关于在县乡两级人大开展民生实事项目人大代表票决制的研究

刘广忠 程五全

民生实事项目人大代表票决制（以下简称代表票决制）是指政府在广泛征求人民群众意见建议基础上提出民生实事候选项目，经同级人大代表在本级人民代表大会会议期间以投票表决方式选择决定正式项目，交由政府组织实施，并接受人大代表和人民群众监督的制度。2013 年，我省常州溧阳市埭头镇借鉴以往村级事务由村民代表票决确定的做法，在全省率先开展代表票决制工作，实现了民生实事项目由政府唱“独角戏”向“群众提、代表定、政府办、人大督”合力推进的格局转变。省人大常委会相关机构通过在溧阳实地调研，认为这项工作成效很大，可复制、可推广。近几年，省人大常委会人代联委在各地积极试点并推广这一做法。2016 年7 月省人大通过《江苏省乡镇人民代表大会工作条例》，将票决民生实事项目列入乡镇人大会议议程，为在全省范围内推进这项工作提供了法规依据。目前全省有20 个县级人大，656个乡镇人大开展了此项工作，分别占总数的18.9%和74.8%。县级人大累计票决产生项目459 个，乡镇人大累计票决产生项目6886个，一批票决项目落地开花，代表票决制工作的成效正逐步显现。

一、代表票决制充分体现了人民当家作主的本质要求。人民当家作主是中国特色社会主义民主政治的本质和核心，坚持人民当家作主，要求中国共产党执政和国家机关施政，以人民利益为重、以人民群众期盼为念，真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦，做到知民情、解民忧、纾民怨、暖民心，多干让人民满意的好事实事。代表票决制在支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，不断解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题发挥了应有作用。在人代会召开前，相关职能部门到村（社区）、企事业单位开展集中走访活动，并通过网络、报刊等渠道广泛征求社会各界和广大人民群众对民生实事项目的意见和建议，对收集到的建议项目进行整理、汇总和筛选，把群众关注度较高的项目纳入民生实事候选项目库；在人代会上，由人大代表以一人一票的方式对候选项目进行票决，将确定的项目交由政府组织实施，并由人大组织代表对实施情况进行监督和评估，有关情况还要向下次人代会进行报告。代表票决制过程把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一在一起，融合了票决民主和协商民主的各自优势，是推进基层治理体系和治理能力现代化的有效实践，更好地体现了我国的制度优势；代表票决制工作推动了县乡两级政府在决策时更加注重和保障民生，解决了人民群众最关心最直接最现实的利益问题，经过票决的民生实事项目，如幼儿园建设、医院迁建、污水治理等，都关乎人民群众的切身利益，涉及千家万户，群众关注度高，参与面广，体现了人民意志、保障了人民权益、激发了人民创造活力，增强了人民群众获得感、幸福感、安全感。可以说，民生实事项目的整个过程就是支持和保障人民通过人民代表大会制度行使国家权力的过程，为人民群众参与公共决策和监督公共事务提供了制度载体，为民意进入决策提供了路径可能，是以人民为中心的根本立场、观点和群众路线的集中体现。

二、代表票决制提供了建设人大“两个机关”的有力抓手。党的十九大提出，要使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。这是党中央对做好新时代人大工作的新定位。当前，各级人大都在积极探索“两个机关”建设的方法和途径，对基层人大来讲，代表票决制的实践恰逢其时，这一做法开辟了“工作机关”建设的新领域，提供了“代表机关”建设的新载体。在工作机关建设方面，基层人大没有立法权，其主要职权是监督权、讨论决定重大事项权。民生实事项目由人代会组织代表票决决定，实施过程和结果由人大代表进行监督和评估，实现了人大决定权与监督权的有机结合。在项目审议票决和监督评估阶段，人大负有组织职责，承担服务工作。要安排政府在全体会议或主席团会议上就候选项目确定和每个候选项目的具体情况作出说明，特别是在民生实事项目监督工作方面，要组建以人大牵头、相关专业人大代表为主体的监督小组和评估小组，对照政府报送的项目任务分解和实施计划，通过视察、调研、听取汇报等方式，进行跟踪监督，听取和审议民生实事项目实施进展情况的报告，对项目实施情况进行预评估，并进行满意度测评，对项目执行不力造成严重后果的，人大还以通过询问、质询、特定问题调查等方式强化监督。在代表机关建设方面，人大积极发挥人大代表来自四面八方、各行各业，同人民群众保持着天然的密切联系的优势，在了解民情、反映民意、集中民智方面具有的便利条件，依托人大代表之家、人大代表联络站等代表履职平台、街道议政会等，线上线下广泛听取人民群众意见，根据项目的轻重缓急，积极提出意见和建议，使征集的民生实事项目具有广泛的群众基础，使民生实事项目实施过程中更好地采纳民意，汇聚民智，并在此基础上提出意见建议，从而使人大及其常委会成为名副其实的民意机关，成为真正代表广大人民群众根本利益的代表机关。

三、代表票决制增强了乡镇人大开展工作的整体实效。乡镇人大作为最基层的国家权力机关，全省乡镇人大工作不平衡、不到位、不规范的问题还比较突出，在一定程度上影响了乡镇人大职权的有效行使、作用的充分发挥。比如，有的乡镇很少组织闭会期间的代表活动，代表提出的议案建议数量质量都有待提高，代表作用发挥不够；有些乡镇每年两次代表大会和四次主席团会议召开不够正常、不够规范，小组审议、专题审议存在走过场的现象，削弱了人大监督者的角色；有的乡镇人大主席觉得人大没事可干，或者不知怎么干。而民生实事项目年初“定项目”，年中“查进度”，年底“总对表”，需要综合运用调研、检查、视察、审议、测评等监督手段，对于活跃代表在人代会期间和闭会期间的履职活动，推动乡镇人大工作正常化、规范化开展，提高乡镇人大依法履职的实际效果，起到了很大作用。首先，为乡镇人大2+4会议增添了主题。除了在年初人代会期间，要组织代表审议、票决外，在年中的人代会上要安排听取政府办理民生实事项目落实情况的汇报；在各次主席团会议上，要根据时间节点，安排相应的议程进行研究讨论，推动民生实事项目的实施。其次，丰富了代表闭会期间的活动内容。有了票决制工作，就可以组织人大代表对民生实事项目进行动态监督、全程监督，如邀请代表参加人大主席团对民生实事项目进行重点督办、听取政府关于民生实事项目实施情况报告，组织代表现场视察，加强对项目实施情况的监督检查等。三是紧密了代表同群众的联系。在代表联系选民、代表接待选民日等活动中，就民生实事项目面对面征集选民的意见，既准确地反映群众的意见和要求，也间接地帮助群众解决了实际困难和问题，让群众知道有事找人大代表是有作用的。四是更好地激发了代表履职的积极性。民生实事项目的征集、决定、监督、绩效测评，整个过程都由人大代表全程参与，代表履职的角色从旁观者转为参与者，履职方式由虚转实，推动了“举手代表”向“动手代表”的转变，让代表感到有事做、有责任、有收获，激发了代表的履职热情，使得人大代表的主体作用得到充分发挥。实现了人大工作的“四同一”（政治同向、法治同轨、发展同力、与民同心），增强了乡镇人大工作的整体实效。

由于人大代表票决制还处于起步阶段，实践操作过程中还存在一些比较突出的问题需要加以规范和完善。

（一）代表票决制工作存在不平衡性。从覆盖面上看，全省还有76个县(市、区)、221个乡镇没有开展这项工作，离全覆盖的要求还有不小差距；从实施效果来看，一些地方的工作还处在探索阶段，作用效果还未显现，有的乡镇思想认识不到位，存在“走过场”“意思意思”的现象，没有真正发挥票决制对推动民主决策、科学决策的作用。由于街道、开发区（园区）没有本级人民代表大会和人大代表，目前仅个别街道尝试性地通过议政会票议制开展了这项工作，开发区（园区）的这项工作还是空白。

（二）对民生实事项目的确定方面还存在一些问题。一是没有把握好民生实事的标准。有些地方热衷于“十大”“十项”的数量定义，存在“凑项目”的情况，未能妥善处理好数量与质量的关系；有的把政府重大工程项目等同于民生实事项目；有的地方限于财力，项目中与上级政府对接的多，与当地民生关联度不够。二是没有把握好候选项目。有的候选项目缺失投资概算、实施主体等主要信息，有的跨年度项目年度目标不够明确，给代表审议和下一步监督带来不便。三是候选项目征集面不够广泛。一些地方项目征集活动主要集中在机关、村、社区工作人员中，代表参与面不广，群众参与度更低。

（三）对民生实事项目的监督落实工作有待改进。有的地方项目监督评估因缺乏完善的工作机制，而没有真正落实到位，少数地方政府未及时主动向人大报告项目实施安排及进展情况，致使人大监督缺乏针对性；有些县乡两级人大虽制定了监督方案，但缺乏系统性和计划性，在监督方式上，多采用听取汇报、代表视察、调研等方式，监督力度不够，如遇项目执行不力，尚没有强有力的约束措施。

另外，对代表票决制工作的宣传力度还不够大，致使社会和部分代表对推行的代表票决制工作知晓度不高，代表参与的主动性积极性不够。

当前，代表票决制工作正在全省各地推开，有必要结合全省上下正在开展“不忘初心、牢记使命”主题教育活动，针对目前工作中存在的问题和薄弱环节，加大工作力度，使这一工作深入有效地推进，从而在基层为实现中央、省委重大战略部署贡献人大力量、展现人大作为。

一是要进一步加大对代表票决制工作的指导力度。省市人大要把它作为指导和推动基层人大工作的一个重要抓手。根据全省实际，建议由省人大在深入调研，总结各地经验的基础上，出台指导性意见，稳步推进全省县乡两级代表票决制工作，逐步着力解决面上不平衡问题，在全省实现县乡两级代表票决制全覆盖。要认真梳理民生实事项目票决制工作的流程，在此基础上强化对薄弱环节的工作指导，规范票决制工作各个环节程序。按照民生实事项目票决工作的要求，有针对性地开展对基层人大干部和代表培训，进一步提高基层对开展这项工作重要性的认识以及对民生实事项目的调研、审议和监督能力。要指导基层进一步发挥专业代表小组履职能力强、专业素养高的优势，使之成为民生实事项目监督的主力军。开发区（园区）内人口多，经济总量大，经济社会事业需求大，亟需开展这项工作，要通过做好顶层设计加以推行。认真总结街道人大通过组织议政会形式推动民生实事工程的经验。

二是要进一步增强代表票决制工作实施的约束力。针对部分项目还存在落实不到位，一定程度上影响了这项工作的严肃性和人大工作的权威性。要按照习近平总书记提出的“推出的每件民生实事都要一抓到底，一件接着一件办，一年接着一年干”的要求，真正发挥人大职能作用，监督督促政府落实要素保障、严控工程质量、完善配套政策。要坚持目标导向、问题导向、效果导向，紧盯时间节点，加强跟踪监督，及时反馈和解决问题，助力项目实施保进度、保质量、保特色、保要素、保可持续，真正使民生实事项目成为诚信工程、民心工程、和谐工程。在项目梳理上，要坚持四个不列入原则，即发展项目不列入、上级党委政府明确实施的项目不列入、项目资源要素和投入资金不明确的不列入，建设周期跨年度的一般不列入。

三是要进一步加大代表票决制工作宣传力度。要围绕项目征集、审议票决、项目推进、代表监督等关键环节，加大在主流媒体和网络等新兴媒体上的宣传力度，使广大群众和社会各界充分了解民生实事项目人大代表票决制的重要意义、基本程序、实施效果，提高项目知晓度，扩大影响，凝聚共识，形成合力，为推进工作营造良好舆论氛围。