足球振兴语境下我国社会足球发展的现实考量与实践路径

薛鹏飞，张大为

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终把振兴足球视为发展体育运动、建设体育强国的重要任务[1]。2015年，国务院办公厅印发的《中国足球改革发展总体方案》(以下简称《方案》)明确提出：要把足球改革发展作为建设体育强国的重要举措，推动我国足球事业不断迈上新台阶。客观而言，探寻我国足球发展与振兴之路一直是学者们关注的焦点议题。已有研究主要围绕职业足球治理、校园足球建设而展开，旨在从竞技水平提升[2]、足球产业发展[3]和后备人才培养[4]等维度出发，构建出一条符合本土化特色的足球振兴之路。然而，作为足球运动发展重要组成部分的社会足球却始终未能得到广泛重视。尽管部分学者提出社会足球与职业足球和校园足球共同决定着足球运动发展水平的高低[5]，但社会足球如何助力足球振兴，以及其自身价值彰显中的关键瓶颈是什么、如何破解一系列方向性和操作性问题尚未得到有效回应。鉴于此，本研究立足于足球振兴这一大的时代背景，对我国社会足球发展的价值定位与现实困境进行系统梳理，力求构建出社会足球高质量发展的实践进路，以期为足球助力体育强国梦提供学理借鉴。

1 内涵：社会足球的概念辨析

社会足球(social football)这一概念是在现代足球运动发展历程中逐渐演化而来的。长期以来，理论界和足球从业人员习惯用大众足球、业余足球、草根足球和群众足球等语词来表述人们自发组织、参与的足球活动。从概念的内涵与外延来看，上述语词并无实质差别，但从概念使用的统一性和正式性而言，语词使用的繁杂无序恰恰从另一个侧面反映了相关研究的滞后性。直到2015年，《方案》明确提出“普及发展社会足球”的政策要求，才使社会足球的概念正式进入人们的视野。

社会足球是一个内涵丰富、领域宽泛的概念[6]。从广义的“社会”而言，人类的生产、娱乐、政治、教育等，都属于社会活动范畴，故社会足球可以是涵盖职业足球、校园足球、业余足球、大众足球、草根足球的上位概念。但从《方案》中“改革推进校园足球发展，普及发展社会足球，改进足球专业人才培养发展方式，兼顾大众足球和精英足球共同发展，让大众足球发挥作用，为精英足球提供良好的基础，拓宽足球运动员成材渠道”的表述上看，“社会”一词在足球领域的应用以狭义层面为主，即有别于高度专业化的职业足球和高度集中性的校园足球，用以统一“大众”“业余”“群众”“草根”等不同称谓的概念。据此，本研究将社会足球视为相对于职业足球、校园足球而言的体育概念。其内涵是具有业余性和自发性的足球活动，而外延则涵盖了大众足球、业余足球、草根足球和群众足球等诸多范畴。

2 定位：社会足球助力足球振兴的价值考量

2.1 社会足球是提升足球人口基数的关键环节

足球人口是足球振兴的社会基础和动力根源。纵观世界足球强国，无不是在数量庞大的足球人口基础之上崛起的[7]。如意大利的足球人口约占全国人口的40%，业余球队有几万支；德国有27 000个业余足球俱乐部，每到周末有15万支以上的队伍相互展开各种比赛；西班牙有61%的家庭至少有1个足球。可以说，一个国家的足球人口基数在一定程度上决定着一个国家足球的发展水平。

足球人口基数的增长需要特定媒介加以实现，而社会足球恰恰成为其中关键的一环。正如国际足联推行草根足球计划时强调：融合不同年龄、性别、身体条件、肤色、种族或宗教信仰之不同，充分依托其自身所处的生活环境，为其提供参与足球的便捷场地与服务，让更多的人发现足球运动的魅力[8]。由此可见，发展社会足球可以满足人们参与足球运动的现实诉求，为夯实足球运动发展的社会基础提供基本保障。

2.2 社会足球是培育足球文化氛围的重要手段

足球在一个国家的进化过程，也是一个国家形象塑造和文化彰显的重要途径。对不同民族和国家而言，其不同的足球文化是在不同的环境下生成和发展的。它们必然包括人们对不同境况和挑战的智慧与经验积累，是一个民族和国家生活特色、习俗、情感、审美和思维等心理结构在文化中的综合体现。习近平总书记在会见国际足联主席因凡蒂诺时曾明确表示：“要让积极向上的足球文化成为中国人民实现中国梦的正能量”。可见，培育良好的足球文化氛围是足球振兴的题中要义。

彭国强等认为：培育足球文化氛围要立足于本土文化。在秉承民族体育文化基础上，以国外足球特性为补充，通过夯实群众基础，创新足球宣传方式来构筑足球振兴的物质文化、精神文化、制度文化，并最终形成彰显国家形象的足球文化[9]。简言之，足球文化氛围的营造离不开群众基础。只有让更多的社会公众养成参与足球运动的习惯，才能真正促进足球文化的生成与传播，故发展社会足球是培育足球文化氛围的重要手段。

2.3 社会足球是促进足球产业发展的基本保障

足球产业的实质是适应社会主义市场经济的基本要求。在符合现代足球运动基本规律的基础上开发足球的经济功能，把足球与经济紧密结合起来以增强足球事业自身的融资能力，建立足球经费的补偿机制形成足球事业良性循环发展的过程。客观上讲，足球产业的高质量发展是体育产业高质量发展的有力抓手，亦是足球振兴的典型标志。

社会足球可以促进足球产业发展的内在逻辑同样是基于其自身的广泛性与生活性特征。首先，足球产业发展的核心是促进足球消费，而消费水平的提升恰恰离不开消费群体的拓展，社会足球发展所培育的广大球迷和爱好者可为足球产业发展提供庞大而牢固的消费群体。其次，随着我国体育产业结构由观赏型消费向参与型消费的转变[10]，足球产业发展模式需要跳出职业联赛门票与转播权销售的固有局限，真正走向社会公众的生活才可能带动更多的消费行为。因此，社会足球是促进足球产业发展的基本保障。

3 困境：我国社会足球发展的问题审视

3.1 保障体系有待完善

社会足球的发展离不开基本的人、财、物等条件保障，即管理社会足球事务的专业性人才、为社会足球提供必要的资金支持、保障社会足球开展的场地设施以及承载社会足球运行的足球组织等条件缺一不可。事实证明，专业人才缺失、资金支持不足、场地设施缺乏和组织发展滞后等因素恰恰是制约我国社会足球发展的主要矛盾。

3.1.1 专业人才缺失社会足球的专业人才是指具有足球专业技能、体育赛事管理和足球教学培训等学科背景的专门从事社会足球推广与发展的行业人才。受社会足球的运动特点、组织形式和参与群体等特征影响，社会足球的专业人才涉及多个领域，如赛事运作、技能培训、市场开发、媒体宣传、应急公关等。通常，专业人才的招募、培养和使用都需要依托组织而展开，但受社会足球组织的非合法性身份制约，专业人才始终难以有效融入组织内部。如在缺乏合法性身份的认证支持下，足球业余爱好者们已经习惯于自发组建足球组织来从事足球活动。其建立基础以朋友圈、同学群和工作网为主，成员结构相对松散和随机。这也在一定程度上加大了组织成员的排他性。一般而言，以业余爱好而组建的群体性组织，很难兼顾组织发展所需的各方面人才。以“回超”联赛为例，其组织协调工作主要由社区精英人物“豆腐”一个人在进行；比赛信息发布、联系球队、现场协调裁判员组织比赛则是由志愿者“耀耀”承担[11]。可以说，当前社会足球的管理运作陷入了“能人逻辑”，即依靠一个或某几个人在起作用，而缺乏专业人才的培养和介入致使社会足球发展的规模和质量始终难以提升。

3.1.2 资金支持不足社会足球发展中的资金需求主要集中在业余足球赛事运作等方面。部分学者通过调查后指出，相关经费来源问题主要体现在以下几个方面：(1)体育局及其群体部门一般很少直接进行群众足球投入，利用体彩公益金举办赛事的地市也属个别现象；(2)在中国足协方面，全国业余足球联赛是其唯一较稳定拨款举办的赛事，且拨款金额较少；(3)各地市足协方面，只有个别“亚洲展望”计划城市，政府每年有充足财政拨款用于开展“城市联赛”，而一般各地足协均无专门群众足球方面财政预算和拨款[12]。由于缺乏必要的财政支持，目前社会足球比赛经费主要依靠社会赞助和对参与者收费予以保障，但总的来说，由于社会足球发展规模与社会影响力有限，通过社会赞助途径获得的资金支持极为有限，而收取参赛队报名费及比赛红黄牌罚金等方式获得的资金，往往难以形成稳定的经费来源，不能对赛事形成较长期发展支撑。此外，即使较成熟社区赛事，如回龙观业主足球协会，每年从政府和赞助商等获得的资金补贴也并不固定，协会几乎每年都要进行大量的公关工作。同时，赞助商的商业利益要求与协会宗旨冲突等问题往往会导致协会每年筹款举步维艰[13]。

3.1.3 场地设施缺乏《第五次全国体育场地普查数据公报》显示：我国每万人拥有的体育场地仅为6.58个，人均1.03平方米，远远低于发达国家水平。2019年，国家体育总局发布的全国体育场所统计调查数据显示：截至2019年末，全国共有足球场所10.53万个，场所面积2.95亿平方米。其间，十一人制足球场所2.48万个，占23.55%；七人制足球场所3.60万个，占34.18%；五人制足球场所4.44万个，占42.16%；沙滩足球场114个，占0.11%[14]。考虑到标准的十一人制场地大都分布在各级各类学校内。其对外开放使用的情况并不容乐观，故将其余各类场地均纳入社会足球使用范围也不难发现，足球场地设施的建设现状与社会公众参与足球需要之间的矛盾尤为突出。“僧多粥少”成为社会足球场地设施缺乏的形象比喻。部分学者对全国主要城市的抽样调查数据显示：高达65.91%的足球爱好者表示所在城市足球场地设施不能满足其运动需要，其中大多受访者表示高质量大型场馆根本不向社会开放或费用太高踢不起，教育系统场地开放不足，以及近年来社会足球队规模增长较快，导致场地设施供给不足问题越发显著[15]。

3.1.4 组织发展滞后社会足球组织是人们为满足参与足球运动需求而自愿结合起来的社会团体。学界对于这一概念的探讨同样受到“草根足球”“业余足球”“民间足球”等语词使用的影响，而产生了表述不一的现象。丛湖平等学者在借鉴“民间体育组织”概念的基础上，提出了“民间足球竞赛组织”这一概念。认为民间足球竞赛组织是由基层百姓自发形成的以组织足球竞赛为目标的具有一定社会结构的社会团体。在对组织结构进行深入分析的过程中，学者们调查发现，自发形成的足球竞赛组织结构松散，组织内部部门功能重叠。尽管有些正式制度，但主要规制方式仍处于人们的非正式“契约精神”和完善的人际关系沟通机制层面，如回龙观业主足球协会组织内部就没有明确的规章制度，也没有明确等级区分，是一种结构简单、非正规化的“情感型组织”[16]。由于缺乏适宜的组织制度和执行力度，使得社会足球组织的管理难度增加、活动效率下降，严重影响了社会足球活动的持续性和高质量发展。

3.2 监管制度亟待优化

监管是指行政机构制定并执行的直接干预市场的配置机制，间接改变机构与消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。社会足球的监管涉及足球组织内部与外部两个维度，其中外部监管是指社会足球组织之外的机构、团体和个人对社会足球管理行为及其密切相关的各种因素进行监督和约束。由于社会足球兼具公益性、市场化、娱乐性、专业化等特点，外部监管将在维护广大社会公众利益等方面提供重要保障。具体来讲，外部监管的作用对象主要包括组织管理、竞赛管理、风险识别与防范等。

3.2.1 组织活动监管缺位根据《中国足协章程》，各级各类足球组织须接受中国足球协会、地方体育局和体育总会的行业指导、监督和管理，而社会足球作为一个民间组织，不受上述组织的直接管辖。尽管2019年，中国足协制定了《中国足球协会业余联赛规范管理办法(试行)》和《中国足球协会业余联赛评级管理办法(试行)》等规定，并基本明确了中国足协和各会员协会职责分工，但对中国足协、各会员协会、参赛队及运动员等主体参与仍缺乏制约与激励机制等基本行为规范制度。在地方足协层面，由于缺乏制度保障而基本处于“无具体职责目标要求、无法可依”的状态。以发展历程相对较长的“回超”联赛为例，其组织管理评估机制同样匮乏。在第六届“回超”联赛之后 ,有网友对“回超”提出了“私有化”的质疑，具体包括赞助费去向不明、收入分配比例和详细帐目不清等问题[17]。从当前发展现状看，我国社会足球组织的评估监管机制及机构几近空白,而无法引入独立的第三方进行监管与评价，则再次印证了社会足球组织监管缺位的客观事实。

3.2.2 竞赛监管责任缺失在国民经济和社会快速发展、政府对全民健身运动的大力支持以及社会足球氛围愈发浓厚的背景下，社会足球赛事在全国范围内得以兴起。相关统计数据显示：2018年，仅上海市就举办社会足球赛事活动105场、竞赛场次达到5 171场、2 382支业余球队参赛、参赛运动员达37 866名、参赛人次更是达到了136 077人次；2019年，贯穿全年的天津市五人制足球联赛、足球超级联赛、甲级联赛、乙级联赛等五大赛事，带动了约6 200名参赛球员参赛，比赛场次高达679场。然而在表面数据之下却长期存在着诸多问题，如多数地方足协对社会足球工作不重视、缺乏基本年度规划、职责目标与任务要求不明确、比赛组织缺乏稳定性。此外，在地方足协举办的较大赛事之外，大量的群众自发组织的社会足球赛事难以纳入管理范围之内，而此类比赛由于性质特殊，涉及因素多且运作缺乏基本的规范性，导致足球暴力等不文明现象屡有发生。从竞赛监管角度看，社会足球赛事与竞技足球赛事有着本质区别。满足人民参与体育锻炼需求的基本导向决定了社会足球赛事不能也不需要采取高度专业化的管理模式进行运作，但不做专业要求并不代表着没有要求，毕竟社会足球赛事的良性运行也是社会文化生活氛围营造的重要组成部分。竞赛有没有、能不能和如何能有效满足社会公众的参与需求绝不是参与人数、场次和时间等要素所能决定的。明确社会足球赛事的监管机构、流程与要求，加大各级各类社会足球赛事的注册、备案与监管正是目前亟待解决的问题。

3.3 反馈机制尚未形成

社会足球反馈机制是指通过建立并实施特定的制度程序，根据社会公众参与足球运动的需求及其满意度对社会足球发展过程进行调整和修正的一种机制。这一机制的核心目标是根据社会足球需求的变化，不断更新、调整社会足球的供给方式、手段和途径等，以实现社会公众需求与社会足球供给的有效匹配。一般而言，有效的社会足球反馈机制应具有如下特征：及时、有效和透明的交流过程；利益相关者间的广泛参与和合作机制等。基于此，建立科学、高效的信息管理机制和多主体协同联动机制成为了衡量社会足球反馈机制是否有效的重要标准。

3.3.1 信息管理机制尚未建立社会足球的信息管理机制是指与社会足球活动有关的信息收集、整理、沟通和反馈的一整套科学有效的管理机制。从操作层面看，成立或指定专门的信息管理机构、建立信息管理统计系统、建立健全信息报告和公开制度、畅通和创新信息反馈手段等措施是构建社会足球信息管理机制的基本要素。然而，由于社会足球活动长期处于社会公众自发组织、自行管理的状态，各级体育行政管理部门和足球协会并未将其纳入主要工作职责范围，对于社会足球活动的信息统计也就仅仅停留在了自身主办的大型赛事或品牌活动的基本数量汇总层面，涉及更大规模、更为零散的自组织活动则缺乏基本的信息统计意识。如果说业余活动的业余性决定着官方机构无须承担过多的管理责任，那么各级业余足球联盟等组织的非正式性身份又导致其实施信息管理的权威性和有效性存疑。可见，当前我国社会足球信息管理机制构建的议题陷入了一个两难境地，而在没有解决好谁来建设、谁来管理、谁来统计和如何反馈的几个重要问题的情况下，依托信息管理机制建设来实现社会足球发展的有效反馈显然并不具备可行性。

3.3.2 多主体协同联动机制尚未理顺社会足球反馈机制的建立是社会足球的利益相关者及其特定主体间建立明确交流与合作机制的过程。这也蕴含着构建多部门协同联动机制的逻辑诉求。基于利益相关者视角进行分析，社会足球反馈机制建立的主体涉及政府或体育管理机构、非营利性社会组织、社会体育俱乐部和体育企业等多个维度，而由于身份角色、任务分工不同，多主体间的协同联动机制并未得到有效构建。一方面，政府和体育管理机构囿于职能设置局限和人力资源有限等因素影响，往往将自身放置于宏观指导的角色中，转而对社会力量承担社会足球发展给予了更多期望。另一方面，非营利性社会组织虽代表着广大足球爱好者的切身利益，且愿意参与到社会足球的组织与推广活动中，但由于自身话语权有限，往往会陷入难以自保的尴尬境地。此外，以市场化方式运行的社会体育俱乐部和体育企业，在参与社会足球发展过程中，追求经济效益的做法恰恰与政府和非营利性组织的公益性举措相悖。尽管不同主体的行为方式可以有效填补社会公众参与活动的不同诉求，但以营利为目的的社会主体很难与政府或非营利性组织进行“等价交换”，如数据的公开、资源的共享和成果的共建等。从目前的社会足球发展现状看，各主体利益间的深层次矛盾尚未得到充分阐释，如何构建其协同联动机制更是难以理顺。

4 进路：足球振兴背景下我国社会足球发展的理性选择

4.1 理念创新：厘清社会足球发展的本质属性，树立核心发展理念

社会足球不同于职业足球和校园足球。首先，从竞技特征来说，社会足球以满足广大足球运动爱好者的兴趣爱好、健身休闲娱乐、丰富文化生活为主要目的。其开展形式往往不同于竞技足球的强对抗性和高标准化方式，如战胜对手并不是社会足球的唯一目的，追求“友谊第一，比赛第二”的娱乐性目的才是其根本遵循。其次，从活动参与途径上看，广大群众利用业余时间，自发或依托身边社会组织联结在一起参与足球运动是基本形式，体现出大众性、随机性、灵活性和非正式性的特点，这明显有别于校园足球参与群体高度集中、组织相对稳定的特点。由此可知，社会足球既不追求竞技体育的“制胜”要素，也不趋向于高度组织化的“规范”模式。“有时间、出出汗、聊聊球、会会友”可能才是社会足球参与者的核心诉求。这也在一定程度上决定着社会足球的特有属性。因此，发展社会足球应回归到满足人们日益增长的足球参与需要上来，并在此基础上构建社会足球发展的预期目标、制度体系和运作机制等。

4.2 制度创新：加大政府支持力度，完善社会足球法治体系建设

从现实困境的梳理中不难看出，社会足球长期面临着一个逻辑悖论：国家体育管理部门一再强调发展社会足球的重要性和必要性，但理应由各级各类政府解决的制度瓶颈却长期存在。如官方笼统的指导性政策始终难以改变社会足球所处的“弱势”地位，更难以创设社会足球正常发展的基本条件。因此，加大政府支持力度，并从顶层设计的高度推进法治体系建设成为关键[18]。

首先，完善法治体系建设应坚持目标设计的全面性原则。目标的全面性就是要法治体系能够体现社会足球发展的各方面诉求。既要从行为方式上加以规范、约束和监督，更要保证法治体系能够有效净化相关主体的参与环境，提升主体利益的保障能力，形成对社会足球专业人才培养、资金支持、组织发展、设施建设等内容的“全覆盖”。

其次，完善法治体系建设应坚持方法选择的效率性原则。在全社会呼吁完善足球法治体系的当下，人们往往只关注制度创新中的约束效应，强调规范社会足球主体行为，企图将社会足球的发展轨迹全部收纳于“既定轨道”之中，却忽视了制度创新的激励效应。基于此，政府需要改进制度创新的方法，充分发挥法治体系对社会足球主体行为的激励与约束作用，尝试通过正向引导的方式提升社会足球监管与反馈效率。

最后，完善法治体系建设应坚持实践过程的完备性原则。社会足球法治体系的构建目标是推进社会足球高质量发展。这就要求在法治体系构建的设计、评价与反馈的每一个环节中，都要紧紧围绕社会足球的实践活动特点与现实诉求来展开。通过适时的评价与反馈将体系构建中存在的问题进行纠正，以保证法治体系构建能够沿着整体制度创新的方向发展。

4.3 机制创新：推进多元主体协同发展，构建社会足球可持续发展格局

社会足球可持续发展模式变革的根本目标是激发多元主体活力，依靠政府、社会与市场的有机协调实现资源的优化配置，故建立健全多主体协同的可持续发展机制需要从横向协同与纵向协同两个维度加以实施。

首先，建立灵活高效的信息管理机制，促进多主体间的横向协同联动。社会足球的发展是一项涉及诸多领域、部门和群体的系统性工程，推动其高质量发展，必须打破部门、行业界限，建立协调、协作机制，建立政府、学校、企业、社区、行业协会多方互动机制，破解政令冲突、落实不力、部门行业资源有限的困局[19]。建立灵活高效的信息管理机制就是要在多元主体间形成数据采集、分析与共享的横向联动格局。通过数字化信息建设实现社会足球在活动组织、人员管理、资源调配等方面的有效统计与跟踪反馈。

其次，理顺多层级管理间的利益关系，健全多主体的纵向联动机制。多主体的横向协同要求旨在为处理好多主体间的利益关系，而健全纵向联动机制旨在关注不同主体的不同层级间利益关系。如社会足球扶持政策的制定不仅要理顺体育管理部门、社区服务部门和企业运营部门等主体间的诸多关系，还要兼顾不同层级部门在政策实施中的责任与权利，使得多主体在政策执行过程中具有高度的一致性和明确的指向性，进而为推进社会足球运动的可持续、高质量发展提供支持。