英国应用型大学与学术型大学治理结构比较研究

2021-01-03李丹惠转转刘正安

职业教育研究 2021年12期

李丹惠转转刘正安

摘要：英国高等教育在其漫长的发展中，在传统学术型大學培养杰出人才居于领先地位的同时，英国政府开始逐步加大对应用型大学建设的财政投入，设立一批应用型高校来培养紧缺的高级技术人才，这也使得英国高等教育呈现出多层次、多样化的特点。基于社会“场域”理论的角度，从主体结构、资本结构和组织结构三个方面进行分析、比较及归纳，分别对英国现有的两种类型大学治理结构进行比较归纳，并结合我国的发展现状，为我国的大学治理提出有效的建议和经验。

关键词：场域理论;治理结构;应用型大学;学术型大学;英国

中图分类号：G719 文献标识码：A 文章编号：1672-5727（2021）12-0089-08

在当今世界经济迅速发展的趋势下，我国科技的不断进步推动着产业结构的变革，为适应我国产业升级和对高层次技术技能人才的急需，进一步深化教育改革，提出要引导国家普通本科学校转型成为应用技术大学。而从1960年开始，英国、德国、奥地利等西方国家就接连将具有职业类型的学校进行归并，将它们升级为应用型大学，形成与传统学术型大学互相融通、共同进步的高等学校。今天，英国的应用型大学在其高等教育体系中发挥着重要作用，并带动着职业教育的改革和发展[1]。英国应用型大学历经几十年的探索与创新，为我国应用技术大学的发展也提供了相关的借鉴与经验。

一、概念界定与研究范围

（一）应用型大学与学术型大学

2014年5月，国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》指出，全国普通本科高校的合理转型是创立高级应用技术型高校的基础，并鼓励普通教育和职业教育之间进行积极交流，为重点举办职教本科打下良好的根基。2017年“十三五”期间，教育部对我国高等教育进行分类升级，在以人才培养为定位的基础上，将其分类为学术型、应用型和职能型三种[2]。2019年，《国家职业教育改革实施方案》相继出台，方案中再次声明“将具备条件的多数普通本科高校向应用技术型转变”的发展战略目标。

关于应用型大学和学术型大学两种类型大学，学界研究者提出了各自的观点，如表1所示。潘懋元先生在考察了世界各国高教的发展特点及趋势后，结合中国国情总结出自己对中国全日制普通高校的划分，即第一类是钻研高深的学术理论知识，培育顶尖的创新研究性人才的综合研究型大学;第二类是学习各行业的应用性学科，栽培高层次应用型人才的多学科性院校;第三类是学习与职业相关联的实用技术理论与技能，培育服务在生产第一线的各类人员的职业技术学院[3]。陈厚丰将高校的社会功能和产出比例挂钩，把高校分成学术钻研型、教学研究型、教学型和应用型四种[4]。刘海峰、顾永安对应用技术大学作了相关解释，认为它是一种以产学研一体化作为人才培养模式、服务于各行各业、将应用科技视为特色的新型高校[5]。

（二）英国应用型大学与英国学术型大学

英国以高校所具有的功能或作用为节点，将其高等教育系统划分成两种类型：一类是学术型高校（academic orientation university），另一类是应用型高校（applied orientation university）。学术型高校通常被称为“大学”（Universities），应用型高校最初被称为“多科技术学院”（Polytechnical College），它也是世界教育领域中最早开始发展的应用型高校[6]。英国多科技术学院诞生于1960年，基于二战的深刻教训，英国开启了科技发展的新时代。相继而来的是英国经济的快速增长和劳动力结构的发展变化，在经济和社会结构变化的刺激下，英国社会对于多层次、应用技术卓越的人才急需的现实情形与英国一直以来推崇学术与高深知识的教育理念产生了矛盾与分歧，为了解决突出的教育问题和适应社会的发展变化，地方政府提出创办应用型院校来处理相关问题，于是英国多科技术学院应运而生。1966年，英国发表有关多科技术学院的重要文件，合并英国各地区一些独立院校或学院为30多所多科技术学院[7]。随着多科技术学院的不断发展及扩大，也陆续拥有了学位授予权，且升格为“大学”。

二、理论基础与分析框架

（一）场域理论及其适用性

法国著名社会学家皮埃尔·布迪厄提出“场域”（field）理论。“场域”作为布迪厄社会实践论的中心范畴，可把它比作为一种社会空间，它的存在影响着场内参与者的行为表现及结果的同时，也受到其他社会意识形态的制约，场域这种自身的相对独立性也使得社会领域中出现了不同的场域[8]。这些独特的场域由全部社员依据一定的逻辑规律共同建构，是社会个体参与组织活动的重要场合。同时场域拥有三个特征：第一，场域是关系系统。这个场域的关系是由资本建立和改变的。参与者在场域中的位置，由其所持有的资本数量和结构来决定[9]。第二，场域是斗争的竞技场。参与者利用各自拥有的各种资本进行比较、交换和角逐。如大学场域也是一个博弈的地方，这种博弈表现在确定合理的成员组成以及等级体系和标准。第三，政治场域拥有优先权。在每一个场域中，它的运行组织和结构都会受到权力关系、等级制度等的影响，而这些影响因素离不开政治场域，因此我们在分析任一场域时，都要找出该场域与政治场域间的关系。

（二）分析框架

基于场域理论，我们探究大学治理结构的构成要素，并分析大学治理结构的变化，构建出大学治理结构的分析维度（见图1）。

1.主体结构—治理结构的内核

在皮埃尔·布迪厄的观点中，场域就好比一个网络，在这个网络中参与者在特定的社会范围内的相互关系是它的基本组成因素。因此，划定参与者的类型是判断其在场域中关系运动变化的首要任务。在大学治理领域，权力与利益直接相关联，无论是权力初始形成时的让予或是权力的进一步演进——权力的不均等分配，都可以说明权力的根本性质是利益性。只是针对主体的差异性，不同的时间、空间范围下，利益对象及意义也有所差别[10]。因而，我们要分析大学主体结构，其实是要对大学中的“利益关系”进行判断，这种关系则是由不同的参与者和行动主体在不断运动变化中构成的。因为大学治理是一个过程，我们要在这个过程中对相关的利益个体及关联者分析判断，使得他们不断地相互博弈并最终走向共同合作，一起推动大学的发展。

2.资本结构—利益主体关系的建构阶段

每一個场域的有序运行离不开各种资本之间的反复交换和博弈。布迪厄归纳升华了马克思关于资本的理论即资本是生产要素，也是社会关系。他指出资本是一种工具，是场域中的行动者用来践行社会实践的，可以把资本细分为经济、社会、文化和符号四类资本。本研究以大学场域结构特点为基础，对布迪厄的四种资本重新界定，分为以下四种：政治资本，主要是指影响大学创办及发展所需的政治保障，资本的拥有者应该是能够掌管环境场域境况的当局;经济资本，则是指大学有效经营和持续发展的经济来源; 社会资本，是指场域中的行为者从社会个体或组织中获得的资本;文化资本，是某种文化思想及背景对行为者的熏染。这四种资本形态在大学场域中呈现动态地更新、发展和变化。

3.组织结构—资本运动的外在表现

组织结构是指为了实现或达成组织目标，对成员进行在职务的范围、责任、权利方面的任务分工，使之成为一个结构体系。而将组织结构运用在场域中的表现，构成了场域系统的生命，通过商谈、交涉、合作和角逐，制定了相关准则，界定了场域的范围，规范了组织成员的行为[11]。在大学这个动态变化的场域中，组织结构特点和资源配置来帮助行动者决定各自的战略抉择。对存在于高校场域中的各种资本，从历时性（历史变化）的立场看，它是一个动态变化的过程，但从共时性（特点及内在联系）的立场看，它总是在一定时期内呈现出相对稳定的形态，且这种形态往往表现出组织结构的外在形式。大学作为一个包含多重利益关系的社会组织，我们在对其组织结构进行分析时，最重要的是要认识并说明该场域中各成员及组织之间的利益关系。

三、英国应用型大学与学术型大学治理结构比较与分析

英国大学的治理模式在不同的历史发展阶段有着不同的特征，学者巴赫姆（Bahram Bekhradnia）在2012年高校治理国际会议上，将《1992 年持续进修及高等教育法案》文件作为划分英国大学治理模式的界限，分成“92 前”和“92后”英国大学治理模式[12]。在当前英国的高等教育体系中，并未对应用型大学有专门的定位划分，但是在1992年升格的34所新大学，它们的前身正是在许多方面都属于应用型高校特征的多科技术学院[13]。在此基础上，本文以“1992年前后”为节点将英国大学划分为学术型大学和应用型大学两类，并比较两种类型大学的主体、资本、组织结构的特征。为了便于概念统一，本研究中的英国应用型大学特指英国多科技术学院，亦为多科技术学院升级后的34所“新大学”。

（一）主体结构比较

前面提到，对大学主体治理结构的分析其实是对主体“利益”关系的判断。大学主体治理结构分为两部分：一部分是外部主体治理结构，指的是与学校相关的校外利益者的关系和权力的分配;另一部分是内部主体治理结构，指的是在大学内部，每个利益主体间的相互关系及权力的配置和制衡（见表2）。

1.外部主体结构

英国学术型大学与政府间的关系经历了一系列的发展变化。二战之前，政府实施不干预大学治理的教育政策是这时期高等教育的一大治理优势，学术型大学的各种事务由相关学术人员全权负责掌管。英国学术型大学特别是以学院制为传统模式的牛津、剑桥大学，大部分是由捐款者资助的，各个学院也是如此。学院在财政上独立于政府，使其成为一个拥有高度自治传统的自主实体[14]。学院教授地位高，有办学的权力，政府关心大学的发展，但不参与大学事务的管理。而二战后的一段时期里，英国政府逐渐加大对大学的财政拨款，政府通过建立一些中间机构以给大学拨款的形式对大学提出治理条件及要求，例如大学拨款委员会的设立以及后来取而代之的大学基金委员会，都是政府为增加对大学的管控甚至主导的代表机构。20世纪90年代开始至今，英国政府意识到对大学的全力监管导致学术发展的落后，于是将市场机制慢慢引入到大学的发展规划中，让大学面向社会市场发展，积极鼓励学术型大学注重办学质量和绩效提升等，政府不再直接对大学进行调控，只是提供宏观的发展战略，将“自治”权归还于大学[15]。

英国应用型大学起初在很多方面受到地方教育政策及制度的制约，学校自治空间有限。地方教育当局起直接领导作用，它的权力相当大，其对大学的办学效率、资金、人员配备、房地产、财产和设备，以及规模和性质等一一负责。除地方教育当局，英国教育与科学部及全国学位授予委员会也同时约束和督促着应用型大学的发展。以上三者构成了应用型大学外部主体结构[16]。而从二战结束后，国家接管大学的财政，中央政府间接加强对大学的干预。干预的范围之一就有在1992年升格为大学的应用型高校，政府干预方式为接管了大学的财政。据调查，“二战”前，应用型大学的经费来源中，政府拨款资助仅占有30%，而到了20世纪末，在其办学经费中，90%都是来自于政府的财政投入[17]。

2.内部主体结构

英国学术型大学在进行学校内部治理过程中，设立了相互独立又互相依赖的三方机构。一是校董事会（Court）。它不参与到大学日常管理活动中，它的核心工作是评议，还有分析大学年度相关考核、财务报告等资料来选任校长。二是校务委员会（Council）。作为大学校内事务的最高决定者，校务委员会的根本职责包括规定大学的发展计划，监督学校的财务分配，商榷学校的招聘事项，同时要保证并维护大学校务方面的合理、科学和透明化。三是学术委员会（Senate）。制定学术培养方案、推动学校科研工作、进行学位授予、拟定教学相关政策等是它的主要职责。

英国应用型大学内部管理权也由三方机构共同治理。一是管理委员会。该机构相关成员由地方教育部门负责任命，管理委员会成员又分为“独立理事”和“学校理事” 两种，前者是来自外部社会各行各业的代表，后者则是来自学校的代表。管理委员会的工作是研究、制订和监察学院政策的执行情况，在本地教育界与跨专业技术学院之间担当统筹和协调的角色。二是学术委员会。总揽督查学校的教学活动及学生学习相关环境的质量监控方面。三是校长。校长扮演着一个特殊的角色，除了自身的身份外，还会作为其他两个机构的成员参与到校内的治理。校长主管学校内部组织和制定相关的规章制度，负责校内现有教育资源（房地产、教师、资金等）的使用、配置和分配[18]。

（二）资本结构比较

每一个场域的存在和运作都离不开资本间的相互流动，可以说资本若是消失，那么场域也就不存在。而场域不同，资本类型和结构也有差异[19]。本研究从大学场域视角出发，分析比较影响两种类型大学发展的四种资本（见表3）。

1.经济资本

英国学术型大学起初完全依靠捐款、商业支持、市政开支和学费来维持运营。而直到1988年，“高等教育拨款委员会”正式由英国政府设立，主要负责在教育方面对学术型大学的相关资金投入和批准大学相关学术科研经费的申请。至此，学术型大学的办学和运营等与教育相关的经费由中央政府拨款资助[20]。政府通过该组织直接支持并监管学术型大学的教学活动和科学研究工作。20世纪60年代，英国的经济在战后快速复苏且发展迅猛，同时科学技术的推动带来了对各个领域中应用型技术人才的急需，应用型人才的教育培养着重于应用技能方面，这为应用型大学的出现奠定了厚实的经济和物质根基。英国应用型大学的相关资助部门也由最初的地方教育当局转变为高等教育全国咨询委员会，再到多科技术学院与其他学院基金委员会的接管，最终归属于高教基金委员会，经费的来源也从地方逐渐归至中央[21]。

2.政治资本

政治资本在大学治理发展中起着很重要的作用。早期的英国学术型大学，多数是由教会上层人士捐赠筹建的，受到教会的庇护，学术型大学顺利得到皇家特许状，为其发展及运营提供政治法律保障。随着英国王权的逐渐壮大，学术型大学在英国皇家及王室的资助下迅速发展且自身学术实力不断扩张;再到英国政治制度的改变，国家的权力也逐渐从君主转移至议会，大学与国家的关系随之演变为大学与政府间的关系。从这一时期开始，英国政府对学术型大学的干预逐渐加强，分拨大量资金推动学术型大学的创新建设，推动着英国学术型大学不断向世界顶尖大学迈进[22]。而在应用型大学成立之初到后来的发展中（期间多科技术学院升格为大学），英国政府制定并颁布了许多相关政策，给予了它在发展中强劲的制度保障。比如《珀西报告》提出推进技术教育，新建一些与应用技术相关的课程;《罗宾斯报告》中指出将大部分具备高等教育条件的职业技术学院升格为大学;《关于多科技术学院与其他学院的计划》的发表，提出合并地方独立院校，建立应用型大学。英国政府还为每所应用型学校制定独具特色的发展方针，这些发展战略给院校地位的提升和自主化发展带来了引导与指示[23]。

3.社会资本

随着英国社会的发展变化，学术型大学也开始重视科技领域研究人才的培养。通过对科技领域的深化改革，政府搭建了大学与企业之间合作研究的桥梁，学校接受企业研究项目与课题，企业为学校提供研究经费及相关设备和资料。学术型大学充分利用社会科技力量为学校的科研工作服务，了解企业的生产技术难题和技术需求，指导下一步的科研方向以此实现科研成果的转化[24]。而英国应用型大学则是由个别地方的中产阶层自行发起并组织投资建设，用来培养技术应用人才为地方发展服务[25]。社会力量的参与和地方政府的积极重视促使应用型大学建立。从1960年以后，应用型大学已经成为英国职业教育机构的特有标贴，成为职业教育职能的承担主体。此外，在同业行会等社会组织的支持下，应用型大学获得了产业界的资金支持，募集了可观的社会捐款，这为应用型大学建设实训基地提供了资金保障。

4.文化资本

绅士文化是英国传统文化里一直提倡并宣扬的一种文化，受其影响，学术型大学在发展中也倡导进行绅士教育。此外，保守主义在英国社会中也一直被灌输于大学组织中，它强调的是不会轻易改变现状，除非它是必要的，如果它要改变，也是对传统的修复及改进，变革的可能性很小[26]。所以，英国一直提倡的绅士教育和“学术至上”的保守主义影响着学术型大学的改革和变迁。同时，工业革命和科技革命的推动，英国出现了大规模的功利主义浪潮，当地的政治家、实业家和学者，带着功利主义的教育理念，创建了十几所实用的新式高等教育機构，后来成为应用型大学的前身[27]。1960年，著名经济学家舒尔茨创立了人力资本理论，核心是人力资本是体现在人身上的资本，也就是对生产者进行应用技能、职业技能培训等教育投资，要注重科技的发展变化和对应用技术人才的培养。这也成为应用型大学取得长远规划的核心理论基础。

（三）组织结构比较

组织结构是由利益主体与资本流动变化之间的关系所产生的组织利益分配结构，其独特的结构体系使利益相关者能够运用自身资源采取各种手段以实现组织的再生产（见表4）。

英国学术型大学的组织结构中，把“董事会”（Court）设置为大学的最高权力机构，在其下层级有“校务委员会”和“评议会”[28]。作为学校的最高行政机构，校务委员会主要任务是制订学校的运行发展计划、修订大学规章条例、任免大学相关人员及监管学校财务和资产。评议会则是大学的最高学术决策机构，负责规划学术发展策略，并且管理教学科研等学术活动。然而，在人员任命方面，这两个机构的工作相互交叉，虽然校务委员会有权任命学校几乎所有的成员，但在任命有关行政和学术双职能的人员时，比如副校长、学院教授等，通常是由两个组织一同设立一个联合组织进行选举，因而两者的关系既相互独立、又有所联合。

不同于学术型大学的“自治”，应用型大学的组织结构受到社会控制的影响，地方政府和教育部门拥有主要管辖权，在其协作下，地方工商界代表等亦参与到应用型大学的管理。其组织结构主要构成是：管理委员会（Governing Council）、学术委员会（Academic Board）和校长（Director）。管理委员会的成员任用，是通过地方教育主管部门进行选择任命的，既包含校外代表理事，也有校内学院理事参与。该委员会主要负责协调学校与地方教育主管部门的关系，负责规定并执行院校的有关管理政策和宣传学校的发展规划。学术委员会的工作是促进学院的教学质量和督促学生学习及生活环境等，主要成员包括行政领导、教授、学生代表和助理研究员。校长是一个名誉职务，代表着学校的整体公共形象，以学校的身份参加一些社会组织活动。

四、研究结论与启示

（一）研究结论

英国高等教育在进一步的改革与发展中，逐渐从精英式教育走向大众化教育，同时在大学治理方面呈现出权利主体多元化的特征。20世纪末，英国《高等教育与继续教育法》的颁布，应用型大学获得了大学称号且拥有了学位的授予权，而英国的高等教育也逐渐由双轨制向一元制度靠拢[29]，两类大学都正式接受国家统一管理，且与国家政府的关系、利益主体的变化和大学管理方面都产生着微妙的转变。

1.英国大学与政府的关系变化：政府干预加强，分权向集权的转化

通过对英国两种类型大学的主体结构及资本结构的分析得知，英国学术型大学起初是由教师自发组织建立的，在这一阶段，大学是一个自治教育机构，它们可以自由并专注于研究学术理论，学校在治理方面主要受到教会及后来的王权的控制。而政府对大学的管理是在1850年对牛津、剑桥两所学术型大学考察研究后，发布了针对这两所高校的法律、条例规章，政府采取立法的手段开始管控大学。早期英国大学办学经费来源全靠各界人士的捐赠与学生缴纳的学费，整体上没有得到政府的财政投入。随着社会结构的变化和经济的发展，政府逐渐意识到大学在整个社会发展中的重要性，于是开始陆续建立起中间机构，如大学拨款委员会、高教基金委员会等，对大学的治理及发展进行调控和管理。而对应用型大学来说，《1988年教育改革法》的发布，正式改变了以往由地方教育当局主管大学的运营发展格局，中央政府逐步掌握了对其的管理权限。因此，英国政府对大学的干预由最初的学校发展宏观政策的引导一直到逐步对大学校内外事务的协助，可以看出，政府对大学的管控从起初的不干预到分权间接控制，再发展到建立统一的政府委员会进行集权统一化管理。

2.大学利益相关主体呈现多元化趋势

对两种类型大学的组织结构分析比较发现，英国大学的组织结构是利益相关者共同参与管理的，学校组织结构中的各个主体权力是多元化的。英国在大学组织结构中，不仅考虑到了校内相关组织成员的权利配置及职责安排，还将校外利益关联人员纳入到学校相关委员会中，如一些地方官员、企事业家和社会各界的优秀人士，他们对大学的政策和方针的制定和执行也进行负责，如校长的选任、人事调动、拨款等。同时，英国的高校对于学校教师和学生的权利及地位也非常重视，高级教授和初级助教都会参与到学校重要决定中。在英国学术型大学和应用型大学中，一些重要委员会比如评议会、学术委员会，都有维护学生权益、参与制定院校规章制度和决策、处置办理校内事务的学生代表[30]。这也进一步说明英国在大学治理中对学生及教师权力的维护，发扬他们在学校治理和决策中的民主化与自由化。

3.行政权力与学术权力责任明确，大学管理转向市场化

在大学权力中，行政管理权和学术指导权是最突出的两种形式。英国大学的办学理念里一直提倡一种最优的管理方式，即将教育管理权充分给予被管理者，所以，尽管政府对大学的干预加强，但没有剥夺大学的主要权力。英国大学中，教授协会主管大学学术指导权，在学校学术权力中有较高的地位，使得教授等学者对学校治理提出的相关建议与措施得到接纳，维系了学术指导权的独立自由。学校的行政工作人员的任用，则是由校务、管理委员会进行选择和雇佣。这充分体现了英国高校的两种主要权力责任明确，不相互干预，确保科学研究和学术理论创新的自由的同时，也使校内治理更加规范有序。同时英国高校管理随着市场机制的盛行也开始提倡并实践现代化和科学化的高效能管理，其主要体现在三个方面：第一是教育及办学经费的来源，一方面来自政府的财政投入，另一方面则是高校与企业合作研究项目获得;第二是英国应用型大学与工商业合作办学，提倡市场导向的发展理念，推动产学研一体化进程;第三是英国两种类型大学都积极聘请校外企业高级人才为客座教授进行讲座，让学生真正了解并掌握市场的需求。

（二）启示

大学在其治理与发展的过程中，受到国家在政治、经济、社会及历史文化各方面的影响的同时，也与之相适应，随着高等教育国际化趋势的日益突出，世界各国的大学治理也相继展现出差异和共性[31]。通过比较英国两种类型大学的治理结构及发展趋势，对我国当前积极开展的高校改革具有一定的借鉴和启示。

1.革新政府直接管理大学的方式，转至间接调节和辅助

英国政府大学治理中主要通过规定与学校相关的法规条例和决定校董事会成员等行为对高校发展进行管理与推进。政府为社会成员在不同场所提供学习机会，同时也提倡“政事分家，权力分流”的方针，将行政权与学术权授予给大学自行治理。当前我国政府对大学的管理，还是继承了传统的以行政手段进行主导，而这种管理在学校发展中会产生学校与政府权力的交织。我们可以借鉴英国政府与大学关系处理的经验，政府不采取行政手段强制干预大学的发展，而是以校董事会代表成员对大学的发展方针及战略提出建议，建立政府间接调控与大学自我管理相結合的模式，以一个大学利益关联者的身份参与到大学治理中，推动学校发展的同时也实现了政府的目标。

2.重视高等教育结构演变的特点

一方面，巩固学术理论性发展;另一方面，大力发展应用技术。在推进高等教育大众化发展的进程中，英国建立了一批应用型大学，满足国家对各个领域技术技能人才的需求并服务地方经济社会发展。但同时，英国政府并没有将学术型大学的发展搁置，比如牛津、剑桥、帝国理工等学术型大学仍然坚持并推进学术理论的研究与培养。而我国当前在促进普通本科高校转型的过程中，有许多高校模糊了应用型和学术型的概念，学校在实际发展中是以培养创新技术性人才为教育理念，但其发展规划又一直倡导进行科学学术研究，混淆且模糊了我国的高等教育结构特征，导致教育出现严重失衡局势。因此，我们要重视高等教育结构的发展特点，遵循大学固有的内在属性，积极地推进两种类型大学的共同发展，将他们的教育理念更好地融合在一起;要建设大批应用型高校，培养社会所需的高层次创新技术技能人才，满足社会现实需要的同时推动国家的经济繁荣发展。

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