关于乡村振兴的财政政策研究——以山东菏泽市为例

单秀丽 刘 伟 刘 宇 王世光

（菏泽市财政局，山东 菏泽 274000）

乡村振兴，在党的十九大上上升为国家战略之一，成为了新时代做好“三农”工作的总抓手。财政作为国家治理的基础和重要支柱，在乡村振兴战略的实施过程中，作用至关重要。而菏泽作为农业大市、财政穷市，财政保障能力弱，经济社会发展水平低，推进乡村振兴战略工作困难尤为突出。为此，笔者对菏泽市财政部门如何发挥职能作用，推进乡村振兴工作进行了调查与分析，为下一步更好地支持乡村振兴战略实施提出相关的对策建议。

一、菏泽市财政大力支持乡村振兴的实践

近年来，中央、省、市都出台了一系列支持农业农村的政策文件，这些政策复杂叠加，既有社会保障政策，又有目标政策。菏泽市财政部门认真贯彻落实并结合本市实际进行了有益的探索，强化责任担当，从脱贫攻坚到“五大振兴”，大力支持乡村振兴战略工作推进。

1.全力脱贫攻坚，补齐乡村振兴短板

脱贫攻坚，是全面建成小康社会的重要一环，更是乡村振兴的必经之路。菏泽市作为山东省委确定的全省2个扶贫工作重点市之一，是全省脱贫攻坚的主战场。2016年年初，菏泽市省标以下建档立卡贫困人口91.4万人，占全省贫困人口总数的37.7%；全省20个脱贫任务较重的县（市、区）菏泽市有9个，200个扶贫工作重点乡镇菏泽市有135个，2000个扶贫工作重点村菏泽市有1480个，分别占45%、67.5%和74%，贫困发生率达11.5%，致贫原因复杂，群众贫困程度深，贫困人口基数大，脱贫攻坚任务异常艰巨。菏泽市各级财政强化目标导向和责任担当，始终坚持精准扶贫、精准脱贫的基本方略，确保各项扶贫政策落实到位。据统计，脱贫攻坚以来，菏泽市累计投入财政资金159.41亿元，其中地方财政专项扶贫资金21.71亿元（其中市级7.46亿元、县区14.25亿元），争取中央和省级专项扶贫资金67.19亿元，统筹整合各级产业发展、教育、基础设施、滩区迁建等行业扶贫资金88.13亿元，为打赢脱贫攻坚战提供了强力保障。

（1）创新支持产业，努力实现稳定脱贫。健全完善资金管理机制，把资金分配安排权和项目审批权全部下发到县，由县级实现扶贫资金精准投放，重点向支持产业发展发力，帮助贫困村提升产业发展水平，让贫困村和建档立卡贫困户稳定脱贫，长期受益。几年来，菏泽市聚焦传统资源优势，支持发展特色种植业，如牡丹、芦笋、山药、中药材、蔬菜等，支持发展青山羊、小尾寒羊、鲁西黄牛等畜牧养殖业和条板材、柳编、纺织、服装等劳动密集型产业，建成201个“一村一品”示范村镇，其中国家级14个、省级19个、市级168个。依托家庭农场、合作社、龙头企业等新型经营主体，通过资产收益、订单帮扶、股份合作等方式，探索出了“政府投资、企业运营、土地流转、贫困村资产收益、贫困户入股分红”的扶贫资金使用新模式。积极招引劳动密集型项目布局贫困乡村，大力建设扶贫车间，探索出了一条以扶贫车间为载体、帮助贫困群众就地就近就业的“造血式”扶贫路子。据统计，共建成运营扶贫车间3063个，累计安置和带动30.5万名群众家门口就业，稳定脱贫9.7万名群众。积极探索资产收益性扶贫新模式，结合我市当地产业特色和传统技术特长，研究制定实施方案，以壮大地方特色产业为方向，以现代公共生产设施为平台，以专业公司租赁经营为手段，以租赁收益增加贫困人口收入为目标，支持建设一批产业扶贫示范基地，其扶贫基地大棚由政府出资建设、专业公司租赁承包经营，租金收益全部用于扶持贫困村和贫困户，确保贫困村和贫困户长期受益。目前，全市建设扶贫基地大棚3440个，如果每个大棚租金按一万元计算，每年就获得收益3440万元，能带动1.5万人就业。据统计，2016年以来，全市投入资金36.77亿元，支持实施产业扶贫项目4626个，累计扶持贫困户27.87万户、59.72万人，形成经营性扶贫资产26.85亿元，收益3.4亿元。

（2）创设“两项保险”，破解因病致贫难题。在全省率先为全市所有贫困人口购买小额人身意外伤害保险和大病医疗商业补充保险，与“基本医疗保险、大病保险、大额医疗费用补助、医疗救助”构建起健康扶贫“多重防线”。几年来，全市累计享受大病医疗商业保险贫困人口80.01万人次，报销医疗费71847.8万元；人身意外伤害保险18461人次，理赔医疗费7829.02万元。

（3）加强政银合作，助力发展生产脱贫。建立健全风险补偿和贴息机制，促进金融扶贫政策落实。加强政银合作，产融结合，做实做细各项金融服务。精准瞄准建档立卡贫困户，按照“自愿、参与、户借、户还 ”的原则，开展富民农户贷业务，帮助更多的贫困群众通过发展生产脱贫；对具有良好贷款偿付能力、带动贫困人口稳定就业、稳定增收的经营主体给予扶贫生产贷支持。几年来，各级财政累计建立风险补偿基金1.96亿元、筹集贴息资金0.56亿元，其中支付风险补偿金87万元、贴息1629.47万元。累计撬动金融机构发放小额扶贫信贷15.37亿元，其中富民农户贷6.95亿元、享受扶持政策的贫困人口达14608人次；富民生产贷 8.42亿元、享受扶持政策的企业1611个。

（4）支持脱贫迁建，黄河滩区变“幸福滩”。黄河滩区居民迁建，是菏泽打赢脱贫攻坚战的重中之重。为从根本上解决14.7万滩区居民住房安全，实现滩区群众“百年安居梦”，据统计，自2016年正式启动黄河滩区脱贫迁建工程以来，菏泽市累计投入财政资金74.68亿元，目前28个村台社区正在紧张施工中。同时，坚持滩区迁建与脱贫攻坚、乡村振兴、黄河流域生态保护和高质量发展统筹谋划，努力实现安居与富民同步。鄄城县财政按照每亩每年800元的标准，对在滩区产业示范区内按照标准要求种植中药材、果品等特色高效农业产业的种植户给予奖补，连续奖补3年。东明县财政投入近3500万元培育壮大一批独具滩区特色、凸显滩区优势的富民产业，如鲈鱼养殖、虎杖种植、富硒小麦种植、西瓜种植等。

（5）支持提标扩面，切实兜底保障民生。积极争取上级资金，落实本级预算，保障各项民生政策落实。社会保障方面，2016年以来，将农村低保标准由3000元提高到5100元，农村特困人员（五保）补助标准由每年3000元提高到6630元，农村居民基本养老金由每人每月85元提高到118元。教育方面，认真落实国家、省教育资助政策，推进从学前教育到研究生教育阶段家庭经济困难学生资助全覆盖。住房保障方面，落实财政补助政策，投入资金3.52亿元，支持35117户贫困群众实施危房改造，切实兜住农村贫困人口民生底线。

2.大力整合涉农资金，确保乡村振兴推进

2018年年初中央农村工作会议部署，乡村振兴战略的实施将分三步走：到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。2018年9月，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》。该《规划》提出，以农业供给侧结构性改革为主线，加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，提高农业的创新力和竞争力，促进农村一二三产业深度融合发展，实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的乡村振兴目标。

2019年年初，菏泽市委、市政府印发了《关于坚持农业农村优先发展进一步做好“三农”工作的实施意见》（菏发〔2019〕1号），对全市乡村振兴工作进行全面部署。围绕产业振兴、人才振兴、生态振兴、文化振兴、组织振兴等，配套制定了5个专项规划方案，成立了乡村振兴五个工作专班，菏泽市乡村振兴工作全面展开。由于菏泽市、县、乡各级财政困难，整合使用涉农项目资金，成为破解菏泽乡村振兴战略资金难题的必由之路。市财政按照省、市关于加强涉农资金整合的文件要求，积极作为，坚持能整则整、应整尽整的原则，截止10月底，共统筹整合各类涉农资金84.52亿元，其中约束性任务资金47.22亿元，统筹安排37.20亿元对振兴项目给予大力支持。

（1）夯实农业发展基础，促进产业振兴。落实财政资金19.33亿元，支持高标准农田建设，保护地力和提升质量；落实农机购置补贴政策，提升科技支农水平，提高农业综合生产能力；支持优化产业结构，推动一二三产业深度融合，力促建立种养加一体、农牧渔结合的现代农业结构。

（2）支持乡村绿色发展，推进生态振兴。投入财政资金16.54亿元，落实绿色生态为导向的农业补贴制度，实施耕地轮作休耕和秸秆综合利用和畜禽粪污资源化利用，发展绿色循环优质高效农业；支持开展高效节水灌溉工程，推进农业综合水价改革、治理地下水超采和水土流失；支持推进农村改厕，开展农村人居环境整治行动，治理畜禽养殖污染、生活污水和垃圾等，推动宜居宜业美丽乡村建设。

（3）完善乡村治理体系，推进组织振兴。安排财政资金0.94亿元，支持加强基层党组织建设，开展农村综合性改革试点，深化农村综合改革，实施农村集体经济振兴规划，完善公益事业奖补政策，提升乡村综合治理水平。

（4）积极推进文化振兴。落实财政资金0.32亿元，支持公共文化服务向基层农村倾斜，提供文化惠民工程免费服务。完善健全农村社会保障制度和救助制度，切实提高农民群众的“获得感、幸福感和安全感”。

（5）支持推动人才振兴。投入财政资金700万元，统筹抓好农业科技人才、专业人才、新型职业农民、乡土人才、创新创业人才队伍建设，为推进乡村振兴提供人才支撑。

二、菏泽市推进乡村振兴面临的困难与问题

菏泽市积极增加乡村振兴相关投入，但经济底子薄，财政体量小，在乡村振兴初期就遇到了不少困难和问题。

1.乡村振兴资金需求与地方财力之间的矛盾

菏泽市作为农业大市，农村基础设施落后，薄弱环节多，而城市发育晚、工业基础薄弱，以城带乡、以工促农的反哺能力不足，乡村振兴资金需求量巨大。当前，在上级政策的大力支持下，菏泽市积极作为，初步建立了支持“三农”的财政投入保障机制，但由于财力所限，脱贫攻坚任务依然艰巨，根本无法满足乡村战略实施需要。换句话说，目前菏泽市各级财政大多是“吃饭财政”，每年财力的增长与乡村振兴资金投入实际需求来看，缺口很大，从而使乡村振兴工作推进缓慢。

2.事权与支出责任还不够匹配

各项支农政策之间相互衔接的协调机制还未建立，省、市、县各级支出责任尚不够明确。现行财政支农专项转移支付资金较多，但支持范围与分配因素等还不能完全符合“合理划分政府与市场支出边界”的要求，从而使财政资金支持重点不突出，支持效果难以达到预期。

3.涉农资金实质性统筹整合亟待加强

涉农项目资金整合，目前存在三大制约因素。一是项目编制难以统一，基层部门基本上都是各自编制项目规划，缺乏整体性和统一性，导致涉农资金难以整合使用。二是项目资金指导性资金比例过低，具体实施的涉农项目虽在基层，但上级业务部门基本上明确了资金使用的约束性比例，指导性比例基本没有，导致基层不能整合。三是涉农项目有交叉安排和重复建设现象，比如农田水利建设项目，在水利、扶贫、林业和农业综合开发等部门都存在，水土保持项目在林业、水利两个部门都有安排，种养项目在扶贫、畜牧、农业、林业、农业综合开发等部门间有交叉投资。同一涉农项目，可以在多个部门或者同一部门的多个业务科室得到专项支持，项目相互抵顶容易造成资金浪费和管理上的混乱不说，也容易导致重复建设现象。

4.对金融和工商社会资金的引导作用还需加大

要实现乡村振兴，仅靠财政投入远远不够，必须引导金融和社会资本高度参与。全市各级财政部门，积极发挥财政杠杆作用，综合运用各项财政政策，引导金融和社会资本的“源头活水”流向农村农业，但由于农业生产受市场、天气等诸多因素影响，加上农业保险不发达，其投资收益不稳定，存在金融和社会资本“不敢投”问题。目前农村新型经营主体融资难、融资贵的难题仍然存在，很少有银行专门设立针对性强的金融产品，同时，社会资本一般以订单合同的方式与农业、企业和农户结合，合同订单违约时有发生，企业和农户利益得不到有效保障。

三、推进乡村振兴的财政政策建议

乡村振兴战略涉及“三农”工作的方方面面，是一个长期的系统工程。财政部门要充分发挥自身职能，坚持公共财政更大力度向“三农”倾斜，突出保障重点，大力引导金融和工商社会资本投入，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局，才能确保投入力度和总量与乡村振兴目标任务相适应。

1.着力突出财政保障重点

紧紧围绕“产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴”五个方面，优化财政供给结构，加大财政对乡村振兴重点领域和薄弱环节支持力度，加快建立涉农资金统筹整合长效机制，最大限度发挥有限的财政资金作用。

（1）力促乡村产业发展。认真贯彻农业优势特色产业振兴规划和产业转型升级规划，以实施现代农业生产发展项目为抓手，大力培植高端高质高效农业。支持实施农产品质量安全提升工程，完善农产品产地初加工补助政策，加快发展农产品精深加工，支持推进农村一二三产业融合发展，重点支持发展集农产品生产、加工、流通于一体的农业综合体；推进农业综合开发产业化经营，健全完善龙头企业联农带农与国家扶持政策挂钩的激励机制，让农民分享产业化经营收益。

（2）保障乡村人才留住。设立乡村人才振兴专项资金，提高投入比重，逐步建立财政投入稳步增长机制；完善融资贷款、税费减免等扶持政策，引导资本带动人才回流农村。大力支持新型职业农民培育、农业技能培训、农业创业培训“三大工程”；推进农民工技能提升、权益保障、公共服务三项行动计划，促进农村劳动力就地就近转移就业，鼓励返乡人员自主创业；全面落实高校毕业生“三支一扶”计划，通过支农、支医、支教和扶贫项目，改善农村公共服务条件。

（3）加大乡村文化投入。进一步改善农村公共文化设施条件，开展电影公益放映，支持乡镇综合文化站、农村文化大院开展群众文化活动。统筹体育彩票公益金，推进新型农村社区和千村扶贫体育健身工程。支持乡村旅游示范村建设，对基础较好、资源丰富、特色鲜明、具有示范引领作用的乡村进行重点支持，因地制宜发展生态乡村旅游。

（4）助力乡村生态宜居。支持实施耕地质量提升计划，着力解决土壤地力退化、农药和地膜残留超标、重金属污染等问题。继续开展测土配方施肥补助项目，推进生态农业示范县建设；开展农业农村废弃物综合利用试点，提高农业资源利用效能。加强水土流失综合治理，落实最严格水资源保护制度；支持实施城乡绿化美化工程和湿地生态修复保护工程，加大林业有害生物防治力度。实施农村饮水安全巩固提升工程，进一步推进农村公路建设，大力支持农村改厕，支持打造生态文明乡村建设精品工程。

（5）完善乡村公共服务。建立村级组织运转经费保障机制，确保经费资金稳定、管理规范、保障有力；进一步提高财政补助村均经费保障标准，用于落实村干部报酬、离任村党支部书记生活补贴和村办公基本经费，确保村级组织高效履职；积极开展建制镇农村综合改革示范和农村公共服务创新维护机制试点，进一步完善农村公共服务体系。

2.着力提高农村金融服务水平

金融作为最大的资金来源渠道，支持乡村振兴最具潜力。充分发挥财政资金的杠杆和引领作用，加强政银担合作，撬动更多金融资本和社会工商资本投入农业农村。坚持回归农业农村本源，防止脱实向虚倾向，有效运用存款准备金、支农和扶贫再贷款、再贴现等的作用，引导金融机构把更多金融资源配置到乡村振兴的重点领域和薄弱环节；要推动大型商业银行加快建立可持续、多层次、广覆盖、风险可控的现代农村金融体系；鼓励符合条件的商业银行发行“三农”金融债券，资金全部用来支持涉农领域企业和涉农项目融资；大力构建覆盖全市的农业信贷担保体系，为新型农业生产经营主体提供信贷担保服务；采取以奖代补方式支持地方开展特色农产品保险，不断推进农业保险扩面、增品、提标。

3.着力提升财政涉农资金管理水平

（1）全面加强财政涉农资金监管。依托动态监控平台建立扶贫资金总台账，将用于脱贫攻坚的财政资金全部纳入台账，实行精细化管理，逐步建立扶贫资金、教育、医疗、养老等重点民生资金实时动态监控机制。切实加强涉农资金管理制度和内控制度建设，开展财政扶贫领域作风问题专项治理和财政支持脱贫攻坚政策落实情况专项检查。对涉农资金加强事前、事中监管，借助审计、纪检监察等力量，充分发挥社会监督作用，大力推行涉农资金项目管理公告公示公开，依法让农民群众享有知情权、监督权。严肃财经纪律，严格依法依规处理发现的违法违规违纪问题。

（2）推动财政涉农资金全面实施绩效管理。先针对重点涉农资金项目开展重点绩效评价，逐步将绩效管理涵盖所有财政涉农资金项目，以结果为导向配置涉农资金，在预算编制环节明确绩效目标，执行中强化绩效监控，执行后开展绩效评价，将评价结果作为下一步预算安排、政策调整和改进管理的重要依据。

注释：

全文数据主要来自菏泽市财政局资料。