化解现存矛盾探索郑州市农村宅基地的利用模式

刘许超 贾国文

习近平总书记指出，没有农民的安居乐业，就没有农村的繁荣富强和农业现代化，国家现代化也是不完整、不全面、不牢固的。农村宅基地是农民的根，承载着安定居民、稳定社会的特殊功能。而随着经济发展和人口增加，个别农村出现了宅基地需求的扩张性与農村土地有限性等矛盾，难以满足人民群众对舒适居住条件的美好生活需要。因此，本文以郑州市农村为例，研究农村宅基地利用中存在的问题，分析其原因并提出解决对策，对于农民安居乐业、乡村振兴和农村现代化有重要意义。

一、乡村振兴背景下合理利用农村宅基地的意义

我国农村集体土地按用途主要可分为“三块地”即：基本农田、集体产业建设用地、农村宅基地。合理利用有限的农村宅基地，有以下几方面意义：

（一）有利于农民安居乐业。对于农村居民来说，宅基地是基本的生活需求之一，是为农民的生存繁衍服务的，不管是养殖家禽、储存粮食和杂物都离不开宅基地，有了宅基地农民才能安身立命，目前郑州市个别农村宅基地紧缺，已婚并且已经分户的新家庭得不到新宅基地，仍和长辈几代人蜗居在同一个宅基地，住房紧张，无法满足人民群众对舒适居住环境的美好生活需要，实现不了住房上的基本需求，就谈不上真正的小康，宅基地是农民的根，只有把根扎好了，农民有舒适的住所才能安居乐业、提升群众的获得感和幸福感、巩固小康生活，从而推进农村现代化。

（二）有利于农村产业振兴。农村产业振兴是乡村振兴的一个重要方面，发展农村集体经济，实现产业兴旺的目标，就需要规划集体产业用地，如果不合理的利用农村宅基地，可能导致农村没有充足的产业建设用地，郑州市农村位于农业大省河南，历来以粮食种植产业为主，其他产业基础特别薄弱，如果没有足够的集体产业建设用地，农村发展集体产业也就陷入困境，更无法把集体产业做大做强。通过合理利用有限的宅基地，会间接地给集体产业建设腾出更大的空间，实现集体产业的规模化，带动农村经济发展，给农民提供就业机会，从根本上实现生活富裕。

（三）有利于实现乡风文明。当前郑州市个别农村宅基地存在规划不合理、房屋分布散乱、宅基地利用效率低等土地资源浪费的情况，严重降低了农民的生活环境质量，破坏了乡村的生态环境。合理利用规划农村宅基地，不但可以使农村房屋整齐、环境整洁实现生态宜居的目标，提升宅基地的利用效率，又能避免因宅基地紧缺造成村民之间的恶性竞争，避免引发村民关于宅基地的矛盾纷争，促进邻里和谐，实现乡风文明。

（四）有利于保证粮食安全。我国农村经济不断发展，农村人口增加，农民居住区有不断扩张的趋势，甚至仍有违法乱占耕地建造房屋的现象，这种情况在郑州市个别农村也存在，如果郑州市农村不合理利用农村宅基地，农民住宅区扩张速度会越来越快，对我国的基本农田造成威胁，导致粮食减产。郑州市农村处于河南这一农业大省，肩负着国家粮食生产的重任，近年来国际形势恶化，不确定因素多，过分依靠粮食进口不利于国家安全。如果合理的利用宅

基地，提升宅基地的利用效率，可以缓解住宅区的扩张，防止农民破坏农村基本农田，保证粮食生产，保障国家粮食安全，把饭碗牢牢端在自己手里。

二、郑州市农村宅基地利用中存在的问题与原因

（一）宅基地需求的扩张性与集体土地有限性的矛盾

一方面原因是人口出生率提升。近年来由于我国人口老龄化严重，国家对计划生育政策做出调整，二胎、三孩政策相继出台，养儿防老、多子多福的思想在农村根深蒂固，政策没调整之前由于是严格的一胎制度，大多数家庭都是独生子女，让家长对未来生活产生不确定感，如今生育政策有所放开，多数独生子女的家庭都会选择再生育，郑州市农村人口基数大，生育政策调整后人口出生率提升，新增人口增加多，未来势必需要更多农村宅基地才能满足农民的居住需求。

另一方面原因是人们平均寿命增加。近年来我国实行健康中国计划，国家医疗水平提升，很多以前治不好的病现在很多都能医好，因病死亡率降低，国家的社会保障体系也不断完善，人民群众的物质水平提升，平均寿命也不断增加。在中国传统社会里，由于人们平均寿命低，宅基地使用权的新旧交替也相对均衡，随着人们的平均寿命不断增长，农村宅基地的代际使用周期随之变长，这导致农村宅基地使用权新旧交替失衡，在郑州市个别农村，青年结婚后已经分户，但由于可划批的新宅基地非常有限，只能与长辈蜗居一个住宅。

郑州市农村处于河南省这个人口和农业大省，农村宅基地需求量不断扩张、又要严守土地红线，禁止农民占用农田作为宅基地来确保国家粮食安全，随着乡村振兴战略的提出，农村还要分配出足够的土地建设集体产业来实现产业振兴。土地是不可再生资源，宅基地的扩张缺乏可持续性，用于划批新宅基地的土地非常有限，因此形成了宅基地需求扩展与集体土地有限性的矛盾。

（二）农村宅基地需求的扩张性与利用率偏低的矛盾

与农村宅基地供给不足的情况同时存在的是宅基地利用率偏低的问题，农村宅基地的利用率低主要表现为以下几个方面：一是个别农民违反国家规定，一户占两个宅基地的情况，这是上世纪七八十年代农村集体土地使用监管不严遗留下来的问题;二是个别农民的宅基地面积超标，多发生于宅基地临路或者处于村子边缘的农民家庭，由于宅基地周围有空地，就私自私搭乱建，向四周延伸来扩大庭院面积，正常划批的宅基地面积对一户农民来说是足够的，多侵占的空地就会造成土地浪费;三是常年在外打工，不常在农村居住的家庭，他们只有过年等重要的节日才从务工地回到家乡，过完节日就返回务工地点，房屋在一年中大部分时间都是闲置状态，造成宅基地的利用率低;四是已经在城市里买了商品房，完全不在农村居住的农民，他们仍是农村户口，并且在农村也有房屋，但房屋长期处于闲置状态，杂草丛生，常年失修，他们在农村的房屋居住价值已经弱化，只作为乡土符号存在;五是农村旧宅基地的分布散乱、缺乏条理性，郑州市大部分的自然村，都有着几百年的历史，从刚开始几十户发展到如今的几百户，由于时间跨度广，老一辈农村居民缺乏长远眼光，导致很多农村宅基地分布杂乱无章，有很多不规则的小片空地也散乱分布在村里子，这些不规则的空地面积小，达不到划批批新宅基地的标准，因此都处于闲置状态;六是农村土葬墓地占用了过多土地，这个问题也是历史遗留下来的，很多自然村在几百年的历史中养育了很多代的居民，受落叶归根观念的影响，郑州市农村一直延续着土葬的传统，这些墓地占用了大量的农村土地。以上几种情况，都会使稀缺珍贵的农村土地资源产生不同程度的浪费。导致农村常住的新增人口住房紧张，得不到新的宅基地，造成农村宅基地需求扩展性与利用率偏低的矛盾。

三、推动郑州市农村宅基地优化合理利用的对策

推动郑州市农村宅基地的优化合理利用不能搞一刀切，可以因地制宜把郑州市农村分为两类，然后再精准施策。第一类是郑州市城市腹地的农村，即距离城市较远、发展水平相对落后的农村;第二类是郑州市城市边缘的农村，即距离城市较近、发展水平相对领先的农村。

（一）优化郑州市城市腹地农村宅基地的利用格局

政府加强政策宣传促进农民思想转变。一方面，目前个别超额占有宅基地和私搭乱建非法扩大宅基地面积的农民对农村宅基地政策的了解不足，法律意识淡薄，甚至不认为自己的行为是违法的，因此政府要加强宣传农村宅基地管理的相关法律和政策，让超额占有宅基地和私自扩大宅基地面积的农民意识到问题的严重性，彻底改变错误的观念，主动配合基层组织的管理工作，自觉拆除私搭乱建的房屋，退还超额占有的宅基地，真正做到一户一宅，从而减少宅基地浪费的情况。另一方面，目前大多数农村受落叶归根观念的影响，老一辈人去世后都土葬在村子里，没有选择政府规划的公墓，要转变这种情况，就需要政府加强宣传文明丧葬的理念，让农民转变传统老旧的丧葬观念，选择公墓安葬，减少随意在村里土葬的行为，节省农村土地。

农村基层组织加大农村宅基地的整合力度。一方面是针对宅基地分布杂乱的自然村，可以通过宅基地置换的方式，分批整合散乱的老旧宅基地。对于农村常住农民，房屋老化后会进行拆除并在原址上翻新房屋，农村基层组织可以借助农民老旧房屋拆除的时机，用新规划的宅基地来置换农民的旧宅基地，将旧宅基地退出并纳入基本农田，随着农村旧房屋的逐个翻新，就能在耕地总数量不变的前提下，不断调整分布杂乱的宅基地，避免分布杂乱造成的土地浪费，充分利用农村土地。另一方面是针对老旧坟墓多的自然村，基层组织可以牵头，把村中坟墓迁移至规划好的公墓，腾出空间来作为集体产业建设用地，这样一来，可以避免集体产业用地挤压农民的宅基地，利用好农民的每一块土地，也会让村庄更美观。

加快农民宅基地使用权的流转。国家提出乡村振兴以来，出台了农村宅基地“三权分立”政策，允许农民流转宅基地的使用权。那么对于已经在城市购买了商品房，定居城市的农民来说，可以选择流转农村宅基地的使用权给村集体组织，用来发展集体产业。一方面，他们在农村常年无人居住的房屋早已破败不堪，没有了居住价值，造成严重的土地资源浪费，通过流转宅基地的使用权，可以为他们带来经济效益;另一方面，村集体解决了集体产业建设用地的问题，集体产业就能实现规模化，增加村集体的收入，为村民带来福利，实现共同富裕。

（二）探索郑州市城市边缘农村宅基地的利用模式

目前郑州市农村每户家庭可以拥有一个宅基地的使用权，在这种“一户一院”的模式下，农民的房屋以一至两层的小平房为主，占地面积大，发展的可持续性差。因此位于城市边缘地带的农村可以改变“一户一院”的利用模式，在政府和村委会的领导下，以集体为单位，村民共享宅基地的使用权，合资开发高层楼房，以此提升单位农村宅基地的利用效率。

在城市边缘的农村，村民共享农村宅基地使用权，改变“一户一院”的模式，一是可以大大缓解土地需求的压力，满足农民不断增长的住房需求，实现更好的实现农村可持续发展，提高农村宅基地利用效益;二是节约农民的生活成本，城市的商品房之所以贵，除了因为地价高外，还因为建造和售房过程中开发商赚取了大量利润。而农村宅基地的所有权归属集体，没有高昂的地价成本，如果农民共享宅基地的使用权，以集体为单位筹集资金建设高层楼房，农民只需要分摊房屋的建造成本即可，没有开发商赚取差价，按郑州市现有物价水平算，每户农民筹资十几万，就可以分得一套楼房，比起在市区花费上百万买商品房，大大节约了住房成本，这一预算在村民的消费能力之内，又解决了农民的住房问题;三是高层房屋符合新时代年轻人的住房喜好，不但整洁、防潮，房间布局也更加合理;四是农村基础设施的不断完善，乡村振兴提出以来，郑州市农村已经在2020年底完成了厕所革命和厨房革命，污水管道和天然气工程在農村全覆盖，这为集体建设高层化楼房提供了基础条件。

在城市边缘的农村实行村民共享宅基地使用权，一是要坚持确权原则，给农民吃定心丸，村民合资建设楼房，所占用宅基地的所有权归属集体，所占用宅基地的使用权归属村民共享，村民合资建造的房屋财产归属出资的各户农民，因此涉及房屋拆迁，村民有取得房屋财产赔偿的权利。二是坚持透明原则，村民合资建设楼房的账目要公开透明，资金问题是农民最关注的问题，合资农民的资金从筹资、到购买建材和建设阶段，基层组织都要严格做好账目，并对村民公开。三是坚持公平原则，由于高层楼的楼层有高低之分，分房时要通过随机抽签来确定各户所在的楼层，以免造成村民之间因楼层高低产生纠纷。