物资，会造成本就不充裕的物资变得更加紧张，难以有效开展疫情防控工作。只有增强社会全员抗疫的信心，广泛的凝聚抗疫共识，抗疫工作想要取得胜利，就是保证可以将有限的社会资源用到最需要的地方。“典型”是一种符号模型——能提供政治认同及引导民众政治态度，“典型”是生活在社会大众身边，他们的话语体系和言说习惯相同或相近，情感上具有认同的较低限度，能有效将政治话语体系潜移默化于群众的价值认同之中。尤其是在危难时期权威机构需要非制度化的社会控制和社会整合的机制凝聚政治共识，整合社会资源的功能，借助于发生在人民身边的“典型”人物或是事迹的影响力把国家倡导的主流意识形态和价值观念向社会渗透, 在不知不觉中将民众的价值取向和认知框架改变了。

安抚社会情绪，激发社会正义

典型治理是国家是政治权力的制度的外延，具有很强的灵活性和针对性，能够有效地弥补正式制度安排过于刻板的缺陷，从“典型”到典型治理顺应了政府职能由控制到引导、由管理到服务的转变过程典型能在政治社会中形成一个非正式的、日常形态的权力网络对疏导大众情绪、防止“二次伤害”具有重要意义。面对疫情除了需要进行情绪疏导之外，还需要激发社会正义，因为在危险面前每个人会基于不同的价值判断观做出不同的价值选择。但是灾难面前没有人可以置身事外，疫情防控是一个系统工程，不仅需要发达的医疗救治设备，更重要的需要每个人都能伸出正义之手，才能共度疫情难关。

贡献中国力量，分享治理经验

习近平总书记2020年2月23日在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上强调：“公共卫生安全是人类面临的共同挑战，没有那个国家可以独善其身”。新兴冠状病毒作为突发性的重大公众卫生事件病毒一旦传播开来，人类即将跨入一个“同呼吸，共病运”的时代。中国在这场战役中始终承担着双重维度的责任：不仅要应对国内疫情的直接冲击和挑战；还要与国际社会有效地共享相关的数据和资源。中国战“疫”，不仅仅是为中国人民而战，更是为世界人民而战。中国在稳定国内疫情的同时秉持人类命运共同体的理念积极为世界其他国家和地区提供物资和医疗援助，分享实事求是、以人民为中心、统筹兼顾的抗疫经验，贡献中国力量。正如世卫组织总干事谭德塞所言，中方行动速度之快、规模之大，世所罕见，展现出中国速度、中国规模、中国效率。中国采取的措施不仅是在保护中国人民，也是在保护世界人民。