基层民生领域治理体系和治理能力现代化研究

中共旌德县委党校 罗继国

乡村发展的不平衡和不充分、乡村治理的碎片化、信息孤岛化等因素衍生出民生领域治理的诸多问题，一定程度上损害了基层群体切身利益及其获得感，亟待建立公开公正、阳光透明的政治生态环境。基层各项民生工程工作压力非常大，虽然2019年是基层减负年，但现有体制机制尚不足以从根本上解决形式主义等深层次问题，必须从治理问题的主体、客体等不同领域，深刻分析基层民生领域治理工作因素，通过提升基层治理体系和治理能力现代化等措施，营造风清气正、扎实勤勉的工作作风。

一、基层民生领域治理主体及其手段形式

（一）基层民生领域治理涉及主体

（1）权力结构主体。基层民生领域权力结构主体涉及乡镇部门行使公权力的领导及工作人员和工程监理单位，民生对口帮扶上级单位及其所在村第一书记（下派干部或选调生），村“两委”领导班子，村民组长、农村党员及其相连周边村“两委”班子等群体。

（2）利益关联主体。基层民生领域利益关联主体涉及地方政府、村（居）委会集体经济，招投标的相关企业及其投资人以及民生领域中农村改水改厕、饮水工程、村村通工程、农村小水利、人居环境美好绿化亮化工程、危房改造、贫困户、低保户等相关受益人。

（3）监督主体。基层民生领域“微腐败”涉及的监督主体。从公权力层面看主要有县、乡纪检监察部门，人大、政协和基层司法部门。从自治层面看主要有村（居）民委员会自治组织、各种行业协会、村规民约等民间组织。从社会层面看主要有新闻媒体、现代互联网、自媒体、社会各阶层等关联主体。

（二）基层民生领域治理的手段

基层民生领域治理手段在方式方法上主要表现为私自截留、弄虚作假、公私兼顾等形式。在“微腐败”方面具有隐蔽性、关联性、直接性强等特点。影响因素主要涉及市场、政策、文化、物资、人力等要素，核心与资金管理、政策执行、干部作风、干群关系等方面密切相关。

二、基层民生领域治理主要问题及其因素探索

（一）存在的主要问题

1.尚未建立不唯考核治理问题的科学治理体系

现有民生政策和考核评价体系涉及部门多，各自为政现象时有发生。调查发现，县（市）区直部门与乡镇相关部门配合协作还不够紧密。有的职能部门监督意识不强，少数存在好人主义，对违规违纪问题识别精准度不高，移送问题线索的主动性不够，部门合作意识有待进一步加强。

2.基层监督力量相对薄弱

县乡两级纪检监察机关普遍存在工作任务繁重、人员力量不足的问题。基层监督力量和人员专业知识、业务能力不能很好地适应现实工作需要。有的纪检监察室干部对“四种形态”把握不够精准，有的抓早抓小没有落实到位，乡镇纪委查办民生领域案件质量还有待进一步提高。

3.问题行为隐蔽性强，调查取证难、违纪处置难

治理问题数额小、次数多，涉及群体绝大多数文化程度低，不乏聋哑人等特困群体，难以取证。民生领域涉及多个单位第一责任人，牵一发而动全身。

（二）基层民生领域治理问题难以根治的因素探析

1.治理主体权力清单与责任清单不明确

调查发现，现有民生政策和考核评价体系存在盲点和漏洞。一是未能从综合素质、廉政制度、价值观、村民认知能力、监督机制、村委会治理模式、村干部待遇及其上升通道、违法违纪成本等不同视角建立健全基层民生领域治理权力主体与治理责任主体清单，造成“管得着的看不见，看得见的管不着”。二是“一岗双责”考核问责机制不健全，一些领导存在不作为现象。

2.亟待健全基层民生领域“微腐败”现代化治理体系

一是国家民生政策普惠性容易引发民生工程治理结构矛盾。目前，绝大多数民生工程需要基层资金配套，然而，基层政府财力不平衡、不充分，难以满足民生工程配套资金的需求。二是企业、社会资本等利益主体十分重视民生工程项目。民间组织、村委会参与民生领域治理能力弱，权力寻租引发民生领域治理问题。三是各项民生工程考核、评比、检查和问责为确保样样工程评先评优，采取统一格式、统一蓝本等方式。

3.亟待完善民生领域治理体系

调查发现，从民生领域治理问题线索来源和查处问题类型分析，基层主体责任弱化、有效监督缺失，从而出现观念异化诱发职务问题；从民生领域治理问题处理方式及其查处人员级别分析，利益主体多元化与民生领域治理中的平均主义引发多元价值主体相互推诿，诱发权力寻租等问题；从村（居）委权责界限是否明晰分析，监督力量“悬浮”与民生关系治理中的虚置，使村务公开流于形式；从严治党主体责任是否弱化分析，制度执行力不到位，引发干部担当精神不足，使行政审批与治理单位信息优势失去权威，诱发民生工程治理资源挪用行为的发生。

三、基层民生领域治理体系和治理能力现代化的思考

（一）创新监督模式，构建民生领域治理监督体系

1.探索隔级包片+分类实施+包案督导模式，构建民生领域“微腐败”监测预警和动态帮扶长效机制

一是完善民生领域治理制度运行衔接机制。浙江省象山县探索的“隔级包片+分类实施+包案督导”模式值得学习借鉴。在横向层面上，找准制度目标的融合点，以平台共搭建、机制同保障、效能齐体现，促进各类治理制度集成创新，降低制度运行的成本性。在纵向层面上，做好各制度之间系统集成运行，发挥制度优势所具有的效能。二是创新思维模式，借助互联网技术，开通“智慧民生”微信公众号。借鉴安徽天长市“小微权力清单+积分+流程图”的主要做法，让群众实时跟踪。

2.探索建立全方位、多层级、立体式监管责任体系

一是建立民生项目群众监督、村监会监督、职能部门监督的三级监督体制，构建同向发力、相互补充的权力监督体系。二是探索建立民生项目廉政监督员负责制，提升民生领域治理问题监管制度运行的执行能力。三是充分运用互联网、大数据、人工智能等现代信息技术手段开展治理活动，建立线上线下深度融合的制度执行平台和督查体系。四是健全民生领域纵横交错治理问题网络信息公开与监督平台，实行各层级民生信息子网有效对接，大数据无壁垒信息共享。

3.健全容错机制，营造干事创业氛围

建立健全容错机制，树立鲜明的政策导向，宽容改革创新中出现的失误，既可打消想干事又怕犯错者的顾虑，又清除了无所作为者的借口。只要是出于公心，为了推动发展，而不是为了谋求个人非法利益。只有旗帜鲜明地支持改革者、鼓励担当者，才能让他们在披荆斩棘、攻坚克难时拥有更加充足的底气和干劲。

（二）创新制度，构建民生领域治理制度体系

1.建立健全村级小微权力清单制度

一是以乡风文明、社会主义核心价值观、村规民约、家风家训为核心，加强民生项目当事人自律与德治建设。二是加大村务公开制度的执行力和违法惩处力度。三是认真开展暖心回访。紧扣“惩前毖后，治病救人”一个中心，落实“党委主体责任和纪委监督责任”两个责任，坚持从“思想、工作、生活”三个方面全方位加强对民生领域受处理人员的教育、管理和关心，帮助受处理人员提高认识、改正错误、增强信心。从而让更多党员干部乃至身边群众看到我们党深入推进民生领域腐败和作风问题专项治理的决心，明确专项治理的重点在哪里、工作底线在哪里。

2.加强权责运行动态管理和过程监督，构建同向发力、相互补充的权力监督体系

一是着力加强巡察监督。开展对已经脱贫的贫困村巡察“回头看”工作，并建立档案。二是强化外部约束，界定纪律红线法规底线。三是紧扣发展大局，严查作风不实问题。针对少数干部存在的作风不实、作为意识不强、担当意识不够等问题，大力开展“治庸治懒治散治奢”活动，把“不作为、慢作为、乱作为”作为整治重点，坚决纠正“多干事多犯错、少干事少犯错、不干事不犯错”等消极推诿思想，严肃查处党员干部中存在的“履职不尽责、工作不主动、办事不用心”等问题。加强明察暗访，对执法不公、吃拿卡要、推诿扯皮、敷衍了事、效率低下，“门好进、脸好看、事难办”等群众反映强烈、社会影响恶劣的问题进行严肃查处。

3.进一步激励干部担当作为

一是认真贯彻中央《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》以及省市实施意见，配合党委和组织部门落实好容错纠错机制，激发和保护干部干事创业的积极性和主动性。二是坚持思想先行，强化责任担当意识。担当首先体现在做好本职工作、勇于承担责任上。党员领导干部要站在新发展格局层面上，从更新思想观念入手，进一步强化责任和担当意识。

（三）优化基层民生领域治理的政治生态环境

1.建立健全民生干部绩效考核与晋升、评优、提拔、奖励挂钩机制

一是完善民生干部保障与监督考核制度，强化问责追责零容忍，坚决遏制形式主义和官僚主义。二是建立民生领域思想教育与心理疏导相结合机制，提升民生干部综合素质。三是明晰部门职责，建立差异化竞争激励机制，畅通民生干部“善作为”成长渠道。

2.激发多元主体参与乡村治理协同治理的积极性和主动性

一是完善乡村治理体系，避免“微权力”治理的内卷化。二是健全立体化民生领域治理支撑网络体系，探索国家反腐力量介入民生领域治理体系，制定省域范围民生领域同类案件处分标准。三是健全负责民生工程建设干部绩效考核与升迁挂钩机制。建立村级民生工程小微权力清单和责任清单制度，明晰权力边界、违法成本，让“权力”不再任性、“责任”不再推诿。

3.健全民生领域治理内在长效机制

一是探索民生领域治理体系下沉机制。二是构建省、市、县、乡、村五级民生大数据平台，实行省内各层级民生信息子网有效对接，大数据无壁垒信息共建共享，为破解民生领域治理权力壁垒与信息不对称提供新动能。三是发挥道德功能，将软治理与硬治理有效结合，降低民生领域治理成本。

（四）深化大民生格局，推进乡村治理现代化

1.推行党建+“自治法治德治”融合，确保各项民生项目落实到位

一是始终保持高压态势。深入学习领会安徽省纪委监委《关于民生领域问责工作需要重点把握的几个问题的通知》《关于运用监督执纪第一种形态的操作指引》等文件精神，科学运用“四种形态”，特别是用足、用活、用好第一种形态，在民生领域问责工作中切实做到“六个精准”。二是着力抓好民生领域治理问题整改，突出问题导向，坚持举一反三，以敢于担当的勇气、主动认领的自觉、立行立改的态度，从严从实抓好民生领域治理工作。

2.深化农村产权制度改革，促进乡村振兴

2021年2月，中共中央、国务院颁发了《关于全面推进乡村振兴加快农业现代化的意见》，明确提出“深化农村产权制度改革，促进乡村振兴”。2021年4月，全国人民代表大会常务委员会制定《中华人民共和国乡村振兴促进法》，进一步从法律层面强调“加快农村三变改革，促进乡村振兴”。这就要在深化基层民生领域治理过程中，结合“十四五”时期乃至2035年农业农村农民现代化，从制度、机制、法治、政策等层面深化农村产权制度改革，建立健全金融、消费、旅游、产业、电商、财政等多元化民生工程扶持机制。

3.建立健全执行议事决策制度

一是扎实推进专项督办。高标准完成安徽省纪委监委专项督办问题线索办理工作。二是切实强化直查直办。为发挥直查直办的警示引领和示范作用，纪委监委应积极梳理民生领域治理问题线索，交由相关联系部门开展直查直办，同时各县市区纪委监委对本地民生领域问题线索进行梳理摸排，筛选出群众反映强烈、情况复杂的问题线索开展直查直办，并建立月报制度，强化督查指导。三是建立健全基层“微权力”监督制约机制，强化“微权力”监督，严肃查处贪污侵占。对民生领域问题线索查处情况开展抽查复核，确保精准执纪、精准问责。四是进一步督促职能部门履职。多渠道发现问题线索，督促财政、住建、民政、审计等职能部门对重大民生项目资金进行监督，着力发现民生项目资金腐败问题及把关不严、滥用职权等失职渎职问题。