美国两用物项出口管制:最新进展与可能影响

陈 波 张晓洁

出口管制越来越成为国际社会对出口国别和出口商品实行控制的主要手段之一，政府通过出口管制，以直接或间接的方式防止本国某些敏感的商品、技术和服务通过各种途径流通或扩散至目标国家，借以实现本国的安全、外交和经济利益。美国是较早实行出口管制制度的国家，近年来在两用物项出口管制方面进行了一系列改革，进一步以国家安全为名强化了出口管制手段的运用，对国际社会特别是我国相关领域已经产生了较大影响。

一、美国两用物项出口管制制度

两用物项出口管制是美国出口管制体系的重要组成部分，该管制主要着眼于那些既适用于商业用途又适用于军事或扩散用途的商品，通常也被称为“双重用途”物品。经过多年发展，美国已经形成了较为完整的两用物项出口管制体系:一是拥有相对健全的两用物项出口管制法律体系，同时拥有针对两用物项的商品管制清单(CCL)。二是拥有专门管理两用物项出口管制的机构——商务部工业与安全局(BIS)，国土安全部、司法部、能源部等部门也与工业与安全局相互作用，共同参与两用物项出口管制的执法和管理。三是拥有相对健全的出口许可政策。美国商务部共发放三种许可证:一般许可证、单项有效许可证、多次有效许可证。四是参与多边出口管制体系。考虑到单边管制的低效性，美国积极寻求与他国和国际组织的合作，参与了瓦森纳安排、导弹及其技术控制制度、澳大利亚集团和核供应国集团等多边出口管制体系(见表1)。

(一)法律框架

1977年10月28日，美国国会颁布《1977年国际紧急经济权力法》(IEEPA)，该法案赋予了美国总统在和平时期处理国家经济紧急事务的权力，授权总统可在美国国家安全、外交政策或经济受到来自外部的不寻常和非常规威胁时宣布国家进入紧急状态，然后实施出口管制。1969年，美国颁布了新的出口管制法律——《1969年出口管理法》(EAA)，该法案重视美国的经济利益、缩短受管制产品范围、要求美国加强与巴统组织的合作。作为执行该法律的一个指南，美国商务部还制定了《出口管理条例》(EAR)，其中按管制的宽严程度将除加拿大以外的所有国家分为七个组，分别实行不同的管制措施。《1969年出口管理法》于1979年进行了全面修订，一度成为美国商务部管理两用商品、软件和技术出口与再出口的基础。该法在1994年被废除后，美国总统只能根据《1977年国际紧急经济权力法》的授权颁布一系列行政命令和紧急声明来保证出口管制机制的有效性。

为了给两用物项出口管制提供永久的法律基础，部分也是为了限制我国高科技产业的迅速发展、维持美国的技术优势，美国于2018年8月宣布《2018年出口管制改革法案》(ECRA)正式生效。该法案有四个主要特点:一是扩大出口管制的范围，特别增加对“新兴和基础技术”管制；二是加严出口管制审查制度，建立跨部门审查机制；三是加强对中国、白俄罗斯、缅甸等禁售武器国家的许可审查；四是加大对违反出口管制行为的审查，比如将最高民事处罚罚款从每次295141美元提至每次30万美元。这次改革凸显了美国出口管制越来越严的趋势(魏简康凯，2018)。

(二)管制机构

长期以来，美国的出口管制主要由国务院、商务部、国防部、能源部等部门共同负责，其中美国商务部出口管理局(BXS)在出口管制中担任着最为重要的角色。2002年4月，美国将出口管理局更名为工业与安全局，主要负责两用物项出口管制，扩大了商务部出口管制的责任。

表1 美国两用物项出口管制体系

图1 美国工业与安全局的组织架构

工业与安全局负责美国两用物项的出口管制，包括出口管理部和出口执法部(见图1)。出口管理部由五个办公室组成，主要负责为出口商提供咨询服务、多边出口管制、再出口管制、出口许可证、对关键技术和国防工业部门进行初步研究和分析、评估双重用途出口管制对美国利益的影响等；出口执法部由三个办公室组成，主要负责管理并执行《出口管理条例》的反抵制规定、评估各种信息(包括公开信息和政府特许信息)来支持出口执法(EE)事务、从各种渠道收集涉嫌违反出口管制法律的证词和证据等。

(三)管制清单

《出口管理条例》基于最终用户和最终用途来管制商品、服务和技术的出口。《出口管理条例》中有一个基于最终用途的工具是管制清单，这个清单上列出的商品、服务和技术的用途对国家安全极为重要，分为军品管制清单和商品管制清单，其中商品管制清单上列出的都是军民两用品，专门针对两用物项出口管制。《出口管理条例》有三种基于最终用户的工具，分别是被拒绝者清单、未经验证清单和实体清单，这些清单上列出了受工业与安全局管制的国家实体。

1.商品管制清单

为了进行两用物项出口管制，美国商务部制定了商品管制清单，其中包括了2400多种受管制的物项，并且将这些物品分为十大类(见表2)，每个类别又细分为五个产品组(见表3)。

除这十大类别之外，其他受美国商务部管制且未在商品管制清单中列出的商品都将列入EAR99项目。EAR99项目中的物品通常是低技术的消费品，只要商品不被运送给受制裁的目的国、实体或被禁止的最终用户，且不被用于特定的最终用途，一般不需要许可证。

2.其他清单

工业与安全局还设置了被拒绝者清单(denied persons list，DPL)、未经验证清单(unverified list，UVL)和实体清单(entity list，EL)三种清单来严格限制美国的技术出口。

被拒绝者清单中的实体或个人一般是因为违反《1977年国际紧急经济权力法》而被列入，美国企业与个人不能向被列入的实体和个人出口任何“受管制物品”。

表2 商品管制清单类别

表3 商品管制清单五大产品组

美国出口商向未经验证清单中的实体出口、再出口或转移美国商品或服务前，需要进行额外的尽职调查，监控出口物项的最终用途。

美国工业与安全局于1997年2月首次发布了实体清单，旨在向公众通报一些实体，认为这些实体可能出口、再出口或转移美国物品用于制造大规模杀伤性武器、恐怖主义或其他违背国家安全的活动。目前，被列入实体清单的理由已经扩展至受美国国务院制裁以及从事与美国国家安全和外交政策利益背道而驰的活动。该清单是工业与安全局实施两用物项出口管制的有力工具，已被使用数十年。

实体清单在《出口管理条例》的744.11(b)部分，美国国内如果要出口、再出口或转移《出口管制条例》上的商品或服务至被列入该清单的实体时需要额外的许可申请。《出口管制条例》中也规定了被列入清单的实体申请取消的程序，如果实体不再从事与美国国家安全和外交政策相悖的活动，则可能被移出实体清单。

(四)许可政策与执法情况

1.许可政策

涉及国家安全、外交政策、核不扩散、恐怖主义等的两用物项的出口需要从美国商务部获得出口许可证。是否需要申请许可证则取决于出口货物的技术特征、送往目的地、最终用途和最终用户等等。

美国商务部发放三种类型的出口许可证:一般许可证，针对重要的商品和技术，审批较为宽松；单项有效许可证，针对运送到特定国家的特定产品，有效期一般为两年；多次有效许可证，有效期较长但审批较严格，获得这种许可证的出口商可以多次出口货物而只需一次申请(彭爽，2012)。

2.执法机构

对于两用物项出口管制，美国商务部工业与安全局是主要的执法部门，负责调查相关违规行为。除此之外，还有其他部门负责执行两用物项出口管制法律和条例，比如国土安全部负责在边境检查并调查可能的违规行为，司法部负责调查可疑的两用物项出口管制违规行为，能源部参与审查递交给商务部的出口许可申请，财政部对某些国家实施出口限制和禁运等。出口执法协调中心(EECC)负责协调国务院、财政部、商务部、国防部、司法部、能源部、国土安全部以及国家情报局之间的出口管制执法工作，还可以筛选所有许可证申请。

二、美国对华两用物项出口管制的最新进展

《2018年美国国防战略概要》中，美国认为中国试图取得亚太地区的霸权，未来可能取代美国获得全球主导权，因而将中国视为长期战略竞争对手。同时出于对中国技术进步显著的顾忌，美国频频对我国实施两用物项出口管制，不再满足于利用实体清单和许可政策对某些实体进行管制，而是在法规层面全线收紧。2018年5月29日，特朗普明确表示要对中国加强出口管制，最新行动主要包括以下三个方面:一是签署新的出口管制法案，实施出口管制改革；二是将更多的中国实体纳入实体清单，限制其进口美国的商品、软件和技术；三是加强对华出口许可审查，降低出口许可批准率。

(一)立法情况

2018年8月13日，《2018年出口管制改革法案》签署生效。该法案试图扩大出口管制的范围，特别是增加了生物技术、人工智能和机器学习技术、数据分析技术、微处理器技术等14个新兴技术，这些技术对国家安全极为重要，也对《中国制造2025》计划具有战略意义。美国非常重视此次改革，下设“新兴技术和研究咨询委员会”专为出口管制提供技术咨询，以认定未来五到十年可能开发的“新兴和基础技术”及其外国可得性。由于涉及技术的问题十分复杂，工业与安全局不仅为新兴技术指导委员会招募新成员，希望他们能针对新兴技术的出口管制提供专业指导，还向公众征询意见，出台了一份针对新兴技术出口管制法规的提案建议，尤其注重如何定义新兴技术。2020年1月5日，工业与安全局首次将“用于自动分析地理空间图像的软件”纳入管制范围，这也是首个被纳入管制范围的新兴技术。

2020年4月27日，商务部修改了《出口管理条例》，删除了民用许可证豁免(CIV)。此项规定修改前，美国出口商向D∶1组(包括中国)的大部分民用最终用户出口或转移基于国家安全原因受到管制的物项时，可以不申请许可证；规定修改后，所有D∶1组别的国家将不再享受民用许可证豁免。2018年依据民用许可证豁免出口到中国的美国产品价值高达1.149亿美元。因此可见，中国以后想要进口美国的产品、技术和服务将更加困难。

(二)实体清单

美国工业与安全局对中国实施两用物项出口管制的常用手段是将相关实体或个人列入“实体清单”，使得美国企业或个人向被列入清单的实体和个人出口、再出口或转移商品管制清单上的商品、服务和技术时必须进行额外的许可申请。我国实体被列入实体清单的数量自2018年起出现暴发式增长，截至2019年12月31日，实体清单中有174个中国实体及其56个附属机构，创历史新高。如表4所示，这174个实体主要分为科研机构、政府部门、高校、企业及相关人员。

这30个科研机构均是航空航天、计算机、电子等领域的重点机构，其中占比较大的是中国航天科技集团和中国电子科技集团旗下的研究所。18个政府部门基本上都是新疆的公安局。实体清单中企业占比最多(102个)，有92家企业所属行业类别为电子、计算机、通信、贸易、金融、光学、碳素、机械、化工、核电和航空航天，还有10家企业属于房地产、物流等其他服务业(见图2)。

综合表4和图2可以看出，被列入实体清单的实体大多属于电子、计算机、通信、航空航天领域，这些企业和科研机构很多都拥有自主产权，能够实现进口替代。其中，海思半导体有限公司在我国占据芯片龙头地位，也是全球领先的半导体公司，其生产的麒麟9905G是我国首款自主研发的5G芯片；华力创通是我国计算机仿真领域的领先企业，其研发出来的半实物仿真系统HRT-1000核心技术被广泛应用于航空航天、船舶、发动机等领域；华为在全球建立了多所实验室和研究所，拥有许多自主研发的核心技术，包括手机芯片、GPUTurbo技术、鸿蒙系统等；中国航天科技集团公司承担了我国全部的运载火箭、应用卫星、载人飞船等宇航产品的研发任务，拥有许多核心技术的自主知识产权，“神舟”系列、“长征”系列和新一代气象卫星风云四号均由其公司研制。实体清单中的贸易公司大多是因为进行了航空航天、电子领域的交易，金融公司多为华为旗下的子公司，光学公司大都为生产销售光学仪器、光电技术和产品、激光类的产品和服务的公司。

近年来，美国以各种各样的理由将中国企业列入实体清单，限制其进口美国的商品、软件和技术，表5中是一些中国企业受管制的案例。

表4 受管制实体机构分类

图2 实体清单上中国实体行业分类

表5 中国企业受管制案例

从受管制原因来看，中国实体被列入实体清单的主要原因是美国认为该实体违反美国国家安全和外交政策利益、违反美国出口管制相关法律、与受管制实体进行交易。从受管制企业来看，2019年被纳入该清单的企业主要从事集成电路、半导体、人工智能领域，其中最受关注的是通信领域的龙头企业——华为。2019年5月16日，美国商务部将华为及其68家子公司列入实体清单，8月19日又将46家华为关联企业也纳入实体清单中。2019年6月24日被纳入实体清单的是我国领先的超级计算机制造商——中科曙光，以及为其设计微芯片的3家子公司。2019年10月7日被纳入实体清单的大华科技、旷视科技等8家企业均是我国人工智能与安防技术领域的领先企业。

通过上述对实体清单的分析可知，美国对我国的出口管制涵盖了各个科研机构、政府部门、高校和各个行业的高科技企业。一旦被纳入实体清单，就相当于遭到美国的技术封锁和国际供应链隔离。而中国企业在通信、计算机、电子领域仍然缺乏核心技术，许多关键的零部件、技术都依赖从美国进口，一旦美国切断供应来源，公司的生产和经营都会受到极大的影响。

(三)许可情况

美国还通过发放出口许可证来对我国实行两用物项出口管制，所以对华出口许可情况也可以反映美国对华的管制程度。2014年至2018年美国工业与安全局对华出口许可情况，如图3所示。2018年美国工业与安全局审查了410份对中国的出口申请，占全球1007份申请的40.7%，获得批准的申请总数为350份(占申请总数的85.37%)。而中国在2017年和2016年获批出口许可证的数量分别为799份和771份，通过率分别为97.44%、94.49%。由此可知，2018年中国获批两用物项出口许可证的数量大幅下滑，同时许可批准率也有大幅下降。

图3 2014—2018年美国工业与安全局对中国出口许可情况

三、美对华两用物项出口管制的趋势特点

根据美国现行的两用物项出口管制制度和对华管制的最新进展，可以看出，美国对我国两用物项出口管制有以下显著特点:

(一)长臂管辖愈发频繁

实体清单与商品管制清单协同作用，使得美国对管制对象实施全方位的打击。美国的出口管制具有广泛的域外效力，也就是会援引国内法对他国实施“长臂管辖”。对于被列入实体清单的实体，不仅美国公司不能与其进行限制领域的交易，其他国家的公司如果与其在限制领域内进行交易也会被美国处罚，处罚手段包括警告、行政罚款等，严重时甚至被当作刑事犯罪来对待。从案例(见表5)中我们也可以看到，近些年来许多中国企业都是因美国对伊朗的管制而被列入实体清单的，例如，中兴通讯因向伊朗出口美国的通信设备、杰瑞国际因将美国原产的油田设备转移到伊朗而被列入实体清单。由此可见，美国采取长臂管辖的措施愈加频繁。

(二)管制程度更趋严格

美国对我国的出口管制愈加严苛。在企业和个人层面上，近些年来被列入“实体名单”的中国企业和个人的数量有所攀升，截至2019年年底中国被纳入的实体多达174个，其中华为关联企业占据多数。在产品和技术层面上，一是美国新颁布的《2018年出口管制改革法案》将对《中国制造2025》计划具有战略意义的新兴技术纳入管制范围；二是2018年美国对华出口总额为1203亿美元，比2017年下降7.4%(96亿美元)；三是美国工业与安全局对华出口申请的批准率从2017年的94.49%下滑到2018年的85.37%，中国获批出口许可证的数量也从2017年的771份下降到2018年的350份；四是美国取消民用许可证豁免，出口商向中国实体出口、再出口、转移产品将更加困难。

(三)管制针对高科技行业

美国对我国进行两用物项出口管制主要针对航空航天、计算机、通信、电子等高科技行业。在近几年被管制的企业中，中兴通讯、华为都是我国通信行业的龙头企业，华为更是5G网络的领先供应商。科大讯飞、海康威视都拥有业内领先的人工智能核心科技。被纳入实体清单的很多企业都具有自主研发，实现进口替代的实力。同时这些行业又与我国“中国制造2025”等相关国家战略有很强的联系。因此，美国想要通过出口管制阻挠我国高科技发展、维持本国技术领先优势的意图愈发明显。

四、美国加强对华两用物项出口管制的可能影响

美国在逆全球化的道路上越走越远，不断加强对华两用物项出口管制，严重破坏了世界经济秩序，对两国的高新技术产业发展、技术创新、贸易平衡都会有负面影响。

(一)对中国的影响

1.高科技产业发展受阻

美国加强对高科技产品的出口管制一定程度上会阻碍我国高科技产业的发展。将华为纳入实体清单对5G网络的设备构建和推行造成了一定程度的推迟。人工智能是未来最具前景的产业，也是经济增长的重要驱动力，美国也是该产业的技术领头羊。美国将我国领先的人工智能企业纳入管制范畴，会阻碍技术合作与技术引入，进而影响行业发展。受管制的企业不能从美国进口芯片、元器件和技术等等，对其生产和经营造成了极大的阻碍，也扰乱了其在国内和国外的供应链。

2.阻碍中国技术进步

美国试图通过出口管制来实现对我国高科技产业进行技术封锁，阻碍我国的技术进步。中国目前还处于技术追赶期，技术引入可以加速我国的技术创新，但是因为遭到美国的高技术出口管制，我国丧失了许多技术引进的机会，增加了创新的潜在投入成本，推迟了技术进步。

(二)对美国的影响

1.削弱技术领先优势

美国加强对华高技术出口管制或许会适得其反，削弱自身的技术领先优势。一是鉴于新兴技术领域人才的全球化，美国人工智能和量子计算等领域的研发工作长期以来都是通过国际产业界和学术界的共同合作完成的，该领域的技术发展依赖于跨国界的合作研发，出口管制严重阻碍了跨国的技术交流与合作，不利于技术创新。二是美国加强出口管制并不能抑制中国高新产业创新发展的趋势，反而会促使中国高新产业更倾向于内部依赖型创新模式、加大国内研发投入(姜辉，2018)，长期来看反而有利于中国的技术创新。

2.贸易逆差可能继续扩大

美国具有显著的技术领先优势，根据比较优势理论，在高技术方面，美国应为技术输出国，中国应为技术输入国，但实际上美国对华的高技术产品(advanced technology products，以下简称ATP)贸易逆差已存在数十年之久。如图4所示，2018年美国对华出口ATP总额达到391亿美元，相比2017年增长了9.8%，而美国对华ATP进口额为1738亿美元，ATP贸易逆差为1346亿美元。2018年美国从中国进口ATP最多的类别是信息通信类，进口额为1571亿美元。造成这种“反比较优势”的原因之一就是美国对华实施严格的高技术出口管制(卫平，2018)。如果美国继续加强对华高技术出口管制，可能会造成对华高技术出口额更少，贸易逆差继续增大，破坏双边贸易的健康发展。

3.美国企业恐丧失全球竞争力

很多高新技术具有广泛的国际可用性，如果从其他国家也可得到类似技术，那么美国实行单边管制的有效性将大大降低。美国企业若丧失竞争优势，在全球市场上的份额也将被竞争对手抢走。出口管制有可能会对美国的小规模公司造成更大的影响，因为大型企业更有能力承担贸易不稳定的后果和在岸生产的成本，然而那些初创公司和小型企业更加依赖稳定的国际供应链，较难克服这些障碍。

五、应对之策

美国频频对我国进行两用物项出口管制，将许多企业列入实体清单，从而阻碍中国进口一些重要的商品、服务和技术，这不仅对那些受制企业，更对我国整个经济都有着巨大的影响，我国必须要采取行动维护国家安全利益。

(一)企业层面

1.做好出口管制合规工作

企业应该设置专业的出口合规人员，为公司的出口提供专业意见来降低被美国管制的风险和被管制后的处罚程度。首先，出口合规人员需要关注进口商是否为美国的受管制对象并关注进口商对于出口物项的最终用途，尽量避免与受管制的企业或个体进行交易。其次，美国对华管制的通知一般由美国联邦公报和工业与安全局来宣布，美国联邦公报中会公布实施管制的生效日期、受管制实体、受管制原因、实施措施以及被列入实体清单后的许可证审查政策，美国工业与安全局也会实时更新实体清单。了解这些信息、分析实体被列入清单的原因是公司规避风险、降低经济损失所必要的。

图4 2013—2018年美国与中国ATP贸易情况

2.加强与别国的技术交流

虽然出口管制使得我国丧失了许多引进美国先进技术的机会，但却不能阻碍企业与其他国家的技术交流。一方面，企业加强与其他国家的技术合作或技术引进有助于企业实现技术突破；另一方面，被纳入实体清单的企业可以拓宽供应渠道，从其他国家进口所需要的材料、部件和技术。

3.加快关键技术的自主研发

现阶段我国仍处在世界高技术产品价值链的低端，美国又限制对华人工智能、集成电路、半导体等技术的出口，阻碍我国高科技产业的发展。高科技企业加大研发投入、加快关键技术的自主研发，早日实现技术自主创新能力，是解决困境的最佳途径。

(二)政府层面

1.加强“不可靠实体清单”建设

在美国实行贸易保护主义，试图围堵中国、实施技术封锁的背景下，我国也必须采取适当的反制措施。其中“不可靠实体清单”将是应对美国两用物项出口管制的开始。2019年5月31日，中国商务部宣布将建立“不可靠实体清单”。基于非商业目的，对中国实体封锁、断供或其他歧视性措施，对中国相关产业造成实质损害，对国家安全构成威胁或潜在威胁的外国法人、其他组织或个人将列入其中。这一做法能够维护我国企业的合法权益、维持正常的经济秩序、保护多边贸易体制，我国应持续加强这一清单建设。

2.加强与美国的战略性谈判

中美常年存在贸易逆差，在高科技领域仍然如此。美国加强出口管制不仅会削弱本国技术优势、拉大贸易逆差、丧失本国企业竞争力，还会使本国贸易受损。如果美国对华出口管制放松至对法国的水平，则年均贸易损失可以减少3348.55亿美元(姜辉，2019)。所以我国应该积极与美国进行沟通协商，加强与美国的战略性谈判，强调出口管制的经济代价，督促美国放松出口管制，促进两国技术合作交流。